<<
>>

3.2. Система источников муниципального права.

Законодательство — это совокупность связанных между собой законов, иных нор­мативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударст­венных), правовых позиций конституционных (уставных) судов.
Связи между состав­ляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законода­тельстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (верти­кальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную.[78]

В иерархической (вертикальной) структуре правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. В данном порядке к источникам муниципального права относятся правовые акты, которые размещены следующим образом: наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, междуна­родные (межгосударственные) договоры РФ, затем следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы СССР, подзаконные акты феде­ральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов федерации, зако­ны субъектов федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

В настоящее время к числу источников относят Постановления Конституционного суда РФ, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ. В субъектах федерации к ним могут быть отнесены решения конституционных (уставных) судов. К источникам отно­сятся договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, по­скольку они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних.

В отраслевой (горизонтальной) структуре правовые акты объединяются в зависимо­сти от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и включает акты разных уровней власти: федеральные, субъектов федерации, муни­ципальные.

Федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными обра­зованиями.

В комплексной структуре законодательства главным критерием формирования яв­ляется наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требую­щих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В ней, например, выделяют природоохрани­тельное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, жен­щинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.[79]) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства.

Статусная структура законодательства строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса от­дельных субъектов права. Статусное членение дополняет иные способы структуриро­вания, позволяющие определить правовое положение разных субъектов права.

В рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).

Муниципальное законодательство можно определить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муници­пальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправ­ления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).[80]

Внутреннее структурирование муниципального законодательства основано на на­чалах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномо­чий между разными органами.

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, за­крепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образова­ний); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ, в ней определен общий статус местного самоуправления, в статьях 12, 130 — 132 Консти­туции РФ закреплена общая модель местного самоуправления.[81]

В основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституцион­ного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но власт­но-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней опре­делено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью.

Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Последние, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения насе­лением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственны­ми полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компен­сации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с реше­ниями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Основополагающим международным актом является Европейская хартия местно­го самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ.[82]

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. — Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельно­сти местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправ­ления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федераль­ный закон о ратификации Хартии.[83]

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные поло­жения об организации местного самоуправления. Ряд из них обязательно должен вво­диться во внутреннее законодательство. В их числе:

1. Признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2).

2. Определение местного самоуправления как права и реальной способности орга­нов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в инте­ресах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им ис­полнительные органы.

Согласно ст. 3, это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

3. Указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления ус­танавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления ор­ганам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об­ладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц так­же должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть пол­ными и исключительными (п.п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7).

4. Допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное са­моуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5).

5. Увязывание административного контроля за деятельностью органов местного са­моуправления, как правило, с целями обеспечения законности и конституцион­ных принципов. Административный контроль может включать контроль целесо­образности, но только в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8).

6. Закрепление в рамках национальной экономической политики права органов ме­стного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении сво­их полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы ме­стного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п.

1-3 ст. 9).

7. Закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими ор­ганами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих об­щий интерес (п. 1 ст. 10).

8. Закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения за­крепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местно­го самоуправления (ст. 11).

К источникам муниципального права относятся Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., (вступающий в силу, за ис­ключением его отдельных положений, с 1 января 2009 г.) и Закон от 28 августа 1995 г. Их соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых за- конов[84], систематизированного акта и тематических законов.[85]

Источниками муниципального права является ряд законов, направленных на ре­гулирование отношений местного самоуправления, в их числе Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[86], от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».[87]

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регу­лирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (терри­тория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправ­ления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия).

На регулирование отношений в сфере местного самоуправления направлен ряд отдельных положений кодексов: ГК, БК, УК, НК, ТК, КоАП, земельного, водного, лесного кодексов. К числу источников относится и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» и целый ряд иных законов, так или иначе затрагивающих различ­ные сферы муниципальных отношений. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправле­ния государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Феде­рального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государст­венной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обес­печении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов мест­ного значения».[88]

В числе федеральных источников муниципального права находятся также подза­конные акты: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы и инст­рукции министерств и ведомств по вопросам местного самоуправления.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных мини­стерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ[89]. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно- коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципально­го контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муници­пальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслу­живанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомо­вых территорий.

Правовое регулирование в сфере местного самоуправления относится к сфере со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). В этой связи к числу источников муниципального права относятся нормативные ак­ты субъектов федерации. В основе законодательства о местном самоуправлении субъек­тов федерации лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, по вопросам местного самоуправления, законодательные акты субъектов Фе­дерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке вы­боров органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.). Примером могут служить Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 15.02.2006) «Устав города Москвы», Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 31.05.2006) «Об организации местного самоуправления в городе Москве».[90]

Третий уровень правового регулирования муниципальных отношений составляют нормативные акты местного самоуправления.[91] Муниципальный нормативный акт (нор­мативный акт местного самоуправления) — это решение по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением му­ниципального образования непосредственно или органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, обладающее качествами формального закрепления, обязательного исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. К муници­пальным правовым актам относятся: уставы муниципальных образований, постановле­ния коллегиальных представительных органов, распоряжения глав муниципальных об­разований и другие нормативные и индивидуальные акты.

Из нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных обра­зований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы мест­ного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты.

Определенное место в системе источников муниципального права занимают нор­мативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен­ной власти субъектов федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Примером может быть Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г. В частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финан­совой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), пра­во областных и окружных органов власти устанавливать административную ответствен­ность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10)[92].

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты федерации. И те, и другие имеют рав­ный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного само­управления. Договорная форма используется муниципальными образованиями для соз­дания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Важным источником муниципального права являются Постановления Конститу­ционного Суда РФ и высказанные в них правовые позиции.[93]

<< | >>
Источник: Чепурнова Н.М.. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебно- практическое пособие/Евразийский открытый институт. — М.,— 295 с.. 2007

Еще по теме 3.2. Система источников муниципального права.:

  1. § 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  2. § 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  3. § 2. Система источников трудового права 1.
  4. § 2. Система источников трудового права
  5. § 2. Система источников трудового права
  6. 2.2. Система источников трудового права и ее особенности
  7. 2.2. Система источников земельного права
  8. 6.5. СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ КАК ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
  9. § 1. Источники муниципального права
  10. 8. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
  11. Источники муниципального права
  12. § 3. Отдельные источники муниципального права
  13. Общая характеристика источников муниципального права
  14. § 1. Понятие, предмет и источники муниципального права как науки
  15. 3.2. Система источников муниципального права.
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -