5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики

♦ получить системное представление о целях и задачах муниципальной соци­альной политики;

♦ уяснить разграничение полномочий и взаимодействие органов государствен­ной власти и местного самоуправления в управлении социальной сферой;

♦ научиться анализировать социальные явления и процессы на муниципальном уровне, выявлять проблемы и приоритеты в развитии социальной инфра­структуры;

♦ изучить функции и методы муниципального управления социальной инф­раструктурой и социальными процессами.

Материал главы даст возможность овладеть методами и технологиями муни­ципального управления социальными объектами и процессами.

Роль социальной сферы и социальной политики в муниципальном управлении

Как отмечалось в главе 3, социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство муниципального образования — его человеческий потенциал, челове­ческий капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муници­пального образования поглощает значительную долю средств местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджет­ников, т. е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств. Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является фор­мирование и реализация муниципальной социальной политики.

Муниципальная социальная политика — это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.

Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в со­циальной сфере.

Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципаль­ная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В широ­ком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфере. В настоящей гла­ве мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смыс­ле слова, а затем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В со­став главы включены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напря­мую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального управления такими социально важными для человека сферами, как жилищно- коммунальное хозяйство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бы­товое обслуживание и т. п., были рассмотрены в главе 4.

Основы государственной социальной политики

Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое мате­риальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населе­ния, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами де­ятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.

Социальная политика осуществляется через интересы людей и выступает как управление интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпа­дающими интересами различных субъектов, между текущими и перспективны­ми интересами общества.

Социальная сфера в широком смысле состоит из основных компонентов, пред­ставленных на рис. 5.1.1.

Занятость, условия труда и отдыха

Уровень материального благосостояния

Обеспеченность жильем и бытовые условия

Основные компоненты социальной сферы

Условия воспитания, образования и здравоохранения

Возможности освоения духовных ценностей

Доступность участия в управлении общественными делами

Рис.

Состояние социальной сферы в таком смысле служит интегральным показате­лем эффективности экономики страны, гуманности юриспруденции и полити­ческого устройства общества, его духовности. Важнейшими задачами государ­ственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичного развития, недопущение социальных конфликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченны­ми полномочиями.

Модели социальной политики

В мировой практике сформировалось несколько моделей социальной политики, учитывающей специфику разных стран. Основные характеристики этих моделей приведены в табл. 5.1.1.

Социал-демократическая модель опирается на принципы скандинавского или нордического подходов.

Консервативную модель называют континентальной европейской или инсти­туциональной. Ее центральный принцип — упор на рынок и страхование под го­сударственным наблюдением. Из-за приверженности к системе социального страхования, организуемой и финансируемой «социальными партнерами» (так называют в ЕС нанимателей и нанимаемых), консервативная модель основана на том, что труд определяет последующее социальное обеспечение. Страной, где мак­симально полно реализованы принципы консервативной модели, является Гер­мания.

Либеральная модель отличается от консервативной по крайней мере в двух от­ношениях. Она предусматривает социальное обеспечение остаточного типа: люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Далее, на правительство возложена ограниченная и тем не менее всесторонняя ответственность за социальное обеспечение граждан. Из-за остаточного характе­ра финансирования социальных выплат реализация модели зависит от объема добровольной и неформальной помощи. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.

Принципы католической модели приведены в ряде «папских писем», издан­ных Ватиканом в течение XX в. Главным из них остается идея вспомогательности, означающая, что ближайшая к человеку инстанция должна всегда пытаться ре­шать возможные проблемы. Естественно, сам индивид и является такой инстанцией. Если он не может сам себе помочь, то вправе обращаться к семье и родственни­кам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и граж­данские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. И последняя инстанция — госу­дарственный сектор. В католической модели основную роль играют семья и про­чие институты гражданского общества в местной общине.

Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разра­ботка унифицированной модификации социальной политики для «обще­европейского дома», выделяет две модели, охватывающие все вышеперечис­ленные: «бисмарковская» модель (по имени ее автора — канцлера Германии Бисмарка), устанавливающая жесткую связь между уровнем социальной за­щиты человека и успешностью (длительностью) его профессиональной дея­тельности, и «бевериджская», исходящая из того, что любой человек, независи­мо от принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине со­кращения своих ресурсов. В странах, выбравших эту модель, действуют сис­темы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечива­ют минимальные доходы всем престарелым, независимо от уровня отчислений от заработной платы.

Государства, придерживающиеся «бисмарковской» модели, принято считать либеральными, а придерживающиеся «бевериджской» модели — социальными. В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством сводятся к сочетанию трех принципов социальной поддержки гражданина со сто­роны государства и общества:

♦ что ты имеешь;

♦ что ты сделал;

♦ кто ты есть.

В социальных государствах система социальной защиты основана прежде все­го, на принципе «кто ты есть» (к какой возрастной или социальной группе при­надлежишь) и частично на принципе «что ты сделал» (трудовой стаж, средний заработок и т. д.). В этих государствах действуют мощные перераспределитель­ные механизмы, позволяющие с помощью налогов забирать излишки у богатых в бюджет государства и отдавать их в качестве социальной поддержки бедным. Следствием высокого уровня налогообложения в социальных государствах яв­ляются относительно низкие темпы экономического роста.

Либеральное государство отдает приоритет темпам роста экономики и сниже­нию налогового бремени. В социальной сфере оно действует главным образом на основе принципа «что ты имеешь» и частично «что ты сделал» и стремится огра­ничить социальную политику помощью лишь тем, кто не имеет других достаточ­ных доходов (так называемой адресной помощью).

Социальная политика в современной России

Социальная политика в РФ исходит из конституционного определения России как социального государства, политика которого направлена на создание ус­ловий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии со­циальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в слу­чае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 38-39).

В этих целях в РФ развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцов­ства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государствен­ные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Конституция провозглашает право каждого:

♦ на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37);

♦ на жилище (ст. 40);

♦ на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждени­ях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других источников (ст. 41);

♦ на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное об­разование в государственных и муниципальных образовательных учрежде­ниях и на предприятиях (ст. 43);

♦ на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ст. 44).

Российская система социальной политики базируется на принципах «кто ты есть» (наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и «что ты сделал» (система «трудовых пенсий»). Принцип «что ты имеешь» используется час­тично, например при определении жилищных субсидий и выплате детских пособий.

Механизмы реализации социальной политики

При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, кото­рые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятель­ными и неотложными, требуя первоочередного решения. Государственная и му­ниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, про­водимых федеральными, региональными.и местными органами. Последователь­ность этапов (алгоритм) выработки и реализации социальной политики представ­лена на рис. 5.1.2.

Государственные минимальные социальные стандарты

Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства являет­ся система государственных минимальных социальных стандартов. Социальный стандарт — минимально необходимый уровень удовлетворения социальных по­требностей населения. Некоторые примеры минимальных социальных стандартов:

♦ минимальный уровень оплаты труда;

♦ минимальный уровень социальных пенсий и других социальных выплат;

♦ нормативная обеспеченность жилой площадью;

♦ предельная доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в совокупном дохо­де семьи;

♦ образовательные стандарты и программы, в пределах которых образование является бесплатным;

♦ перечень лечебно-профилактических услуг, оказываемых за счет бюджет­ных средств.

Рис. 5.1.2. Алгоритм выработки социальной политики

Минимальные социальные стандарты призваны установить те пороговые зна­чения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с пози­ций современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот «стандарт­ный» уровень социальных благ, гарантированный каждому человеку, должен быть доступным по цене или вообще бесплатным для потребителя, т. е. частично или полностью оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств.

Социальные стандарты выражаются через социальные нормы. Социальные нормы — единые или групповые для однородных территорий меры социальных потребностей. Примеры социальных норм:

♦ норма обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы;

♦ нормы наполняемости школьных классов и групп в детских дошкольных учреждениях;

♦ нормы суточного потребления воды на одного жителя;

♦ нормы обеспечения населения отдельными социальными услугами;

♦ нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг.

