8. Разработка и принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"

Однако все внесенные за время действия Закона поправки не носили принципиального характера и не могли исчерпать объективной потребности в его существенном обновлении. Вскоре после его принятия стали высказываться суждения о необходимости подготовки новой редакции документа. Например, в начале 1998 г. на общероссийской конференции, посвященной вопросам государственного строительства, секцией этой конференции по местному самоуправлению был подготовлен проект резолюции, в котором содержался пункт о целесообразности разработки новой редакции закона о местном самоуправлении. Тогда этот пункт подвергся критике и был отвергнут, но проблема не была исчерпана. Жизнь снова и снова выдвигала ее в повестку дня. Она обсуждалась в научных публикациях, заявлялась на различных представительных форумах. Официальная же позиция по этому вопросу до поры до времени заключалась в отрицании целесообразности пересмотра

действующего акта.

В апреле 1999 г. был опубликован проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Широкого обсуждения он не получил, хотя государственные органы стремились привлечь к нему общественное внимание. В мае того же года Министерство региональной политики - тогдашний главный "государственный куратор" местного самоуправления - провело "круглый стол" с участием ученых по проблемам местного самоуправления. Он выработал рекомендации, в которых констатировал, что в нынешних условиях нет необходимости изменять концепцию организации местного самоуправления, положенную в основу Федерального закона 1995 г.

В октябре 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации были утверждены Указом Президента РФ, а на их основе Правительство РФ в декабре того же года утвердило Федеральную целевую программу государственной поддержки развития местного самоуправления, рассчитанную на 15 лет. И в том и в другом документе отмечалось позитивное значение Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и одновременно признавалась необходимость его совершенствования. Вопрос о том, как, в какой форме это надо сделать, оставался открытым. Вместе с тем ставилась задача выработать стратегию законодательной деятельности в области местного самоуправления.

С начала 2000 г., после смены политического руководства страны, эта стратегия, как и вся государственная политика в области местного самоуправления, стала рассматриваться в контексте решения более общей проблемы разбалансированности государственного управления.

Закона о местном самоуправлении, но и Конституции РФ.

Опасением возможности внеконституционного пути реформирования местного самоуправления оправдывалась позиция, не допускавшая пересмотра Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. На парламентских слушаниях по проблемам законодательства о местном самоуправлении, на "круглом столе" в Конгрессе муниципальных образований, состоявшемся в январе 2001 г., был поднят вопрос, в том числе автором этих строк, о необходимости подготовки новой редакции федерального закона вне связи с изменениями Конституции. Однако, оценивая результаты дискуссий, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов и Российский союз местных властей приняли совместное решение о нецелесообразности подготовки в настоящее время новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении, изменяющей его основные правовые понятия и нормы. Что такое "основные понятия и нормы", которых нельзя касаться, ясности не было. Резолюция не связывала их с конституционными установлениями.

Примерно в то же время появился аналитический документ, основательно критикующий действующий Федеральный закон о местном самоуправлении и практику его применения, подготовленный специалистами Отдела по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента РФ и Конгресса муниципальных образований при участии экспертов Совета Европы. По сути, это была логичная и аргументированная программа замены действующего закона новым актом, однако ее авторы настаивали только на "внесении соответствующих изменений и дополнений" в документ. На такой позиции стояли и объединения муниципальных властей, выступавшие в пользу "точечных" модификаций закона.

Хотя Закон 1995 г. был результатом компромисса разных политических группировок, на нем лежал отчетливый отпечаток усилий "младореформаторов", не видевших или не желавших видеть всех сложностей переустройства России и неоправданно рассчитывавших на некий автоматизм осуществления радикальных демократических лозунгов. Закон был принят в расчете на то, что "внедрять в России местное самоуправление, осуществлять местную власть будут исключительно самоотверженные, принципиальные, убежденные, одинаково мыслящие сторонники местного самоуправления. Но так не бывает. Если бы это было возможно, законы (о местном самоуправлении. - В.В.) были бы не нужны вовсе"*(80).

В законе содержалось слишком размытое определение местного самоуправления. В результате в Федеральном Собрании, Правительстве РФ, региональных структурах, муниципальных образованиях понимание местного самоуправления было неодинаковым, что отнюдь не способствовало его последовательному применению.

Закон был ориентирован главным образом на городское самоуправление. Этот акт не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения. Он не принимал также во внимание специфику местного самоуправления в малых городах и поселках. Кроме того, документ недостаточно четко разграничивал сферу деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, что приводило на практике к перманентным спорам и конфликтам.

Документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь "пунктиром" или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и конкретизируют Федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно сократили число муниципальных образований, главным образом сельских.

