4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, опреде­ляющих качество жизни населения на территории муниципального образования.

Рис. 4.7.5. Функции муниципального органа управления строительством

Острота экологических проблем, необходимость обеспечения экологической бе­зопасности и рационального использования природных ресурсов осознаны сегодня во всем мире. Целью государственной политики РФ в области охраны окружающей среды и природопользования является сбалансированное решение социально-эко­номических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.

Основные загрязнители окружающей среды на муниципальных территориях показаны на рис. 4.8.1

Рис. 4.8.1. Основные загрязнители окружающей среды на территории муниципального образования

Предприятия, добывающие и перерабатывающие полезные ископаемые, раз­рушают почвенный слой, загрязняют его отходами, нарушают режим подземных вод, иногда полностью уничтожают малые реки. Предприятия энергетической отрасли, использующие различные виды топлива, являются крупнейшими ис­точниками загрязнения воздушного бассейна. Промышленные предприятия, использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безот­ходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производ­ственных отходов. Особенно это относится к предприятиям химической, метал­лургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать макси­мум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при ми­нимуме ответственности за состояние природной среды.

Городской транспорт — особо опасный загрязнитель воздушного бассейна, поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застрой­ки и мест массового скопления людей.

Экологическая ситуация характеризуется следующими составляющими.

Экологическая емкость территории муниципального образования, под которой понимается способность природы преодолевать неблагоприятные воздействия и обеспечивать воспроизводство существующих на данной территории природных систем. Единого критерия экологической емкости не выработано, но может ис­пользоваться система критериев, позволяющая определить, хотя и ориентировоч­ные, но имеющие реальные основы пределы допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории. Оценка экологической емкости террито­рии является задачей специальных исследований и служб, а применение резуль­татов, получаемых этими службами, выступает как один из важнейших элемен­тов муниципальной экологической политики.

Влияние экологической обстановки на здоровье населения.

Набор факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в му­ниципальном образовании. Это специфический для каждого населенного пункта перечень, хотя он и состоит из сочетания общих факторов. Выявление и учет конк­ретных факторов, обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в муници­пальном образовании, является необходимым условием выработки муниципаль­ной экологической политики. С этой целью анализируется структура экономики муниципального образования, определяются тенденции изменения ресурсоемко- сти предприятий, объемы поступающих в окружающую среду отходов, размеры территорий, требующих рекультивации, оценивается уровень концентрации ант­ропогенных воздействий, выявляются локальные резервы (или их отсутствие) при характеристике экологической емкости территорий, исследования и ранжи­рования основных причин экологического неблагополучия.

Выделяется пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации в муниципальном образовании: 1) относительно удовлетворительная; 2) напряжен­ная; 3) критическая (предкризисная); 4) кризисная — зона чрезвычайной экологи­ческой ситуации; 5) катастрофическая — зона экологического бедствия (рис. 4.8.2).

Цели и задачи муниципальной экологической политики

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции городских округов и муници­пальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а так­же организацию и осуществление экологического контроля объектов производ­ственного и социального назначения на территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государствен­ной власти. Формирование местной экологической политики должно базироваться на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития.

На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической политики и ее приоритеты.

На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организа­ционно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагопри­ятных факторов, включающие:

♦ внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально-техни­ческой базы конкретных производств;

Экологическое положение со­ответствует установленным нормативам. Отсутствуют не­гативные по­следствия для человека. Со­храняется в оптимальном состоянии сре­да обитания

Наличие угрозы здоровью лю­дей по отдель­ным функциям и компонентам. Ухудшение сре­ды обитания че­ловека. Некото­рое снижение продуктивности природных ре­сурсов и изме­нение режима самовосстанов­ления природ­ных систем

Регулярность нару­шения здоровья людей.

Резкое ухудшение здо­ровья населения, прояв­ляющееся в нарушениях основных функций орга­низма человека. Резкое возрастание общей и детской заболевае­мости, значительное уве­личение количества за­болевших по основным классам болезней. Среда обитания человека ста­новится малопригодной для жизнедеятельности. Существенное истоще­ние природных ресурсов. Нарушение функций при­родных комплексов при­обретает труднообрати­мый характер

Характеризуется как зона экологического бедствия. Представ­ляет серьезную опас­ность для жизни людей и воспроизводства бу­дущих поколений. Острота и глубина изменений в биосфе­ре становятся в ряде случаев на уровень межрегиональных. Самовосстановление природных систем возможно лишь при выводе их из хозяй­ственного использо­вания на длительное время. Ликвидация последствий требует колоссальных финан­совых и организаци­онно-технических за­трат

Рис. 4.8.2. Типы и признаки экологических ситуаций в поселении

і

Выявление и инвентаризация проблемных ситуаций

Соотношение проблемных эколого-хозяйственных ситуаций с компетенцией органов местного самоуправления

Выявление ресурсных возможностей для решения конкретных эколого- хозяйственных проблем

Выработка принципов выбора и ранжирования эколого-хозяйственных приоритетов

Постоянно действующие: загазованность и запылен­ность атмосферы, особенно вблизи транспортных магистралей или в зоне влияния стационарных источников.

Периодически повторяющи­еся: разливы рек; атмо­сферные инверсии с запредельными концен­трациями высокотоксичных ингредиентов.

