6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами
На территории муниципального образования функционирует множество немуниципальных хозяйствующих субъектов, которые имеют свои цели и задачи и заинтересованы в использовании ресурсов территории для их реализации.
Со своей стороны, муниципальная власть заинтересована в развитии хозяйственной деятельности на своей территории и должна создавать для этого благоприятную институциональную среду (известный тезис — «власть, благожелательная к предпринимателям»). Федеральный закон 2003 г. не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо полномочий в данной сфере, однако наличие взаимных интересов муниципальной власти и немуниципальных хозяйствующих субъектов создает объективную основу для их взаимодействия. На этой основе может формироваться муниципальная промышленная политика.Муниципальная промышленная политика — это система целей, поставленных органами местного самоуправления в их взаимодействии с немуниципальными хозяйствующими субъектами, и механизмов их реализации. Главная задача муниципальной промышленной политики — повышение вклада предприятий в социально-экономическое развитие муниципального образования. Основные принципы муниципальной промышленной политики представлены на рис. 6.5.1.
По практике, основанной на нормах Федерального закона 1995 г., органы местного самоуправления координируют участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территорий, объединяют на добровольной основе средства предприятий для финансирования программ развития. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, которые не являются муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Муниципальная власть не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
![]() Рис. 6.5.1. Основные принципы муниципальной промышленной политики |
Предприятия, действующие на территории муниципального образования, различаются по формам собственности и организационно-правовым формам, по сферам деятельности, по значимости для жизни муниципального образования, по объемам производства, по численности работающих и т. п. Для целей и задач муниципальной промышленной политики наиболее существенно разделение на крупные предприятия (как правило, градообразующие) и малые и средние предприятия, действующие в основном в градообслуживающей и социальной сфере. Для крупных предприятий эти цели и задачи состоят в максимальном использовании их потенциала для социально-экономического развития территории. По отношению к предприятиям малого бизнеса приоритетной задачей является поддержка и создание конкурентной среды в оказании муниципальных услуг.
Взаимодействие с крупными предприятиями
Деятельность крупных градообразующих предприятий оказывает всесторонне воздействие на жизнь муниципального образования. Некомпетентное проведение экономических реформ, отсутствие в течение ряда лет активной промышленной политики государства, резкое сокращение государственного заказа, финансовый кризис, неумение и неготовность руководителей к работе в новых условиях поставили многие, в т. ч. и ранее эффективно работавшие, предприятия на грань банкротства. Сокращение производства привело к обострению проблемы занятости. В особо тяжелой ситуации оказались города и поселки с моноструктурным типом экономики. Спад производства или банкротство градообразующих предприятий сплошь и рядом означают крах систем жизнеобеспечения поселений и местных финансов.
В СССР управление городским развитием на 70-80 %, а то и полностью входило в круг забот промышленных предприятий, а управление городом понималось как один из компонентов обеспечения основного производственного процесса. На балансе крупных предприятий находилась подавляющая часть жилищного фонда и объектов социальной сферы (детские сады, дома и дворцы культуры, больницы, стадионы, загородные базы отдыха и т.
д.). И грамотный хозяйственник, нацеленный на выполнение плана, заботился не только о техническом уровне производства, но и о своих кадрах, занимаясь вопросами жилья и социальной сферы. Город по существу был социальным цехом предприятий. Финансирование развития городов осуществлялось по титулам соответствующих министерств и ведомств. Лишь небольшая часть городской инфраструктуры (местная промышленность, некоторая часть жилья и социальных объектов) находилась в ведении исполкомов. Следствием данного подхода стали города, состоящие из разрозненных поселков (соцгородков), «пристроенных» к предприятиям.Переход к рыночной экономике и разнообразию форм собственности, передача жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры в муниципальную собственность создали в этих вопросах качественно новую ситуацию. Город для людей, а не для производства, предприятия для людей и для города — вот та кардинальная смена парадигмы мышления, которая происходит сейчас. Эта новая парадигма требует и новых подходов во взаимоотношениях крупных предприятий и городов. Однако при реализации новых подходов возникли сложные проблемы.
Первая проблема состоит в отсутствии законодательных механизмов участия предприятий в социально-экономическом развитии поселений. Закон говорит только о добровольности. Типичный тезис современного хозяйственника: я плачу вам налоги, остальное — обязанность муниципалитета.
Вторая проблема (см. также главу 3) — формирование вертикально ориентированных финансово-промышленных групп, головные структуры которых зарегистрированы в столице, а то и в какой-нибудь офшорной зоне. Эти группы заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам. Им зачастую безразличны интересы территорий, иногда они напрямую ведут дело к обескровливанию, банкротству и распродаже градообразующих предприятий с целью скупки их активов по бросовым ценам. У муниципальной власти слишком мало рычагов для борьбы с этими тенденциями.
Третья проблема — криминализация экономики, также способствующая банкротству градообразующих предприятий.