Непрочным оказался расчет и на инициативу населения. Жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы. В частности, оказалось слабо востребованным право определения структуры органов местного самоуправления. "Наивное представление о способности населения, десятки лет воспитывавшегося в иерархической тоталитарной системе, не требовавшей от граждан особых размышлений о структуре власти и взаимоотношении ее ветвей между собой, не выдержало испытаний жизнью. В реальности этим процессом управляют, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс с 1993 по 1996 г., когда местные Советы были распущены Указом Президента и в течение трех (кое-где и четырех) лет местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций"*(81).

По многим параметрам Федеральный закон был декларативен. Его важнейшие установления не подкреплялись правовыми механизмами их реализации и не действовали. Норма о необходимости передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов, нужных для осуществления возлагаемых на них государственных полномочий, не была гарантирована какими-либо процедурами. Она просто воспроизводила требование Конституции РФ. Поскольку другие законы, определяющие порядок и условия передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, не принимались, не было никаких препятствий (кроме общей нормы Конституции) для возложения на муниципалитеты все новых обязательств, ставивших их на грань банкротства.

Закон нужно было менять. В сущности, к этому выводу пришла рабочая группа, занимавшаяся вопросами местного самоуправления в рамках Государственного совета. Однако некоторые из предлагавшихся ею решений вызывали возражения с точки зрения их конституционности.

В июне 2001 г. при Президенте РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во главе с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козаком. С этого момента разработка правовых проблем местного самоуправления резко ускорилась. При этом определение путей муниципальной реформы велось с учетом установки на неизменность Конституции Российской Федерации. Как показали позднее результаты деятельности комиссии, ей нельзя было отказать в "гибкости" осмысления конституционных идей. При всем том текст Конституции оставался нетронутым. Вопросы о ее уточнении комиссия не поднимала и отвергала всякие упреки в неконституционности тех или иных ее предложений.

В апреле 2002 г. В.В. Путин в очередном президентском послании Федеральному Собранию затронул проблемы местного самоуправления. Он отметил, что в течение длительного времени федеральные власти практически не уделяли внимания местному самоуправлению. Это в конечном итоге негативно сказалось на жизненном уровне населения. Президент назвал одним из источников сложившейся ситуации низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации лишь в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления. В Послании были обозначены насущные вопросы развития местного самоуправления и заявлено, что они должны быть отражены в новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Без дееспособного местного самоуправления, - подчеркнул В.В. Путин, - эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны".

Таким образом, в споре о том, необходима или нет новая редакция федерального закона о местном самоуправлении, была поставлена точка. Это не значит, что идея радикального обновления Федерального закона с этих пор перестала вызывать сомнения у кого бы то ни было. Но официальные и "полуофициальные" структуры, в том числе Конгресс муниципальных образований, теперь руководствовались установкой Президента. Комиссия Д.Н. Козака тоже готовила свои предложения, опираясь на эту установку. Существенным идейным подспорьем в ее работе стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая в августе 2001 г. Правительством РФ. В этой Программе шла речь о возможности законодательного закрепления на федеральном уровне особенностей муниципальных образований разных типов (уровней), минимального набора для этих образований предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, уточнения перечня вопросов местного значения и др.

В Комиссии было создано восемь рабочих групп, в том числе по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, по вопросам межбюджетных отношений, по вопросам социально-культурного развития и др. Они провели огромную аналитическую работу, изучили более двухсот законов, подготовили заключения и предложения о поправках к важнейшим нормативным актам.

Ощутимым промежуточным результатом работы комиссии стала концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, подготовленная рабочей группой по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления (далее также - Концепция). Она была представлена Президенту РФ в конце мая 2002 г.

В документе содержались заявления о неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти, и в то же время констатировалось, что Конституция оставляет простор для гибкого подхода к формированию эффективно функционирующей модели взаимодействия уровней власти, "соответствующей запросам гражданского общества". Таким образом, речь шла о новом, отвечающем потребности времени, прочтении Основного закона. Суть его состояла в обосновании необходимости упрочения единства функционирования механизма федеративного государства, наполнения общих принципов организации местного самоуправления "федеральным" содержанием.

Что касается местного самоуправления, то Концепция не ограничилась собственно полномочиями органов местного самоуправления. Она затронула и условия их оптимального разграничения и реализации, включающие территориальное устройство, организационные и финансовые основы местной власти. Исходя из необходимости одновременного решения двух задач - приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований, авторы Концепции предложили предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований. Один - сельские и городские муниципалитеты, другой - муниципальные округа.

Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, однако в федеральном законе необходимо определить несколько моделей. "Минимальный набор" полномочий муниципалитетов должен включать в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем кроме существующих к ним должны быть отнесены фиксированные ставки "сквозных" налогов (в частности, подоходного).

