5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики
♦ получить системное представление о целях и задачах муниципальной социальной политики;
♦ уяснить разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в управлении социальной сферой;
♦ научиться анализировать социальные явления и процессы на муниципальном уровне, выявлять проблемы и приоритеты в развитии социальной инфраструктуры;
♦ изучить функции и методы муниципального управления социальной инфраструктурой и социальными процессами.
Материал главы даст возможность овладеть методами и технологиями муниципального управления социальными объектами и процессами.
Роль социальной сферы и социальной политики в муниципальном управлении
Как отмечалось в главе 3, социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство муниципального образования — его человеческий потенциал, человеческий капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования поглощает значительную долю средств местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджетников, т. е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств. Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.
Муниципальная социальная политика — это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.
Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.
Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфере. В настоящей главе мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смысле слова, а затем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В состав главы включены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напрямую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального управления такими социально важными для человека сферами, как жилищно- коммунальное хозяйство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бытовое обслуживание и т. п., были рассмотрены в главе 4.
Основы государственной социальной политики
Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.
Социальная политика осуществляется через интересы людей и выступает как управление интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпадающими интересами различных субъектов, между текущими и перспективными интересами общества.
Социальная сфера в широком смысле состоит из основных компонентов, представленных на рис. 5.1.1.
Занятость, условия труда и отдыха
Уровень материального благосостояния
Обеспеченность жильем и бытовые условия
Основные компоненты социальной сферы
Условия воспитания, образования и здравоохранения
Возможности освоения духовных ценностей
Доступность участия в управлении общественными делами
Рис.
5.1.1. Основные компоненты социальной сферыСостояние социальной сферы в таком смысле служит интегральным показателем эффективности экономики страны, гуманности юриспруденции и политического устройства общества, его духовности. Важнейшими задачами государственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичного развития, недопущение социальных конфликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.
Модели социальной политики
В мировой практике сформировалось несколько моделей социальной политики, учитывающей специфику разных стран. Основные характеристики этих моделей приведены в табл. 5.1.1.
Таблица 5.1.1 Модели социальной политики
|
Продолжение |
Таблица 5.1.1 (продолжение)
|
Социал-демократическая модель опирается на принципы скандинавского или нордического подходов.
Она исходит из того, что социальное обеспечение является правом всех граждан и должно обеспечиваться главным образом государственным сектором (бюджетом). Классическими странами, где применяется эта модель, считаются Швеция, Норвегия, Финляндия.Консервативную модель называют континентальной европейской или институциональной. Ее центральный принцип — упор на рынок и страхование под государственным наблюдением. Из-за приверженности к системе социального страхования, организуемой и финансируемой «социальными партнерами» (так называют в ЕС нанимателей и нанимаемых), консервативная модель основана на том, что труд определяет последующее социальное обеспечение. Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия.
Либеральная модель отличается от консервативной по крайней мере в двух отношениях. Она предусматривает социальное обеспечение остаточного типа: люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Далее, на правительство возложена ограниченная и тем не менее всесторонняя ответственность за социальное обеспечение граждан. Из-за остаточного характера финансирования социальных выплат реализация модели зависит от объема добровольной и неформальной помощи. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.
Принципы католической модели приведены в ряде «папских писем», изданных Ватиканом в течение XX в. Главным из них остается идея вспомогательности, означающая, что ближайшая к человеку инстанция должна всегда пытаться решать возможные проблемы. Естественно, сам индивид и является такой инстанцией. Если он не может сам себе помочь, то вправе обращаться к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. И последняя инстанция — государственный сектор. В католической модели основную роль играют семья и прочие институты гражданского общества в местной общине.
Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разработка унифицированной модификации социальной политики для «общеевропейского дома», выделяет две модели, охватывающие все вышеперечисленные: «бисмарковская» модель (по имени ее автора — канцлера Германии Бисмарка), устанавливающая жесткую связь между уровнем социальной защиты человека и успешностью (длительностью) его профессиональной деятельности, и «бевериджская», исходящая из того, что любой человек, независимо от принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих ресурсов. В странах, выбравших эту модель, действуют системы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым, независимо от уровня отчислений от заработной платы.
Государства, придерживающиеся «бисмарковской» модели, принято считать либеральными, а придерживающиеся «бевериджской» модели — социальными. В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством сводятся к сочетанию трех принципов социальной поддержки гражданина со стороны государства и общества:
♦ что ты имеешь;
♦ что ты сделал;
♦ кто ты есть.
В социальных государствах система социальной защиты основана прежде всего, на принципе «кто ты есть» (к какой возрастной или социальной группе принадлежишь) и частично на принципе «что ты сделал» (трудовой стаж, средний заработок и т. д.). В этих государствах действуют мощные перераспределительные механизмы, позволяющие с помощью налогов забирать излишки у богатых в бюджет государства и отдавать их в качестве социальной поддержки бедным. Следствием высокого уровня налогообложения в социальных государствах являются относительно низкие темпы экономического роста.
Либеральное государство отдает приоритет темпам роста экономики и снижению налогового бремени. В социальной сфере оно действует главным образом на основе принципа «что ты имеешь» и частично «что ты сделал» и стремится ограничить социальную политику помощью лишь тем, кто не имеет других достаточных доходов (так называемой адресной помощью).
Социальные права человека обусловлены отчислениями, которые выплачиваются им на протяжении всей активной жизни, т. е. социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых взносов). Общественные и муниципальные органы помогают отдельному человеку или семье, когда возможности последних оказываются исчерпанными. В соответствии с идеологией либерального государства это сохраняет стремление индивида к самостоятельности и самореализации и предотвращает перенесение ответственности на общество.Социальная политика в современной России
Социальная политика в РФ исходит из конституционного определения России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).
Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 38-39).
В этих целях в РФ развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция провозглашает право каждого:
♦ на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37);
♦ на жилище (ст. 40);
♦ на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других источников (ст. 41);
♦ на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43);
♦ на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ст. 44).
Российская система социальной политики базируется на принципах «кто ты есть» (наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и «что ты сделал» (система «трудовых пенсий»). Принцип «что ты имеешь» используется частично, например при определении жилищных субсидий и выплате детских пособий.
Механизмы реализации социальной политики
При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуя первоочередного решения. Государственная и муниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными.и местными органами. Последовательность этапов (алгоритм) выработки и реализации социальной политики представлена на рис. 5.1.2.
Государственные минимальные социальные стандарты
Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства является система государственных минимальных социальных стандартов. Социальный стандарт — минимально необходимый уровень удовлетворения социальных потребностей населения. Некоторые примеры минимальных социальных стандартов:
♦ минимальный уровень оплаты труда;
♦ минимальный уровень социальных пенсий и других социальных выплат;
♦ нормативная обеспеченность жилой площадью;
♦ предельная доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи;
♦ образовательные стандарты и программы, в пределах которых образование является бесплатным;
♦ перечень лечебно-профилактических услуг, оказываемых за счет бюджетных средств.
![]() Рис. 5.1.2. Алгоритм выработки социальной политики |
Минимальные социальные стандарты призваны установить те пороговые значения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с позиций современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот «стандартный» уровень социальных благ, гарантированный каждому человеку, должен быть доступным по цене или вообще бесплатным для потребителя, т. е. частично или полностью оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств.
Социальные стандарты выражаются через социальные нормы. Социальные нормы — единые или групповые для однородных территорий меры социальных потребностей. Примеры социальных норм:
♦ норма обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы;
♦ нормы наполняемости школьных классов и групп в детских дошкольных учреждениях;
♦ нормы суточного потребления воды на одного жителя;
♦ нормы обеспечения населения отдельными социальными услугами;
♦ нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг.
Соблюдение минимальных социальных стандартов и норм требует крупных бюджетных расходов. За последние годы в России было принято большое количество федеральных законов, устанавливающих те или иные социальные льготы, не обеспеченные финансированием. По имеющимся данным, социальные обязательства государства превышают всю сумму его консолидированного бюджета. В связи с этим актуальна задача разумного ограничения общего количества социальных льгот и разграничения социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные. При этом за федеральным уровнем должны сохраниться наиболее важные минимальные социальные стандарты. Каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать финансирование введенных им социальных стандартов и норм и приводить их в соответствие с имеющимися финансовыми ресурсами.
Разграничение полномочий между уровнями власти в сфере социальной политики
В задачи федерального уровня власти входят установление основ государственной социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.
Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций территории; устанавливают региональные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные минимальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.
Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.
Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики определена Федеральным законом 2003 г. и приведена ниже. Компетенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов.
Принцип разделения компетенции между поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в основном, вопросы образования и здравоохранения, требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.
Муниципальные районы:
• организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению
образовательного процесса, отнесенным к компетенции субъектов РФ;
• организация предоставления дополнительного образования;
• организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;
• организация отдыха детей в каникулярное время;
• организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно- авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно- поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время
и после родов;
• опека и попечительство;
• организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 г. В частности, многие муниципальные образования содержат:
♦ комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других социальных групп;
Поселения: |
организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. |
♦ социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовершеннолетних;
♦ дома инвалидов и престарелых;
♦ детские дома;
♦ учреждения временного проживания для лиц без определенного места жительства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, погорельцы и т. п.);
♦ центры психолого-педагогической помощи населению;
♦ центры экстренной психологической помощи по телефону и т. д.
Органы местного самоуправления осуществляют также мероприятия и содержат организационные структуры по борьбе с наркоманией, с детской беспризорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003 г. социальные услуги всех перечисленных учреждений и виды деятельности органов местного самоуправления, а также выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов федеральными законами и законами субъектов РФ с выделением необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Такое наделение соответствует принципу субсидиарности и является целесообразным, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям.
Основные направления муниципальной социальной политики
К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоящей главе, относятся:
♦ содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования;
♦ содействие обеспечению граждан жильем через создание условий для жилищного строительства и прямое обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
♦ участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;
♦ организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
♦ организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
♦ создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
♦ создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортив- ных сооружений;
♦ реализация муниципальной молодежной политики.
Разработка конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной социальной политики должна учитывать тип данного муниципального образования и специфику местного сообщества. Такая разработка осуществляется и реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев общественности. В представительном органе муниципального образования, как правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление социальной политики (образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту и т. д.). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальная социальная политика?
2. В чем различия социальной политики в социальных и либеральных государствах?
3. Что такое государственные минимальные социальные стандарты, и для чего они нужны?
4. Как определена и разграничена компетенция муниципальных образований в социальной сфере в Федеральном законе 2003 г.?
5. Почему целесообразна передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в социальной сфере?
6. Каковы основные направления муниципальной социальной политики?
Еще по теме 5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики:
- Государственная экономическая и социальная политика
- Раздел IV Правовые основы государственного и муниципального кредита
- Глава 7. Правовые основы государственного и муниципального кредита
- Глава 8. Правовые основы государственного и муниципального кредита
- Глава 9. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля
- 5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики
- 10.5. Муниципальная социальная политика в сельской местности
- Глава 26. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
- Глава 7 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА
- Правовые основы государственного и муниципального долга
- Раздел 4.Правовые основы государственного и муниципального кредита
- Г л а в а 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
- Раздел IV ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА) И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА