7.4. Муниципальные целевые программы

Реализация текущих и перспективных планов комплексного социально-эконо­мического развития муниципального образования предполагает разбивку их на от­дельные мероприятия.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресур­сам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффек­тивное решение задач в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития территорий.

Существует множество видов целевых программ, которые можно классифици­ровать по статусу, назначению, срокам реализации, направленности и механиз­мам реализации (рис. 7.4.1).

По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные. Широко известны такие крупные межрегиональ­ные программы для федеральных округов, как «Сибирь», «Дальний Восток», «Юг России».

По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального обра­зования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной оп­ределенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблем­ные программы.

По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (10-15 лет) целевые программы. Муниципальные целевые про­граммы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих планов, и ре­же — среднесрочными.

По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические, специальные и иные целевые программы.

По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда испол­нители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы и объемов ее финансирования.

Рис. 7.4.1. Классификация целевых программ

Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами всех трех уровней: федеральными, реги­ональными и муниципальными. Поэтому органы местного самоуправления дол­жны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализа­ции целевых программ, имеющих различный статус. Это важно еще и потому, что наиболее полно технология разработки, утверждения и реализации целевых программ разработана на федеральном уровне. На муниципальный уровень пе­реносятся лишь ее отдельные положения, приспособленные к соответствующим условиям реализации.

Порядок, принципы разработки, утверждения и реализации федеральных целе­вых программ определены Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и постановлением Правительства РФ «О реа­лизации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных госу­дарственных нужд"». Министерством экономического развития и торговли России введен Порядок согласования мероприятий (объектов) программ экономическо­го и социального развития субъектов РФ, имеющих федеральное значение, и ти­повой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ. Основной целью его введения является обеспечение методологического единства региональных программ и согласование их с государственной стратегией эконо­мического и социального развития.

Порядок разработки муниципальных целевых программ

Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического развития — решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана.

Муниципальная целевая программа социально-экономического развития в об­щем случае должна включать следующие разделы:

♦ социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществ­ления данной программы;

♦ цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;

♦ система программных мероприятий;

♦ механизм реализации программы;

♦ ресурсное обеспечение программы;

♦ оценка эффективности программы;

♦ организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.

Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по

разным направлениям:

♦ создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

♦ нормативно-правовые преобразования;

♦ формирование благоприятного социального климата для деятельности и здо­рового образа жизни населения;

♦ оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;

♦ содействие реформированию промышленности;

♦ развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;

♦ развитие межрегиональных и международных связей муниципального об­разования и т. п.

Программа создания благоприятного инвестиционного и предприниматель­ского климата предполагает проведение институциональных преобразований, на­правленных на развитие финансовой инфрастуктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для раз­вития малых и средних предприятий).

Программы нормативно-правовых преобразований включают урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие пред­принимательской инициативы, дебюрократизацию экономики — упорядочение регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправ­ления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собствен­ностью.

Социальные программы могут включать: мероприятия по упорядочиванию миграционных процессов; развитие и техническое переоснащение объектов здра­воохранения; развитие службы охраны материнства и детства; проведение меро­приятий по борьбе с социально опасными заболеваниями; развитие материальной базы и техническое переоснащение объектов образования; создание эффектив­ной системы обучения в школах, включая использование современных инфор­мационных технологий; строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта; развитие сети домов-интернатов для престаре­лых и инвалидов, детей-сирот и т. д.

Экологические программы могут предусматривать проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния терри­тории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, на­правленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду муници­пального образования.

Программы содействия реформированию промышленности включают разработ­ку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования. Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транс­порта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяй­ства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности ра­боты систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.

Программы развития межмуниципальных, межрегиональных и международ­ных связей муниципального образования рассматривались в главе 6.

При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (чистая прибыль, платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупа­емости, количество новых рабочих мест) и т.

Механизмы реализации муниципальных целевых программ

Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие предприятия и организации различных форм собственности и субъекты управле­ния различного уровня, базовым принципом построения механизма реализации программы служит принцип «баланса интересов», подразумевающий обеспече­ние соблюдения интересов всех участников программы.

Важнейшей составляющей механизма реализации программы является опре­деление возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:

♦ средства вышестоящих бюджетов;

♦ средства местного бюджета;

♦ собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределен­ная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т. п.);

♦ средства российского Банка развития, российских и иностранных кредит­ных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

♦ другие внебюджетные источники финансирования.

Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязан­ностями и четкой координации работы. Возможная схема такого распределе­ния обязанностей внутри местной администрации может быть следующей.

Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансо­вый год, по определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.

Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разра­ботки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, со­ставляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из региональных и федеральных программ.

Ответственный заместитель главы администрации определяет формы и мето­ды управления программой, вносит при необходимости коррективы в распреде­ление средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за це­левое использование бюджетных средств.

Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, контроль за ходом финансирования федеральных и региональных программ.

Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.

Представительный орган рассматривает и утверждает целевые програм­мы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участву­ющих в реализации целевых программ.

Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:

♦ высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных от­раслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

♦ четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;

♦ ответственность за целевое использование бюджетных средств;

♦ постоянный контроль за ходом реализации программных мероприятий;

♦ контроль за перераспределением средств между программными мероприя­тиями, за введением дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.

Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

♦ зависимость от инициативности и активности отдельных структурных под­разделений администрации;

♦ недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой целевых программ в структурных подразделениях администраций;

♦ ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюд­жетное финансирование как основной источник получения средств на реа­лизацию программных мероприятий.

Для устранения перечисленных недостатков при реализации крупных муни­ципальных целевых программ может создаваться дирекция программы из пред­ставителей органов местного самоуправления и исполнителей ведущих меро­приятий программы. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утвержда­емого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: коорди­нация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль за ходом реализации мероприятий и подготовка от­четов о реализации программы. Функции директора такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации.

По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количе­ственные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям.

Вопросы для самоконтроля

1. Какова связь муниципальных целевых программ с планами социально-эко­номического развития и бюджетом муниципального образования?

2. По каким признакам классифицируются целевые программы?

3. Из каких разделов состоит муниципальная целевая программа?

4. Каковы могут быть источники финансирования муниципальных целевых программ?

5. Какие организационные структуры могут участвовать в реализации муни­ципальных целевых программ или создаваться для этого?