Муниципальные округа включают территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Условия и порядок образования и преобразования муниципалитетов и округов устанавливается федеральным законом.

Представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов. Глава округа не избирается. Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий.

Округа осуществляют на своей территории муниципальные функции и переданные государственные полномочия. Им могут быть поручены непосредственно федеральным законом на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения и образования).

Эти идеи не носили правового характера. Они должны были получить обкатку при подготовке новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но поскольку их содержание предопределяло серьезное реформирование местного самоуправления, они сразу попали в центр внимания региональных и муниципальных властей. К сожалению, население муниципальных образований, общественные структуры, по сути, не приняли участия в обсуждении идей, напрямую затрагивающих их интересы.

По инициативе Совета Федерации Концепция обсуждалась в нескольких федеральных округах с участием законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представителей муниципальных органов. Свои официальные отзывы на Концепцию прислали в федеральный центр около шестидесяти субъектов Федерации. Суждения по поводу документа были прямо противоположными - одни поддерживали его, другие считали неприемлемым. Однако более половины субъектов Федерации все же поддержали Концепцию. Окончательно судьба ее могла решиться только после воплощения в формулы закона. Поэтому Комиссия подготовила концепцию новой редакции федерального закона о местном самоуправлении. "Доводку" ее осуществил Конгресс муниципальных образований силами своих аналитических структур при участии Центра фискальной политики, а Президент одобрил.

В рамках комиссии была образована рабочая группа, вплотную занявшаяся подготовкой законопроекта*(82). Возглавил группу В.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития и торговли, работавший до назначения на эту должность секретарем Конгресса муниципальных образований. Д.Н. Козак осуществлял общее руководство работой. Именно он давал установки по наиболее важным и сложным вопросам подготовки документа.

С начала июля и до середины сентября рабочая группа успела определить структуру проекта, перечень и названия статей, сформулировать в первом приближении нормы большинства его глав. Ее почти ежедневные заседания проходили в обстановке свободных дискуссий, с участием экспертов из различных государственных и негосударственных структур.

В середине сентября 2002 г. пленарные заседания группы были прекращены и последующая работа с законопроектом перешла в руки нескольких аппаратных специалистов. На этапе, когда идеи реформы местного самоуправления начали обретать вполне конкретные очертания, стала проявляться ее политическая составляющая. В борьбу за и против перемен вступили силы, соотношение которых нельзя было не учитывать, формулируя документ, затрагивающий организацию публичной власти. Объем проекта значительно увеличился. В законопроект вошел обширный экономический раздел, глава об особенностях местного самоуправления и подробнейшие переходные положения. Многие статьи получили новую редакцию, заметно отличавшуюся от первоначальной, подготовленной полным составом рабочей группы.

До официального представления в Государственную Думу законопроект подвергался правке в связи с его неоднократными обсуждениями на различных региональных и федеральных форумах. Наиболее значимыми стали обсуждения в палатах и комитетах Федерального Собрания, в Государственном Совете и Конгрессе муниципальных образований.

Первая открытая презентация документа состоялась на парламентских слушаниях в Государственной Думе 10 октября 2002 г. Рассматривалась не окончательная версия законопроекта, но и не тот ранний черновой вариант, дискутировавшийся еще до слушаний. Выступавшие - депутаты Госдумы, руководители муниципальных и региональных органов власти, ученые - говорили о достоинствах и недостатках проекта, вносили концептуальные замечания. В частности, речь шла о неприемлемости унифицированного подхода к определению системы и структуры органов местного самоуправления, о том, что преимуществ в существующем организационном многообразии самоуправления больше, чем в его единообразии. Ораторы приводили доводы в пользу постепенности территориальных преобразований, отмечали необходимость своевременного решения вопросов межбюджетных отношений, высказывали сомнения в том, что устанавливаемые проектом полномочия муниципальных образований будут реально обеспечены финансами. По сути, слушания были пробой на прохождение законопроекта в Государственной Думе. Результатом слушаний стала резолюция, принятая редакционной комиссией (не самими участниками слушаний в их полном составе), одобрившая "в основном" концепцию законопроекта и перечислившая высказанные замечания. В сущности, проект активно "продавливался" через парламент, поскольку резолюция предвосхищала отношение к нему со стороны Госдумы. Попытки некоторых членов редакционной комиссии, в том числе автора этих строк, внести в резолюцию рекомендации, направленные на уточнение концепции проекта, успеха не имели.

