8.1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов го­сударственной власти. Конституция устанавливает организацион­ную и структурную обособленность органов местного самоуправле­ния от органов государственной власти.

Вопрос о том, что понимать под структурой органов местного самоуправления, носит дискуссионный характер. Понятие «структу­ра органов местного самоуправления» рассматривается в узком и широком смыслах. В узком смысле — это система имеющих само­стоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов мест­ного самоуправления. В широком смысле — это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, на­деленных собственной компетенцией, и внутреннее устройство ка­ждого из этих органов^[148].

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, правильнее было бы вести речь о системе органов местного самоуправления, дейст­вующих в границах муниципального образования^[149].

Закон 2003 г. уточнил подходы в вопросах формирования струк­туры органов местного самоуправления. Он сохранил возможность выбора модели, но предусмотрел более четкие принципиальные по­ложения, составляющие основу любой организационной модели местного самоуправления.

Во-первых, принципиально уточнено понятие структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправ­ления определяется как перечень определенных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального обра­зования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Во-вторъх, Закон в большей мере регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной органи­зационной модели муниципального образования, т.е. фактически законодательно закрепил систему органов местного самоуправле­ния. Обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие трех основных органов — представительного ор­гана, главы муниципального образования и местной администрация (исполнительно-распорядительного органа муниципального образо­вания). Этот перечень является открытым. Уставом муниципально­го образования могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления.

В-третьих, фактически восстановлен принцип разделения вла­стных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. не содержал каких-либо указаний на разделение властей в системе ме­стного самоуправления на представительную и исполнительную. Многие авторы указывали на необходимость применения в местном самоуправлении каких-либо отдельных аспектов разделения вла­стей^[150]. В.И. Васильев отмечает, что на уровне местного самоуправ­ления не применяется принцип разделения властей, но разграниче­ние функций необходимо^[151].

Действительно, для обеспечения эффективного функционирова­ния местного самоуправления необходимо четкое разграничение пол­номочий органов местного самоуправления, взаимный контроль, на­личие механизма сдержек и противовесов, позволяющих охранять гра­ницы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие орга­нов местного самоуправления. Закон предусматривает обязательное формирование представительного органа, главы муниципального об­разования, местной администрации, обладающих собственной ком­петенцией по решению вопросов местного значения. Представитель­ный орган не создается только в поселениях с численностью населе­ния менее 100 человек, где его функции выполняет сход граждан.

В-четвертых, изменились подходы в правом регулировании ос­новных вопросов организации и деятельности органов местного са­моуправления.

Все модели местного самоуправления в значительной мере детер­минированы нормами Федерального закона 2003 г. Так, предусматри­вается: несколько определенных способов формирования представи­тельного органа муниципального района (ч. 4 ст. 35), главы муници­пального образования (ч. 2 ст. 36), главы местной администрации (ч. 2 ст. 36), предусматривает ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления, например, представительного органа му­ниципального образования (ст.35 ч. 10), главы муниципального обра­зования (ч. 4 ст. 36), определяет верхние и нижние границы сроков полномочий депутатов и других выборных должностных лиц местно­го самоуправления (ч. 2 ст. 40). Эти федеральные законодательные предписания должны обязательно учитываться при правовом регу­лировании соответствующих вопросов в уставах муниципальных об­разований.

Наименования трех обязательных вышеназванных органов мест­ного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, а иных органов местного самоуправления, создание которых зависит от усмотрения самих му­ниципальных образований, — в уставе муниципального образования.

Закон 2003 г. закрепил унификацию основных организационных моделей местного самоуправления. Он ориентирует на поиск опти­мальной структуры органов местного самоуправления и исключает неоправданную пестроту организационных систем местного само­управления, характерных для современной практики.

Организационная модель местного самоуправления включает в себя структуру органов местного самоуправления, представляющую собой закрепленный в уставе муниципального образования пере­чень конкретных органов местного самоуправления, предусмотрен­ных федеральным законодательством, наделенных уставом муници­пального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также порядок их формирования и особенности взаимодействия между собой.

Классификацию организационных моделей местного само­управления можно провести в зависимости от правового положе­ния, порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления, а также в зависимости от типа муниципального образования. Закон 2003 г. позволяет соз­дать шесть организационных моделей местного самоуправления. Некоторые из этих организационных моделей могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципаль­ных образованиях, муниципальных районах).

Первую модель местного самоуправления можно назвать тради­ционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований, является достаточно распространенной и воспроизво­дит классическую модель разделения властных полномочий в сис­теме органов публичной власти. В ней правовое положение трех основных органов местного самоуправления выглядит следующим образом: глава муниципального образования избирается на муни­ципальных выборах и возглавляет местную администрацию, одно­временно занимая должность главы местной администрации; пред­седатель представительного органа избирается этим органом из сво­его состава.

Глава МО, возглавляя местную администрацию, выполняет ис­полнительно-распорядительные функции, распоряжается средства­ми местного бюджета, руководит аппаратом местной администра­ции, обладая, таким образом, мощным административным ресур­сом. Все это делает его правовое положение достаточно сильным по отношению к представительному органу, несмотря на то, что он остается подконтрольным и подотчетным населению и представи­тельному органу.

В такой модели важно выстроить четкую основу для взаимодей­ствия между главой муниципального образования и представитель­ным органом, основанную на известной «системе сдержек и проти­вовесов», исключающую пересечение полномочий этих основных органов, дополняющую и уравновешивающую эти органы местного самоуправления.

