1.3. Правовые основы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.

Правовая база местного самоуправления — это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.

Правовая база местного самоуправления включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и пра­вовые акты муниципальных образований (рис. 1.3.1).

Рис. 1.3.1. Состав правовой базы местного самоуправления

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разгра­ничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправле­ния является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соот­ветствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоре­чить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не мо­гут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права — муници­пальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, ад­министративного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права.

Конституционные основы местного самоуправления

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные по­ложения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.3.1.

Продолжение &

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозгла­шает его право на муниципальную собственность, включая собственность на зем­лю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.

Федеральное законодательство

Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям федеральных органов госу­дарственной власти в области местного самоуправления:

♦ определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

♦ правовое регулирование деятельности федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должност­ных лиц в области местного самоуправления;

♦ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, орга­нов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов мест­ного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и опреде­ления Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные по­нятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуп­равления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осу­ществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 г. представлена в табл.

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспе­чении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 г.), «О финансовых основах местного самоуп­равления в РФ» (1997 г., подлежит отмене с 2006 г.), «Об основах муници­пальной службы в РФ» (1998 г.), «О ратификации Европейской Хартии мест­ного самоуправления» (1998 г.).

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отрас­левых законов — от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих за­конов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

Региональное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов государственной вла­сти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией мест­ного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государствен­ной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального за­кона 1995 г. принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправ­ления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-терри­ториальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования му­ниципальных образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, осо­бо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о соб­ственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и другие. Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная прак­тика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправле­ния оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показы­вает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов мес­тного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В за­щиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмурт­ской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).

В 2001 -2003 гг. по инициативе Президента России многие региональные зако­ны по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с фе­деральным законодательством. Однако в свете Федерального закона 2003 г. еще необходима большая работа.

Система муниципальных правовых актов

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непос­редственно, органами и должностными лицами местного самоуправления прини­маются муниципальные правовые акты. Система муниципальных правовых ак­тов представлена в табл. 1.3.3.

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого во­леизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юри­дической силой на территории муниципального образования. Порядок проведе­ния местных референдумов и сходов рассматривается в разделе 1.6.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важней­шие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее ти­пичные из них:

♦ положение о местных референдумах и местных выборах;

♦ положение об организации территориального общественного самоуправле­ния на территории муниципального образования;

♦ положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

♦ правила землепользования и застройки;

♦ правила торговли;

♦ положение о муниципальном заказе;

♦ положение о муниципальной службе и т. д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориаль­ного общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Не­обходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т. п.).

Устав муниципального образования

Устав муниципального образования — своеобразная местная конституция, основ­ной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федераль­ному закону 2003 г., отражаются следующие положения:

♦ наименование муниципального образования;

♦ перечень вопросов местного значения;

♦ формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местно­го значения, в том числе путем образования органов территориального об­щественного самоуправления;

♦ структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

♦ наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуп­равления, должностных лиц местного самоуправления;

♦ виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

♦ срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, вы­борных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

♦ виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственнос­ти и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного са­моуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного само­управления;

♦ порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а так­же порядок контроля за его исполнением;

♦ порядЬк внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы органи­зации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населе­ния к принятию столь важного документа возможно предварительное вынесение некоторых его основных положений на местный референдум. После принятия ре­шения по этим вопросам на референдуме остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тай­ным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депу­татов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 чел. принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополне­ния подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их госу­дарственной регистрации.

Вопросы для самоконтроля

1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?

2. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие де­ятельность местного самоуправления?

3. Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

4. Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муни­ципального образования?

5. Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?