В тот же день законопроект в несколько измененном виде должен был рассылаться членам Государственного Совета, собиравшимся его обсудить на заседании 23 октября 2002 г. Там действовала своя рабочая группа по проблемам местного самоуправления, руководимая С. Собяниным. К заседанию Государственного Совета рабочая группа представила доклад, подготовленный на основе материалов, поступавших из регионов. В нем констатировалось, что часть предложений субъектов Федерации уже нашла отражение в законопроекте. Это: предложения об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Федерации (в Концепции речь шла об утверждении состава территорий и границ таких муниципальных образований Правительством РФ); о детальной проработке взаимоотношений между уровнями муниципальной власти и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о порядке формирования представительных органов районов на основе прямых выборов (в проекте, представленном для обсуждения, в отличие от Концепции предусматривалась возможность формирования этих органов не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямых выборов); о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней; об усилении контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, повышении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением и др.

Вместе с тем в докладе рабочей группы Госсовета указывалось, что предложенные проектом процедуры контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления недостаточны. "Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, - говорилось в нем, - входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления - соответственно, государство не может самоустраняться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов - не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена.

Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления - для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам. В проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению конституционных прав граждан, а также временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий или бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы - с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации".

Государственный Совет в целом поддержал подготовленный законопроект. Решающее значение на это решение оказала позиция Президента, который снова подтвердил необходимость реформы местного самоуправления. "На плечи местной власти должно лечь решение многих тяжелейших социально-экономических вопросов, - сказал В.В. Путин. Однако эта власть по-прежнему зависает между гражданами и государством, а в некоторых регионах местное самоуправление как институт фактически отсутствует... По сути дела, нам предстоит принять революционные решения, которые повлияют на всю структуру власти". На критическое замечание о том, что нельзя местное самоуправление в регионах подгонять "под единую матрицу", В.В. Путин заявил: "единую матрицу" налагать на всю страну, конечно, нельзя, но создать единые правила при учете многообразия всех субъектов можно... И я призываю именно к

этому".

На заседании Госсовета выступили 12 руководителей регионов. В.В. Путин, отмечая, что обсуждаемый вопрос чрезвычайно важен, сказал, что готов встретиться отдельно с каждым из губернаторов, кто не успел выступить на самом заседании. Сведений о том, состоялись ли такие встречи и о чем на них шла речь, если они состоялись, нет. Однако некоторые из присутствовавших на заседании региональных лидеров высказали свое резкое неприятие законопроекта в прессе. "Я и мои коллеги на местах, - говорил в интервью "Парламентской газете" губернатор Владимирской области Н. Виноградов, - рассчитывали на то, что будет избрана эволюционная модель реформирования, которая позволит и преемственность законов обеспечить, и ценные наработки в этой области сохранить. Однако, авторы проекта пошли по революционному пути и выдали на-гора новое законодательство. Теперь я задаю себе вопрос: сколько же лет потребуется еще, чтобы подготовить в регионах соответствующую нормативную базу, без которой новый закон работать, разумеется, не будет, решить массу организационных вопросов? Во Владимирской области, например, сейчас действует 96 нормативных актов, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления, а создавали мы их на протяжении семи лет. Неужели теперь все это придется перечеркнуть, выбросить на свалку истории, засучив рукава, вновь изобретать велосипед? Разве нечем больше заняться? Ведь сама жизнь подсказывает, что частая смена правил в итоге приводит к игре без правил. А нашему обществу, ох как уставшему от всякого рода потрясений, стабильные правила игры никак не помешали бы".

В пылу полемики Н. Виноградов приписывал законопроекту то, чего в нем изначально не было, - создание муниципальных образований с представительными и исполнительными органами власти в каждом населенном пункте, ограничение местного самоуправления в городах, расширение возможностей "митинговой полемики" в решении проблем местной жизни и др. В позиции Владимирского губернатора, отражавшей точку зрения ряда региональных лидеров, отчетливо просматривалось отрицательное отношение к каким-либо серьезным переменам в организации местного самоуправления и согласие только с такими изменениями, которые исходили бы из сложившейся в регионах ситуации. В сущности, эти региональные лидеры призывали смириться с тем, как складывались дела с организацией местной власти, хотя к реальному местному самоуправлению эта власть имела подчас весьма отдаленное отношение.

Критика законопроекта, условно говоря, "справа", соединялась с критикой "слева" - со стороны муниципального сообщества, интересы которого выражал Конгресс муниципальных образований. Правда, участвуя - и весьма активно - в подготовке законопроекта на всех ее этапах, представители Конгресса - его руководители и эксперты - имели возможность отстаивать свое мнение, так сказать, "внутри процесса". Однако это удавалось не во всех случаях. Тогда созывались широкие собрания представителей органов местного самоуправления, которые вырабатывали и заявляли позицию муниципальных властей.

