4.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важ­нейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образова­ниями; территориальной организации местного самоуправления; му­ниципальных полномочий по решению вопросов местного значе­ния; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности; местных финансов.

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октяб­ря 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составля­ет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в преде­лах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных за­конов, а в случаях, установленных федеральными законами, — зако­нов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность ре­шение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связанно с намерениями России быть демократическим и правовым государст­вом (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция Российской Федера­ции свидетельствует о понимании ценности местного самоуправле­ния, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управ­лении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собст­венностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к едине­нию общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан в Консти­туции Российской Федерации и в российском законодательстве.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обще­ством и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного са­моуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пре­делах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделе­ние особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции России положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изме­нены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Ни­какие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления явля­ется вся территория Российской Федерации. Муниципальные обра­зования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федера­ции, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации являет­ся ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума, выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного само­управления не как «население» вообще, а именно как «местное насе­ление». Думается, включение данного понятия в определение мест­ного самоуправления не обязательно, так как последнее осуществ­ляется на территории муниципальных образований. Субъектом ме­стного самоуправления является население муниципального обра­зования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное со­общество» — оправдана ли его замена понятием «население» в зако­нодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разгра­ничивать по их общелексическому значению, имея в виду, что «насе­ление» — это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» — объединение людей по месту жительства не только с многочисленными формальными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное со­общество» видится жизнеспособной, а включение ее в законодатель­ные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логиче­ски стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление — деятельность в пределах, установ­ленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъ­ектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее.

Законодательное определение впервые указывает на то, что ме­стное самоуправление подчиняется исключительно Конституции России, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отне­сенных к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная чер­та местного самоуправления, которая проявляется в организацион­ной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправ­лением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

4. Ответственность за принятые решения. Данный признак под­крепляет предшествующий и является едва ли не самым специфич­ным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга. Раз населению дано право самостоятельно участвовать

в разрешении вопросов местного значения, значит, ведение местных дел осуществляется им под свою ответственность. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления должностныгх лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальныгх образований. Ответственность перед населением на­ступает в результате утраты доверия населения. Закон предусматри­вает ответственность органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда пони­мают обязанность населения муниципального образования деятель­но осуществлять собственные самоуправленческие права (так назы­ваемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непо­средственно, так и через органы местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопро­сы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен зако­ном применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образова­ния вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отне­сенные к вопросам местного значения уставами муниципальныгх об­разований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и орга­нов государственной власти только при наличии собственных мате­риальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собствен­ностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществлять­ся в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать не­обходимую информацию о ней. Учет интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного са­моуправления обязаны представлять и защищать интересы населе­ния муниципального образования, взаимодействуя с государствен­ными, общественными и иными органами, учреждениями и орга­низациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобра­зием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании зако­нами субъектов РФ организации местного самоуправления и нахо­дить свое отражение в уставе муниципального образования.