Оперативный отбор информации о возникаю­щих ситуациях, включение их в планирование управленческой деятель­ности, обеспечение ресурсами, а также механизмами реализации муниципальной экологи­ческой политики

Реализация системы принципов сохранения здоровья населения и благополучного состояния среды жизнедеятельности человека. Соблюдение количественных и каче­ственных пропорций природопользования, обеспечивающих устойчи­вое равновесие природных и социально- экономических систем на территории

Изучение ресурсного потенциала территории, который может быть задействован в местном воспроизводственном процессе. Определение на этой основе степени самостоятельности муниципального образо­вания при решении первоочередных и стратегических задач эколого-хозяйственного развития

Рис. 4.8.3. Схема выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формировании муниципальной экологической политики

♦ перепрофилирование, перебазирование или ликвидация экологически опас­ных производств;

♦ многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т. п.);

♦ создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;

♦ использование экономических инструментов регулирования природопользования.

Механизмы реализации муниципальной экологической политики

Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченны­ми государственными органами и с общественностью. Объектами муниципаль­ного управления выступают все природопользователи: юридические и физические лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационно- правовых форм хозяйствования.

Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:

♦ формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявле­ние и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных про­цессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;

♦ создание программы и механизмов управления состоянием окружающей сре­ды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реа­лизация системы административных мер и экономических рычагов, обеспе­чивающих качество окружающей среды.

Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная об­ласть управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновре­менном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.

Реализация муниципальной экологической политики базируется на экономичес­ком механизме природопользования, включающем принципы, показанные на рис. 4.8.4.

Рис. 4.8.4. Принципы экономического регулирования природопользования

Важнейший принцип, на котором должна строиться экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании систе­мы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязне­ния, состояния окружающей среды.

К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся: налогообложение, сборы за нормативное и сверхнормативное использование при­родных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязне­ние природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы по возмещению нанесенного ущерба.

Исходя из сущности и содержания муниципальной экологической политики, целесообразно выделить следующие основные задачи муниципальных властей:

♦ обоснование стратегической концепции управления окружающей средой в муниципальном образовании, включая рациональное использование при­родных ресурсов;

♦ использование системы административных мер и экономических механиз­мов регулирования, обеспечивающих достижение стратегических и такти­ческих целей экологического развития муниципального образования;

♦ организация действенной системы экологического мониторинга;

♦ формирование системы экономического стимулирования и поощрения обще­ственных и частных инициатив, направленных на улучшение экологиче­ской ситуации;

♦ содействие организации экологического просвещения и образования во всех формах обучения — от дошкольных учреждений до высшей школы, соз­дание системы повышения экологической квалификации муниципальных служащих.

Широкое распространение в ряде стран получил метод торговли лицензиями на загрязнение, когда в пределах муниципалитета органы местного самоуправле­ния формируют «рынок прав на загрязнение»; предприятия-загрязнители пред­ставляют спрос, а органы муниципального управления — предложения.

Разработка и реализация экологической политики требует организации право­вого, информационного, технического, социально-психологического, финансово­го обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение. Обучение специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необ­ходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьше­нию загрязнения окружающей среды, улучшению природоохранной деятельности.

Для осуществления эффективной муниципальной экологической политики целесообразно формирование специальных экологических фондов за счет плате­жей и налогов за ресурсы, штрафов, муниципальных взносов.

Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на ос­нове согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами государственного управления и субъектами хозяйствования при четком опреде­лении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологи­ческой ситуации на территории.

Рис. 4.8.5. Основные права некоммерческих экологических организаций на местном уровне

Участие населения в решении экологических проблем городов

Состояние окружающей среды на территории города непосредственно затрагива­ет жизненные интересы каждого жителя. Общественность остро реагирует на на­рушения экологических норм хозяйствующими субъектами и объективно явля­ется союзником органов местного самоуправления в работе по улучшению состоя­ния окружающей среды. В то же время нередки ситуации, когда органы местного самоуправления в расчете на пополнение доходов бюджета согласовывают строи­тельство новых и расширение действующих промышленных предприятий, ока­зывающих негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, мно­гие работники промышленных предприятий, загрязняющих окружающую среду, негативно воспринимают экономические санкции к своим предприятиям, посколь­ку это приводит к сокращению объемов производства и соответствующему сниже­нию заработков. Отсюда следует исключительно важная роль общественности в ре­шении экологических проблем территорий.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», граждане имеют право создавать общественные экологические объединения, фонды и иные некоммерческие организации, а также получать в индивидуальном порядке ин­формацию по данным вопросам, направлять жалобы, обращения, предложения, получать на них своевременные и обоснованные ответы, принимать участие в мир­ных массовых акциях.

Некоммерческие экологические организации граждан наделены указанным Федеральным законом обширными правами на местном уровне (рис. 4.8.5).

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, обя­заны оказывать содействие гражданам и созданным ими организациям в реализа­ции их прав в области охраны окружающей среды. При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое «муниципальная экологическая политика»?

2. Какова характеристика степени неблагополучия и остроты экономической ситуации?

3. Какова цель анализа экологической ситуации в муниципальном образовании?

4. Каковы цели и задачи муниципального управления в экологической сфере?

5. Каков порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формиро­вании муниципальной политики?

6. Каковы механизмы экономического регулирования природопользования?

7. Какими правами в области охраны окружающей среды обладают граждане и созданные ими экологические организации?