Еще до представления законопроекта на парламентские слушания в

Госдуме собралась XI сессия Конгресса муниципальных образований, которая поддержала принципиальные положения законопроекта и предложила внести в него ряд поправок, направленных против неоправданных ограничений самостоятельности местного самоуправления. Присутствовавший на сессии Конгресса Д.Н. Козак обещал рассмотреть и учесть предложения муниципалов.

Позднее, 27 ноября 2002 г., после очередных усовершенствований проекта, когда выяснилось, что далеко не все замечания, сформулированные сессией Конгресса, учтены и что некоторые его новые нормы ухудшают правовое положение муниципалитетов, особенно городских, созывается Общероссийский Сбор руководителей муниципальных образований, представителей ассоциаций муниципальных образований - членов Конгресса. Он принимает Обращение к Президенту, в котором говорится о попытках "некоторых представителей административной системы сохранить неэффективные рычаги управления, внести негативные коррективы в текст законопроекта на финальной стадии его подготовки. Собравшиеся высказались в пользу изменения положений законопроекта, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, с тем, чтобы гарантировать наделение статусом городских округов наукоградов, малых и средних городов России, способных выполнять соответствующие полномочия, обеспечить расширение сферы деятельности городских поселений - центров муниципальных районов.

Они предложили по-иному сформулировать нормы законопроекта о временной финансовой администрации муниципальных образований, превратив введение этой администрации из репрессивной меры в содействующую финансовому оздоровлению муниципального образования и переведя процедуру учреждения внешней администрации исключительно в судебное русло на основании обращения не исполнительных, а представительных органов как муниципального образования, так и субъекта Федерации.

Сбор утвердил перечень других поправок к законопроекту. Он подчеркнул, что закон может оказаться нереализованным и дискредитированным, если его вступление в силу не будет увязано с принятием соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Участники обсуждения заявили, что и другие законопроекты, уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, в частности "Об электроэнергетике" и "Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон "Об основах федеральной жилищной политики", должны быть скоординированы с законопроектом о местном самоуправлении.

Сбор обратился к председателям Государственной Думы и Совета Федерации с предложением о привлечении представителей Конгресса муниципальных образований для участия в работе на всех стадиях рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании. Позднее это предложение было принято, и муниципальным деятелям удалось добиться внесения в законопроект многих своих поправок - если и не по концептуальным, то частным, но важным вопросам.

Предусмотренное законотворческой процедурой обсуждение законопроекта Правительством, как и следовало ожидать, не принесло сенсаций. Документ был одобрен без замечаний. Затем он стал предметом предварительного обсуждения в Совете Федерации. Комитет по местному самоуправлению этой палаты Федерального Собрания с самого начала поддерживал и Концепцию, и законопроект. На парламентских слушаниях, состоявшихся 29 ноября 2002 г., снова разгорелась дискуссия о понятии местного самоуправления и праве на него, об условиях создания муниципальных образований и наделения поселений статусом городских округов, о соблюдении конституционных установлений о местном самоуправлении и др. Выступивший на слушаниях В. Шипов отстаивал законопроект, разъясняя его смысл и направленность. Он заявил, что работа над документом продолжается, что на данный момент предложено около 500 поправок. Из его выступления следовало: возможны лишь частные непринципиальные исправления. Концептуальные положения документа его авторы менять не собираются.

Так оно и произошло. 31 декабря 2002 г. после очередных, не очень значительных, поправок проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вместе с проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" был официально внесен Президентом РФ в Государственную Думу.

В Думе проект ждала нелегкая судьба. К оценкам документа стали примешиваться партийные пристрастия. Это сказалось уже при прохождении проекта через Комитет по вопросам местного самоуправления. Большинство его членов, принадлежащих к парламентскому меньшинству, было настроено критически. Тогда Комитет срочно укрепили представителями от фракции "Единство" - проправительственного депутатского объединения в Госдуме. 17 февраля - за несколько дней до рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении - состоялось заседание Комитета. Документ получил одобрение. За то, чтобы рекомендовать палате принять проект в первом чтении, высказались 8 депутатов, против - 5, воздержался - 1.

До рассмотрения законопроекта в первом чтении он был разослан на заключение субъектам Федерации, как того требует процедура подготовки такого рода актов. Во многих регионах его обсуждение проходило бурно. К нужному сроку в Думу поступили отзывы из 48 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти 61 субъекта Федерации. Семь регионов выступили против проекта в принципе. Остальные поддержали его концептуальные предложения и внесли замечания и поправки к ряду его статей. В отзывах регионов содержались и поддержка предлагаемой модели территориальной организации (например, Псковская область, Калмыкия), и сомнения в ее эффективности (Костромская, Калининградская, Орловская и другие области). Орловская область и Татарстан предлагали определить особенности осуществления местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации.

