1.8. Организационные основы местного самоуправления

Организационные основы местного самоуправления — это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, компетенции, разграничения полно­мочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, ме­тодов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населе­нием и (или) образовываться представительным органом муниципального обра­зования. Каждый из этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Расходы TOC

Источники формирования финансовых средств

X

Доходы от собственной хозяйственной деятельности

Добровольные взносы и пожертвования

юридических и физических лиц

жилые и нежилые помещения

Самостоятельное использование имеющихся в распоряжении собственных средств

Финансирование целевых социальных программ территориальных образований

Финансовая поддержка

при проведении культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных мероприятий

Создание объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, обеспечения их содержания и эксплуатации

Благотворительные акции

Пользование собственностью, переданной

TOC на условиях безвозмездного пользования

Организация экономической деятельности, направленной на достижение уставных целей и удовлетворение потребностей членов TOC

Оплата должностей в органах TOC

Контроль за поступлением и расходованием финансовых средств TOC

Ревизионная комиссия (ревизор)

Органы финансового контроля

Годовой отчет TOC на собрании или конференции членов TOC

Рис.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо на­нятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распо­рядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, мест­ная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, на­пример муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции обще­ственной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 г., наличие представительного органа, главы и администрации муниципального об­разования является обязательным. Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельно­сти органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формирова­нии органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допус­кается, за исключением предусмотренных законодательством случаев. В частно­сти, Федеральный закон 2003 г. предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (У₃ состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юри­дическими лицами.

Классификация органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления классифицируются по различным призна­кам (рис. 1.8.1).

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выбор­ные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полно­мочиями по решению вопросов местного значения.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (или органы с широкой и узкой специализацией). Под первыми понимаются те органы, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представитель­ный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый орган или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под вторыми

понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сфе­рами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образова­ние, культура и т. д.).

Органы местного самоуправления

I

По способу образования

Выборные

Другие

Формируе­мые на доброволь­ной основе

с после­дующим ут­верждением

Формируе­мые на основе назначения

По назначе­нию (степе­ни специа­лизации)

Общего назна­чения

Специаль­ного назна­чения

По полно­мочиям

Исполняющие собственные полномочия

Исполняющие отдельные государст­венные полномочия

Исполняющие добровольные полномочия

По способу принятия решений

Принимающие

решения в коллегиальном порядке

Принимающие решения единолично

По типу исполняемых функций

Представи­тельный орган (проектная функция

Исполни­тельный

орган (програм­мная функция)

Формируе­мые на основе кооптации по установ­ленным нормам

Рис.

Деление по исполняемым полномочиям вытекает из классификации самих полно­мочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выпол­няемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

♦ полномочия, делегированные органами государственной власти федераль­ными или региональными законами;

♦ добровольные полномочия, порученные населением муниципального обра­зования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образо­

ваний, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях, союзах и т. п.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправле­ния подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результа­ты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная фун­кция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального об­разования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходи­мых для реализации проекта.

С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования — формируемым на основе назначения, по назначению — органом специального назначения, по полномочиям — исполняющим и соб­ственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений — кол­легиальным, по типу исполняемых функций — исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно и практически по всем классификационным при­знакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разно­родных функций в одном органе.

Зарубежный опыт организации муниципальной власти

Организационные модели местного самоуправления строятся на основе сочета­ния трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределе­нием полномочий между этими элементами, численностью населения муниципаль­ного образования, размерами его территории, объемов и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.

Мировой опыт знает множество организационных форм местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и раз­граничением полномочий между ними. Основные из этих схем, принятые в США, изображены на рис. 1.8.2.

I. Совет — слабый мэр

III.

1. Форма «Совет — слабый мэр». Население избирает совет, которому принад­лежит вся полнота муниципальной власти. Совет избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.

2. Форма «Сильный мэр — совет». Мэр и совет избираются населением незави­симо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для не­которых должностных лиц может предусматриваться согласование с сове­том. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя есть разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлага­тельного вето на решения совета, который может преодолеть это вето квали­фицированным большинством голосов (обычно ²/₃).

3. Форма «Совет — управляющий». Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоя­тельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен сове­ту, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляю­щих представительные и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

5. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотно­шение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились четыре основные организационные формы местного са­моуправления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представитель­ный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по долж­ности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины — магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего соста­ва, руководит и советом, и администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, от­дельно избирается глава администрации общины (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комби­нации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

Модели организации местной власти в России по Федеральному закону 1995 г.

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. и законодательством субъектов РФ в России сложилось большое разнообразие организационных структур мест­ного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. Модель имеет следующие подварианты:

♦ мэр возглавляет и совет, и администрацию;

♦ мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председатель­ствует на его заседаниях;

♦ мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает предсе­дателя, который ведет заседания совета и организует его работу.

Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и админи­стративное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, ког­да мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики. В то же время такая структура начинает сильно зависеть от качеств избранного руководителя. Реали­зация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доми­нирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффек­тивности контроля над исполнительными органами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен сове­ту, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатками данной модели являются распыление ответ­ственности и властных полномочий, слабость руководства администрацией. К то­му же, из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечаю­щего квалификационным требованиям к главе администрации.

3. Модель «староста — сход жителей» применяется в малых сельских муни­ципальных образованиях, где функции представительного органа осуществляет не­посредственно население. Все остальные полномочия местного самоуправления осуществляет староста. В случае необходимости и с согласия схода староста фор­мирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, де­лопроизводства, бухгалтерского учета.

Модель с наемным главой администрации в России используется крайне редко (не более 10 городов по всей России), и совсем не используется комиссионная форма.

Организационные структуры местного самоуправления по Федеральному закону 2003 г.

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сфор­мированных в соответствии с Федеральным законом 1995 г., и перехода на двуху­ровневую систему муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего введена обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной адми­нистрации, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администра­ции позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнитель­ными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципально­го образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:

♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представи­тельного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;

♦ в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образо­вания;

♦ не может быть одновременно председателем представительного органа му­ниципального образования и главой местной администрации (за исключе­нием поселений с численностью жителей менее 1 тыс.).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели по­строения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного зна­чения, издавая собственные нормативные правовые акты, возглавляет деятель­ность местной администрации. Работу представительного органа организует из­бираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контрак­ту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, организует его работу, пред­седательствует на его заседаниях, принимает собственные решения по определен­ному кругу вопросов местного значения, издавая собственные нормативные пра­вовые акты. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федераль­ном законе 2003 г. введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:

♦ состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселе­ний, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избирае­мых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования

Количественный состав представительного органа зависит, как правило, от числа жителей муниципального образования и неодинаков в разных странах. Так, в боль­шинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по соста­ву (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов до­вольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муници­пальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.).

В России Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численно­сти представительного органа, исходя из численности населения и типа муници­пального образования:

♦ 7 — при числе жителей менее 1000;

♦ 10 — при числе жителей от 1 до 10 тысяч;

♦ 15 — при числе жителей от 10 до 30 тысяч;

♦ 20 — при числе жителей от 30 до 100 тысяч;

♦ 25 — при числе жителей от 100 до 500 тысяч;

♦ 35 — при числе жителей свыше 500 тысяч.

Число депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает 2 схемы.

В исключительной компетенции представительного органа местного само­управления находятся:

♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утвер­ждение отчетов об их исполнении;

♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящим­ся в муниципальной собственности;

♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и лик­видации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установле­нии тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

♦ определение порядка материально-технического и организационного обес­печения деятельности органов местного самоуправления;

♦ контроль за исполнением органами местного самоуправления и должност­ными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уста­вом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необхо­димость выделения в его составе структурных единиц — комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности, а также групп (фракций) депутатов, сформированных по территориальному или партийному признаку. Структурные

подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопро­сов. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусмат­риваются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, воз-, главляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на тер­ритории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципально­го образования:

♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами мест­ного самоуправления других муниципальных образований, органами госу­дарственной власти, гражданами и организациями, без доверенности дей­ствует от имени муниципального образования;

♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль­ного образования, правовые акты, принятые представительным органом;

♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;

♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению

и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обо­снованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и до­полнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представи­тельным органом, если при повторном голосовании за принятие указанного акта проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов (квали­фицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт.

Вопросы структуры и деятельности местной администрации, контрольных и иных органов местного самоуправления рассматриваются в главе 8.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основания для классификации органов местного самоуправления?

2. В чем особенности представительных и исполнительных органов местного самоуправления?

3. В чем различия моделей организационных структур органов местного само­управления по федеральным законам 1995 и 2003 гг.? Какой из этих моде­лей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем му­ниципальном образовании?

4. Какие из существующих согласно Федеральному закону 1995 г. моделей организационных структур местного самоуправления исключает Федераль­ный закон 2003 г.?

5. Что означает принцип разделения властей применительно к органам мест­ного самоуправления?