В городе появляется криминальный посредник, осуществляющий (часто в сговоре с директором или путем давления на него) покупку сырья по заведомо завышенным и продажу готовой продукции по явно заниженным ценам.Органы государственной власти в последние годы усилили борьбу с этими негативными тенденциями. Муниципальная власть может оказывать содействие в восстановлении работоспособности градообразующих предприятий и их реструктуризации с учетом местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования. Возможные направления этой работы показаны в табл. 6.5.1.
304 | Система муниципального управления |
Таблица 6.5.1 Направления деятельности органов местного самоуправления по взаимодействию с градообразующими предприятиями | |
Направления деятельности | Механизмы и возможные результаты |
Мониторинг и анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий | Выявление тенденций развития предприятий, выявление предприятий, способных в результате оздоровления дать наибольший эффект для местной экономики, а также предприятий, подлежащих банкротству, при реализации мер по социальной защите их работников |
Разработка предложений по ориентации предприятий на местный рынок | Наличие незагруженных мощностей на многих предприятиях позволяет рассчитывать на осуществление такой переориентации при небольших затратах. Администрация должна обеспечить предприятия информацией о потребностях территории в определенной продукции и услугах |
Предотвращение необоснованного банкротства предприятий | Вхождение руководителей городов в состав комитетов кредиторов градообразующих предприятий — должников местных бюджетов |
Привлечение предприятий к участию в развитии территории | Разработка комплексных программ развития с определением роли отдельных предприятий в их реализации, совместное финансирование программ |
Стратегическая задача всех уровней публичной власти, включая местную, состоит в поддержке социально ответственного крупного бизнеса, внедрении в жизнедеятельность предприятий принципов социального партнерства, активного участия в социальном обустройстве тех территорий, где они оперируют, строгом соблюдении природоохранного законодательства, формировании нравственной культуры предпринимательской деятельности.
Муниципальная поддержка малого и среднего предпринимательства
Для муниципального образования развитие малого предпринимательства (в дальнейшем этот термин будет использован применительно к малому и среднему бизнесу) имеет не меньшее, а иногда и большее значение, чем развитие крупной промышленности. Малый бизнес — это дополнительные рабочие места, выпуск необходимой для местных нужд продукции и оказание услуг, налоговые платежи в местный бюджет. В условиях спада производства и сокращения количества рабочих мест на крупных предприятиях малый бизнес становится главным фактором поддержания жизни во многих муниципальных образованиях.
Достаточно известна роль малого бизнеса в зарубежных странах. На малых предприятиях производится значительная доля промышленной продукции, их силами оказывается подавляющая часть услуг населению. Основные преимущества малых предприятий — быстрое реагирование на изменение конъюнктуры рынка, низкие издержки производства. Как показывает мировой опыт, малый бизнес обладает большей способностью к нововведениям, чем крупные корпорации. Венчурные (рисковые) малые предприятия быстрее решают вопросы разработки большинства технических новшеств и доведения их до стадии промышленного образца.
Российское государство провозгласило поддержку малого предпринимательства в качестве одного из приоритетных направлений своей экономической политики. Утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства, предусматривающая мероприятия по формированию нормативно-правовой базы, финансово-кредитной, инвестиционной, производственной, инновационной поддержке малого предпринимательства, развитию инфраструктуры, информационного, кадрового, научного обеспечения. Введен в действие единый налог на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства, призванный кардинально упростить систему его налогообложения.
В ряде российских городов малый бизнес активно развивается в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, строительстве.
Однако в целом его роль в местной экономике, особенно в промышленности, невелика, а доля поступлений от малого бизнеса в местные бюджеты не достигает и 10 %. Основные причинами этого являются недостаток стартового капитала и отсутствие реальных механизмов его привлечения, высокие налоги, усложненная система регистрации и лицензирования различных видов деятельности, бюрократические преграды, коррупция многочисленных инспекций (пожарной, санитарно-эпидемиологической и т. п.) и местных чиновников (например, при выделении нежилых помещений в аренду и земельных участков для строительства). Самим малым предприятиям не хватает квалифицированных кадров, уровень менеджмента и маркетинга на многих малых предприятиях остается крайне низким.Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов приведены на рис. 6.5.2.
![]() Рис. 6.5.2. Основные формы поддержки малого бизнеса на местном уровне |
Для координации действий по поддержке малого бизнеса во многих городах разрабатываются и реализуются муниципальные программы поддержки малого предпринимательства.
Типовая программа поддержки малого и среднего бизнеса исходит из следующих основных направлений и принципов:
♦ формирование нормативно-правовой основы, включая льготное налогообложение (налоговый кредит), упрощение процедуры регистрации и лицензирования;
♦ привлечение субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе к участию в городских программах местного развития и реализации муниципальных заказов;
♦ предоставление на конкурсной основе помещений для размещения производства товаров и оказания услуг с предоставлением льгот по арендной плате;
♦ обеспечение информационных, консалтинговых услуг, помогающих субъектам малого предпринимательства получать необходимые сведения и консультации о конкурентах, законах, положении на рынке;
♦ обеспечение начального профессионального образовательного уровня для начинающих предпринимателей (менеджмент, бизнес-планирование и т. п.);
♦ оказание финансовой помощи начинающим предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг, за счет создаваемого в рамках Программы фонда поддержки малого предпринимательства;
♦ организация семинаров, встреч, конференций по проблемам малого бизнеса, выставок-ярмарок продукции субъектов малого предпринимательства и т. п.