В заключениях регионов речь шла о необходимости уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются границы муниципальных образований, а также перечни вопросов местного значения и полномочий по их решению в поселениях и муниципальных районах (Татарстан, Курская, Орловская, Тамбовская, Омская, Самарская и другие области). Замечания касались порядка формирования представительного органа муниципального района (Татарстан, Пермская, Пензенская и другие области), установления минимальной численности представительного органа (Томская, Омская, Самарская и другие области), установления порядка, по которому депутаты выполняют свои обязанности на непрофессиональной основе (Костромская и Томская области) и т.д.

Накануне рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении его обсудили Совет законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Федерации и XII сессия Конгресса муниципальных образований.

И тот и другой рекомендовали Госдуме принять проект в первом чтении, но тоже высказали ряд замечаний и предложений, направленных на уточнение формулировок документа.

Все яснее вырисовывалась проблема несоответствия законопроекту действующего бюджетного и налогового законодательства. Без внесения должных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы реформа местного самоуправления теряет смысл - так можно было определить сущность содержащихся в заключениях субъектов Федерации и в решениях муниципальных структур опасений по поводу судьбы подготовленного акта. Позднее Государственная Дума приняла специальное обращение к Председателю Правительства РФ о необходимости внесения до 1 апреля 2003 г. проектов федеральных законов, изменяющих и дополняющих бюджетное и налоговое законодательство. Однако, по мнению Комитета, законопроект и при отсутствии финансовых дополнений к нему можно было рассматривать в первом чтении, и 21 февраля он был поставлен в повестку дня пленарного заседания Думы.

Обсуждение началось с предложения представителя агропромышленной депутатской группы снять законопроект с обсуждения как неподготовленный. Это предложение поддержано не было. Д.Н. Козак как официальный представитель Президента РФ по данному законопроекту выступил с разъяснениями его содержания и обоснованиями необходимости принятия. После содоклада председателя Комитета Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрого представители фракций задали вопросы, на которые ответил Д.Н. Козак. Затем оппозиция неожиданно выступила с предложением не открывать прений, а сразу перейти к голосованию. Судя по смыслу этого предложения, речь шла не об отсутствии аргументов у противников проекта, а о бесполезности "траты времени" на рассуждения о достоинствах и недостатках документа, "поскольку результат голосования был предопределен". Так оно и вышло. По итогам голосования "за" высказалось 269 депутатов (59,8%) - главным образом членов фракции "Единство", против - 128 (28,4%), воздержалось - 4 (0,9%), не голосовало - 49 (10,9%).

Принятие законопроекта в первом чтении подняло новую волну обсуждений. Участники дискуссий, проводившихся в разных аудиториях, не ограничивались частными поправками, снова и снова ставилась под сомнение концепция документа и его обоснованность.

Союз российских городов провел опрос руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления. По его данным, только 15% опрошенных высказалось безоговорочно за принятие закона, около 20% столь же безоговорочно - против. Остальные посчитали возможным закон принять, но с поправками. 70% подчеркнули, что важнейший вопрос, который должен быть решен законом, - финансовый. В процессе работы над проектом надо добиться увеличения собственных доходов муниципальных образований, стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты от государственных налогов, финансовой обеспеченности возложенных на муниципалитеты обязанностей.

Поскольку законопроект в принципе был уже одобрен, муниципалитеты не могли рассчитывать на рассмотрение Думой их доводов в обязательном порядке - на этой стадии прохождения документа официально действовали только субъекты права законодательной инициативы, но и через них, т.е. через депутатов Госдумы и органы государственной власти субъектов Федерации, муниципалы добивались внимания к своим суждениям и замечаниям.

Общее число поправок к законопроекту спустя месяц после принятия его в первом чтении превысило 6 тыс. Многие из них носили взаимоисключающий характер. Учитывая особую значимость законопроекта, Совет Государственной Думы пошел на то, чтобы провести вопреки традиции еще одни парламентские слушания. Несмотря на призывы организаторов не касаться концепции проекта, одобренной при первом чтении, и вести речь только о его конкретных нормах и необходимых уточнениях к ним, участники слушаний обсудили документ "по полной программе". По своему содержанию эта была дискуссия, как бы компенсировавшая не состоявшиеся при первом чтении дебаты. Разумеется, голосования по итогам слушаний не было. Не принималась и резолюция. Формально Комитет Госдумы не обязан был рассматривать озвученные на слушаниях идеи. Поезд, как говорится, уже ушел. Дискуссия была для проекта безопасна, и, может быть, поэтому круг ее участников был существенно расширен по сравнению с первыми слушаниями. Пожалуй, это была одна из самых острых открытых дискуссий о реформе местного самоуправления, еще раз доказавшая наличие стойкого сопротивления намеченным переменам, нежелание, по крайней мере части муниципальных и региональных властей, обновить сложившееся положение дел, с которым основательно свыклись.