Соблюдение минимальных социальных стандартов и норм требует крупных бюджетных расходов. За последние годы в России было принято большое коли­чество федеральных законов, устанавливающих те или иные социальные льго­ты, не обеспеченные финансированием. По имеющимся данным, социальные обязательства государства превышают всю сумму его консолидированного бюд­жета. В связи с этим актуальна задача разумного ограничения общего количества социальных льгот и разграничения социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные. При этом за федеральным уровнем должны сохраниться наиболее важные минимальные социальные стандарты. Каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать финансирование введенных им социальных стандартов и норм и приводить их в соответствие с имеющими­ся финансовыми ресурсами.

Разграничение полномочий между уровнями власти в сфере социальной политики

В задачи федерального уровня власти входят установление основ государственной социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федераль­ного уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.

Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций территории; устанавливают регио­нальные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные мини­мальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социаль­ной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспе­чивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и меха­низмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Зада­чей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обес­печивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики определена Федеральным законом 2003 г. и приведена ниже. Компе­тенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и му­ниципальных районов.

Принцип разделения компетенции между поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в ос­новном, вопросы образования и здравоохранения, требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.

Муниципальные районы:

• организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению

образовательного процесса, отнесенным к компетенции субъектов РФ;

• организация предоставления дополнительного образования;

• организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;

• организация отдыха детей в каникулярное время;

• организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно- авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно- поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время

и после родов;

• опека и попечительство;

• организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 г. В частности, многие муниципальные образования содержат:

♦ комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других соци­альных групп;

♦ социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовер­шеннолетних;

♦ дома инвалидов и престарелых;

♦ детские дома;

♦ учреждения временного проживания для лиц без определенного места жи­тельства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, по­горельцы и т. п.);

♦ центры психолого-педагогической помощи населению;

♦ центры экстренной психологической помощи по телефону и т. д.

Органы местного самоуправления осуществляют также мероприятия и содер­жат организационные структуры по борьбе с наркоманией, с детской беспризор­ностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работо­дателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003 г. социальные услуги всех перечислен­ных учреждений и виды деятельности органов местного самоуправления, а также выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по фи­нансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного само­управления городских округов и муниципальных районов федеральными зако­нами и законами субъектов РФ с выделением необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Такое наделение соответствует принципу субсидиарности и является целесообразным, поскольку органы местного самоуп­равления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных соци­альных услуг конкретным людям.

Основные направления муниципальной социальной политики

К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоя­щей главе, относятся:

♦ содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий тру­да на предприятиях, расположенных на территории муниципального обра­зования;

♦ содействие обеспечению граждан жильем через создание условий для жи­лищного строительства и прямое обеспечение жилыми помещениями мало­имущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

♦ участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;

♦ организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение сани­тарного благополучия населения;

♦ организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессио­нального образования;

♦ создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муни­ципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культу­ры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

♦ создание условий для развития физической культуры и спорта в муници­пальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортив- ных сооружений;

♦ реализация муниципальной молодежной политики.

Разработка конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной соци­альной политики должна учитывать тип данного муниципального образования и специфику местного сообщества. Такая разработка осуществляется и реализу­ется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев обще­ственности. В представительном органе муниципального образования, как пра­вило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопро­сам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление соци­альной политики (образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту и т. д.). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с со­ответствующими государственными органами субъекта РФ.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое муниципальная социальная политика?

2. В чем различия социальной политики в социальных и либеральных государ­ствах?

3. Что такое государственные минимальные социальные стандарты, и для чего они нужны?

4. Как определена и разграничена компетенция муниципальных образований в социальной сфере в Федеральном законе 2003 г.?

5. Почему целесообразна передача органам местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий в социальной сфере?

6. Каковы основные направления муниципальной социальной политики?