Вторая модель также допустима для всех основных типов муни­ципальных образований. В ней глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава ме­стной администрации, назначаемый на эту должность по контракту.

Такая модель местного самоуправления довольно распростране­на в некоторых странах, например в США (ее называют «совет- менеджер» или «сити-менеджер»). Менеджер назначается на долж­ность главы администрации по контракту на основе его квалифика­ции как руководителя и администратора, т.е. он должен быть ква­лифицированным профессиональным административным работни­ком. Эта модель не исключалась прежним законодательством, но была мало распространена. Особенность ее состоит в том, что из­бранный всем населением глава муниципального образования вы­ступает прежде всего как местный политик, представляющий инте­ресы населения муниципального образования. При этом руководить местной администрацией будет профессиональный управляющий, нанятый по контракту, который заключается по результатам кон­курса. Претендент на должность главы местной администрации должен обладать необходимыми профессиональными качествами, знаниями и опытом в области управления муниципальным хозяйст­вом и муниципальной службой.

В этой модели законом допускается участие органов государст­венной власти субъекта РФ в формировании органов местного са­моуправления. Речь идет об участии органов государственной вла­сти субъекта Российской Федерации в конкурсной комиссии в му­ниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 5 ст. 37) и расторжении контракта с главой местной администрации в судеб­ном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государ­ственных полномочий (ч. 11 ст. 37).

Третья модель представляет разновидность второй модели. Глава муниципального образования избирается не на муниципальных вы­борах, а представительным органом из своего состава. Соответст­венно он является председателем представительного органа. Наряду с главой муниципального образования в структуре органов местно­го самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот ис­полнительный орган местного самоуправления.

В этой модели правовое положение главы МО ни чем не отли­чается от правового положения избранного населением главы му­ниципального образования. Однако такой глава муниципального об­разования в большей степени зависим от депутатов представитель­ного органа его избравших, поэтому его положение в политическом отношении более слабое. Такая модель получила название «силь­ный совет — слабый мэр».

Четвертая модель предусматривает совмещение должностей гла­вы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа и допустима только для не­больших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек. Она отличается тем, что глава МО одновременно может замещать названные три должности и соответственно обладает рас­ширенными полномочиями. Глава МО может избираться либо все­ми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депута­тами из своего состава.

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между ис­полнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Следует заметить, что эта модель местного самоуправления яв­ляется альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Предполагается, что в небольших му­ниципальных образованиях крупный муниципальный аппарат со­держать нецелесообразно. Решение основных вопросов местного значения в основном лежит на местной администрации. Глава му­ниципального образования, возглавляя представительный и исполни­тельный органы местного самоуправления, может более эффективно координировать их деятельность по решению конкретных вопросов местного значения. В этом случае нет необходимости наделять пред­ставительный орган правами юридического лица и создавать отдель­ный аппарат управления. Организационное, материально-техниче­ское, информационное, юридическое обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования могут осу­ществлять соответствующие структурные подразделения местной администрации.

Пятую модель можно назвать «сход граждан — глава поселе­ния». Она допустима только для небольших поселений с численно­стью населения менее 100 человек. В таких поселениях представи­тельный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Шестая модель представляет собой новую организационную мо­дель, которая не использовалась в прежней практике местного са­моуправления. В ней представительный орган муниципального района не формируется на основе прямых муниципальных выборов

В представительный орган делегируются избранные до этого главы поселений, и депутаты представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса пред­ставительных органов власти, при таком способе формирования представительного органа муниципального района не нарушаются.

Главы поселений в силу занимаемой должности в обязательном порядке делегируются в состав представительного органа муници­пального района. Избрание депутатов в состав представительного органа муниципального района происходит из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муници­пального района, в соответствии с равной (независимо от числен­ности населения поселения) нормой представительства.

Глава муниципального района избирается из состава сформиро­ванного представительного органа и исполняет полномочия предсе­дателя представительного органа. Глава местной администрации назначается по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Эта организационная модель также является альтернативной и предусмотрена только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального рай­она, требуется внесение соответствующей инициативы в представи­тельный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района, а также ее должны поддержать представи­тельные органы 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

К достоинствам такой модели можно отнести следующее: ис­ключается довольно сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представитель­ном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов мест­ного самоуправления поселений, входящих в состав муниципально­го района (но может осложниться выполнение функции представи­тельства, поскольку появятся депутаты «с двойным статусом», пред­ставляющие и поселение, и муниципальный район в целом); устра­няется население из процесса прямого формирования такого важ­ного органа местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления в обязательном по­рядке закрепляется в уставе муниципального образования. Поскольку устав принимается представительным органом муниципального об­разования, определение конкретной организационной модели мест­ного самоуправления в муниципальном образовании является пре­рогативой представительного органа.

В дальнейшем изменение структуры органов местного само­управления осуществляется только путем внесения изменений в устав муниципального образования, которыевступают в силу не ра­нее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного са­моуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов местного бюджета соответствующих муниципальных обра­зований. Смета расходов на содержание органов местного само­управления предусматривается в местном бюджете отдельной стро­кой. В условиях дефицита средств местного бюджета важно обеспе­чить установление оптимальной структуры и численности органов местного самоуправления, не допуская необоснованного их расши­рения. Законом 2003 г. предусмотрен механизм, когда органы госу­дарственной власти могут контролировать расходы на содержание органов местного самоуправления. Этот механизм называется вы­равниванием бюджетной обеспеченности муниципальных образова­ний. Если муниципальные образования получают дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, а также работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установ­ленными законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 53).