Существенным аргументом противников, если не проекта в целом, то некоторых его положений, стало утверждение о несоответствии документа Конституции РФ, нарушение им прав населения на местное самоуправление, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, ограничение свободы создания муниципальных образований. "Если через несколько лет принятие такого закона, - говорил мэр подмосковного города Красноармейска В. Пашенцев, - криминалисты не назовут изнасилованием в особо изощренной форме, то, значит, мы все будем гордиться тем, что принимали участие в более достойном деле".

И все-таки большинство участников слушаний в своей критике ограничились предложением поправок в текст законопроекта. Речь шла об уточнении перечня вопросов местного значения, решаемых поселениями, о предоставлении муниципальным образованиям права самим регулировать состав этих вопросов, об изменении параметров создания поселений, о пересмотре переходных положений и т.д.

Снова был поднят вопрос о необходимости синхронного принятия закона о местном самоуправлении и поправок в бюджетное и налоговое законодательство. К 1 апреля Правительство, несмотря на официальные обращения Думы, не представило никаких законопроектов по этому вопросу. Выступивший на слушаниях руководитель Департамента Минфина России А. Лавров изложил суть рабочего варианта изменений налогового и бюджетного законодательства и заявил, что окончательный вариант в принципе возможен тогда, когда во втором чтении законопроекта о местном самоуправлении точно определится сфера деятельности органов местной власти.

Второе чтение проекта федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" состоялось 11 июня 2003 г. За несколько дней до этого в Думу из Правительства поступил документ, проливающий свет на финансовое обеспечение реформы местного самоуправления. Это была общая концепция того, как будут распределяться доходные источники между разными уровнями власти. В сопроводительном письме глава кабинета министров М. Касьянов сообщал, что дополнительно проработанные законопроекты будут представлены по результатам рассмотрения палатой во втором чтении двух президентских законопроектов: "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Реакция депутатов на представление Правительства была негативной. По существу, никаких источников доходов, которые позволили бы муниципалитетам расплатиться с долгами, в том числе федеральными, и обеспечить не "по факту", а хотя бы по объективному минимуму выполнение установленных для них полномочий, не предусматривалось. Однако, не обсуждая официально правительственную концепцию, Дума продолжила работу над законопроектом о местном самоуправлении.

По результатам совместной деятельности созданной на межфракционной основе рабочей группы и комитета по вопросам местного самоуправления в законопроект ко второму чтению было внесено немало изменений. Существенное уточнение касалось формирования представительных органов путем прямого волеизъявления населения, в том числе в муниципальных районах. Снижена минимальная численность представительных органов муниципальных образований - от семи и самая высокая численность в муниципальных образованиях с количеством жителей свыше 500 тыс. - 35 депутатов. Введена норма, разрешающая иметь работающих на постоянной основе депутатов в количестве 10% от численности представительного органа. Внесена поправка, предоставляющая право в муниципальных образованиях с населением менее 1 тыс. человек объединять руководящие посты в исполнительных и представительных органах. Установлено, что органы местного самоуправления определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, самостоятельно. В то же время внесена поправка, ограничивающая право муниципальных образований на излишние расходы на заработную плату выборных должностных лиц муниципальных образований, получающих дотации.

Исключена норма, предоставляющая право законодательным органам как на федеральном, так и на региональном уровне передавать государственные полномочия для выполнения тех или иных функций без дополнительного финансирования и определения собственности.

Если в проекте, рассмотренном в первом чтении, содержалась только общая норма, согласно которой в состав муниципального имущества входит все имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, то теперь проект определял исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Смысл этой поправки состоит в том, чтобы ограничить использование имущества только целями удовлетворения потребностей населения, отделить собственно муниципальную деятельность от коммерческо-предпринимательской.

Принципиальный характер имело изменение позиции по поводу особенностей местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. В первоначальном проекте речь шла о возможности осуществления местного самоуправления в этих мегаполисах как на общегородском, так и внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, осуществляющими переданные им государственные полномочия. Эта, весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, модель была теперь отвергнута - единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге определял возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне.

Фактически переписана была глава о переходных положениях. Проект, представленный ко второму чтению, закреплял сохранение муниципальных образований, действующих к моменту введения закона в действие. Формирование новых муниципальных образований предлагалось осуществлять региональными законами. Преобразование существующих муниципальных образований возможно со стороны субъектов Федерации, но только с учетом мнения населения. Субъекты Федерации не приступают к реорганизации муниципальных образований и формированию новых муниципальных образований, если до 31 марта 2004 г. не будут приняты и опубликованы изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Всего в представленном ко второму чтению законопроекте содержалось 300 поправок, предложенных депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Депутаты рассмотрели и объемистые многостраничные таблицы отклоненных предложений, в том числе депутатских. Дума согласилась с мнением рабочей группы и комитета и утвердила эти таблицы. Ряд депутатов воспользовался правом "пленарных поправок" и выступил с доводами в пользу своих уже обсужденных и отвергнутых в группе и комитете предложений. Главный их смысл заключался в расширении прав населения на учреждение муниципальных образований, укрепление самостоятельности местного самоуправления, усилении роли субъектов

Федерации в решении вопросов территориального устройства местного самоуправления. Некоторые из этих поправок затрагивали концептуальные положения законопроекта. Все они за одним, в сущности, исключением были отклонены Думой.

Это исключение касалось сроков введения закона в действие. В законопроекте, принятом в первом чтении, указывалось, что закон вступает в силу с 1 января 2005 г. Депутаты предложили изменить этот срок и установить, что закон действует с 1 января 2006 г. Как вскоре подтвердила практика, переходный период надо было увеличить еще на несколько лет. Аргументы: сложность реформы, необходимость как следует подготовиться к ее проведению, неясность финансовых мер, которые должно предложить Правительство, и неопределенность сроков их внесения в Думу. Противники поправки указывали на то, что сдвиг сроков демобилизует исполнителей и по "российской традиции они начнут подготовку реформы накануне установленного срока". В результате поправку приняли и тут же проголосовали за принятие законопроекта во втором чтении в целом. За это решение проголосовал 231 депутат (51,3%), против 171 (38%), не голосовали 48 депутатов (10,7%)*(83).

После голосования выяснилось, что изменение сроков вступления закона в силу не очень вписывается в общий текст переходных положений. Буквальный смысл этой поправки состоял в том, чтобы "все сроки (установленные в переходных положениях. - В.В.) увеличить на один год". Механическое увеличение этих сроков, которые включали, в частности, время подготовки изменений Бюджетного и Налогового кодексов, разработки Правительством РФ порядка распределения имущества между уровнями власти, могло нарушить систему реформирования местного самоуправления. Поэтому было высказано предложение: считать, что утвержденный срок касается только установления новых границ муниципальных образований и проведения выборов органов местного самоуправления. Предложение не голосовалось, хотя и было зафиксировано протокольно.

Возвратившись к проекту в его третьем чтении 16 сентября 2003 г., депутаты оказались перед необходимостью внести в него новые поправки. Кроме преодоления рассогласования сроков введения в действие закона нужно было уточнить ряд формулировок, ущербность которых к этому времени обнаружило Правовое управление аппарата Государственной Думы. Оно сделало 17 замечаний. Как потом оказалось, можно было внести значительно больше исправлений - ускоренный, жесткий темп подготовки и прохождения в Думе большого документа заведомо не мог не привести к противоречивым установлениям, смысловым неточностям и другим осечкам как технического, так и содержательного свойства.

Согласно Регламенту Думы содержательные поправки в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, вносить уже нельзя. Но Регламент (статья 125) предусматривает, что в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Такая инициатива была проявлена лидерами ряда фракций. Проект был возвращен во второе чтение. Дума рассмотрела и утвердила новую таблицу поправок, подготовленную Комитетом по вопросам местного самоуправления, фактически без обсуждения, хотя поправки оказались достаточно существенными. В главе о переходных положениях не только были изменены сроки введения в действие закона и иных, связанных с этим мероприятий, но и формулировки, затрагивающие их содержание. В частности, исключенным оказалось столь остро дискутировавшееся положение о том, что закон вступает в силу в установленный срок, если не позднее 31 марта 2004 г. будут официально опубликованы и не позднее 1 января 2005 г. вступят в силу федеральные законы о внесении вытекающих из требований закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Правда, долгожданный правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы поступил в Думу 4 сентября, но его содержание вовсе не гарантировало соответствия замыслу законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем не менее, понимая, что финансовые законопроекты будут обсуждаться и приниматься Думой уже следующего состава, депутаты утвердили все предложенные Комитетом поправки во втором чтении. Тут же приняли закон в третьем чтении и направили его в Совет Федерации. За закон проголосовало 246 депутатов (54,7%), против - 150 (33,3%), не голосовало 54 (12%).

В Совете Федерации закон прошел без осложнений, затем поступил Президенту РФ, который и подписал его 6 октября 2003 г. В полном своем содержании Закон вступил в силу 1 января 2009 г. с окончанием переходного периода.

С 2003 г. и до настоящего времени в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вносятся многочисленные изменения, в том числе концептуального характера (подробнее об этом речь пойдет ниже), и нынешняя редакция Закона существенно отличается от его первоначальной редакции.