Конкуренция муниципального и частного секторов экономики
Малый бизнес, как отмечалось, характеризуется существенными преимуществами в области предоставления муниципальных услуг. Из таких сфер, как торговля и бытовое обслуживание населения, муниципальный сектор исчез почти полностью. Активно вторгается частный сектор в лекарственное обслуживание населения, ряд медицинских услуг (стоматология, лечебный массаж и т. п.), эксплуатацию жилищного фонда, автобусные перевозки, сбор и вывоз бытовых отходов и многие другие сферы, традиционно считавшиеся функцией общественного сектора экономики. Это позволяет муниципальной власти создавать конкурентную среду при оказании муниципальных услуг, способствовать повышению их качества и снижению стоимости. Эффективность такой конкуренции доказана зарубежным опытом.
При выборе поставщика бюджетных муниципальных услуг органам местного самоуправления следует сопоставлять плюсы и минусы муниципального и частного секторов, учитывать множество факторов, которые могут проявиться в перспективе. Сравнительные характеристики муниципального и частного секторов при оказании муниципальных услуг представлены на рис. 6.5.3.
Администрация муниципального образования может использовать конкурентный потенциал частного сектора в различных формах, например:
♦ полная или частичная передача прав владения из муниципального в частный сектор (продажа, аренда и т. п.);
♦ проведение конкурсов муниципального заказа;
♦ предоставление частному предприятию исключительного права вести конкретную деятельность на определенной территории (строительство, реконструкция, эксплуатация, техническое обслуживание).
![]() |
ПЛЮСЫ: гарантия предоставления услуг; доступ к услуге всех слоев населения по приемлемой цене; обеспечение минимальных стандартов качества
МИНУСЫ: потенциальная зависимость от подрядчиков; незаинтересованность в сокращении затрат
ПЛЮСЫ: выполнение сложных задач; использование успешного опыта других предприятий; предоставление таких услуг, которые требуют быстрой реакции на изменения рынка; использование инноваций; предоставление услуг различным слоям населения;
желание рисковать;
профессиональный опыт и др.
МИНУСЫ: отсутствие интереса к некоторым видам муниципальных услуг; недостаток навыков и финансовых ресурсов; недоброжелательность части населения к частному сектору
Рис. 6.5.3. Сравнительные характеристики субъектов предоставления муниципальных услуг
Конкуренция и сотрудничество муниципальных и частных предприятий в сфере предоставления услуг не противоречат друг другу. Успех сотрудничества напрямую зависит от успешной работы обеих сторон. Основная задача партнеров (муниципальных и частных предприятий и предпринимателей) состоит в повышении качества услуг при сохранении контроля и ответственности за местными органами.
Механизмы реализации муниципальной промышленной политики
Муниципальная власть может проводить реальную промышленную политику только во взаимодействии с самими промышленными и финансовыми структурами территории. Такими структурами могут быть союзы промышленников и предпринимателей, торгово-промышленные палаты, организации по поддержке бизнеса, банковские союзы и т. п. Эти структуры являются местными сообществами, представляющими собой второй сектор общества (см. раздел 3.4) и заинтересованными в эффективном взаимодействии с муниципальной властью. Во многих городах при главах муниципальных образований созданы постоянно действующие консультативные советы из представителей промышленного и финансового секторов. Советы принимают согласованные решения по вопросам промышленной политики, оформляют взаимные обязательства власти и бизнеса. В ряде местных администраций созданы структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия с промышленными предприятиями.
До недавнего времени одним из направлений муниципальной промышленной политики была регистрация субъектов хозяйственной деятельности и лицензирование отдельных ее видов, предусмотренных законодательством. Выполняя эти функции, местная власть могла стимулировать или сдерживать развитие отдельных видов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. В настоящее время регистрационная функция передана налоговым органам.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно определить основную цель муниципальной промышленной политики?
2. Каковы основные задачи муниципальной промышленной политики по отношению к крупным предприятиям?
3. Каковы основные формы и методы поддержки малого предпринимательства на местном уровне?
4. Какое значение имеет конкуренция муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг?
Еще по теме 6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами:
- Виды органов местного самоуправления
- 16.2. Финансовая база деятельности органов местного самоуправления (МСУ)
- § 2. Стороны социального партнерства. Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в системе социального партнерства 1.
- § 2. Стороны социального партнерства. Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в системе социального партнерства
- § 23.7. Взаимодействие органов Федеральной инспекции труда с государственными органами, органами местного самоуправления и другими организациями
- Статья 12. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений Статья 13. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений Статья 14. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений
- 5. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях информатизации общества
- 6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами
- 8.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- 13.3. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