8.6. Система контроля в муниципальном образовании

Контроль служит одной из составляющих управленческого цикла, выступая в ка­честве элемента обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о ре­зультатах его воздействия на объект.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопреде­ленностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способ­ный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении ин­формации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии получен­ных результатов ожидаемым. В результате контроля могут быть выявлены не только недостатки в выполнении принятых решений, но и недостатки в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для руководителей орга­нов местного самоуправления корректировать принятые ранее планы и решения.

Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управ­лении (рис. 8.6.1).

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внут­ренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местно­го самоуправления рассматривались в главе 1. В настоящем разделе рассматрива­ются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей си­стемы муниципального управления.

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. Непрерывный контроль обычно связан с применением технических средств кон­троля.

Рис. 8.6.1. Виды контроля в муниципальном образовании

Но масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий конт­роль осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контроле контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каж­дый шаг исполнителя.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, теку­щий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществ­ляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным тре­бованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на срав­нении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет уста­новить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректи­рующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения ра­бот, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушива­ние отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, контроль исполнения распорядительных документов, контроль деятельности структурных подразделе­ний и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достиже­ния поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль за точным толкованием, соблюдением и исполнением уста­новленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления — это проверка целей, задач, функций, организаци­онной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Основные составляющие процесса контроля:

♦ выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если такие не были установлены ранее);

♦ сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

♦ осуществление корректирующих действий.

Принципы и методы контроля в муниципальном образовании

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов, показанных на рис. 8.6.2. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а част­ные отражают организационно-техническую сторону.

К методам контроля относятся:

♦ анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отче­ты, решения и т. д.;

♦ отчеты должностных лиц на заседаниях;

♦ изучение объектов контроля на месте;

♦ аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на реше­ние поставленных перед организацией задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффектив­ного осуществления контроля за выполнением большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточ­ные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т. д.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невоз­можно без современной вычислительной техники и современных систем поддерж­ки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контро­ля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Ав­томатизированная система контроля исполнения документов значительно повы­шает оперативность управления, позволяет получать информацию о ходе испол­нения документов в любое время.

Рис. 8.6.2. Принципы контроля в системе муниципального образования

Система и органы муниципального контроля

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

♦ представительный, осуществляемый представительными органами и созда­ваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 г. контрольными орга­нами муниципального образования;

♦ административный, осуществляемый руководством администрации и ее струк­турными подразделениями.

Представительный орган муниципального образования в соответствии с Фе­деральным законом 2003 г., наделен исключительными полномочиями по конт­ролю за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются контроль за соблюде­нием прав граждан на территории муниципального образования, выполнением местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими из­бирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым конт­рольные функции. В составе представительного органа могут создаваться коми­теты или комиссии, нацеленные на выполнение контрольных функций.

Важным компонентом представительного контроля является контроль за исполь­зованием бюджетных средств и за управлением муниципальным имуществом, при­надлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в т. ч. в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 г. предусматривает создание для этих целей специ­ального контрольного органа муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная пала­та, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выбо­рах, либо представительным органом муниципального образования в соответ­ствии с его уставом.

Действующий Федеральный закон 1995 г. также предусматривал за предста­вительным органом муниципального образования соответствующие контрольные полномочия, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 г., со­здание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение глас­ности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему предста­вительного контроля в муниципальном образовании.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль за действиями подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразно­сти и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, приня­тые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль за исполнением решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль за выполнением своих решений, но и контроль за выполне­нием решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприя­тиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

Общественный контроль в муниципальном образовании

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интере­сах и не может не контролироваться населением. Общественный контроль осуще­ствляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обра­щения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или нано­сящие ущерб гражданам действий местных властей.

В Федеральном законе 2003 г. говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуп­равления, об обязанности последних обеспечить возможность получения гражда­нами полной и достоверной информации о деятельности органов местного само­управления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц мест­ного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания — важные ус­ловия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, в Градостроительном кодексе РФ и в Земельном ко­дексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественно­сти в принятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, на учас­тие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза де­ятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному кон­тролю за их деятельностью, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, че­рез депутатские наказы). Общественный контроль предполагают нечто совсем другое — полную прозрачность и открытость органов местной власти: ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать. В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, ко­митеты, комиссии) за деятельностью органов и должностных лиц местного само­управления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о фор­мах контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и о конкретных механизмах общественного контроля.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие задачи решаются посредством контроля в муниципальном образовании?

2. Как классифицируются виды контроля в муниципальном образовании?

3. Какие принципы должны соблюдаться при проведении контроля?

4. Какие органы местного самоуправления осуществляют контроль на терри­тории муниципального образования?

5. Какова роль общественного контроля в муниципальном образовании?