7.2. Местный бюджет

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных вне­бюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

Таким образом, местные бюджеты являются важной состав­ляющей всей бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 52 Закона о местном самоуправлении (2003) каждое муниципаль­ное образование имеет собственный бюджет (местный бюд­жет). Статья 14 БК РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расхо­дования денежных средств в расчете на финансовый год, пред­назначенных дня исполнения расходных обязательств соответ­ствующего муниципального образования.

Бюджет муниципального района и свод бюджетов посе­лений, входящих в состав муниципального района, состав­ляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населен­ных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработ­ки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселе­ний самостоятельно.

Местный бюджет так же, как и бюджет любого другого уровня, имеет доходную и расходную части. В его доходной части можно выделить:

— собственные доходы, за счет которых финансируется решение вопросов местного значения.

— субвенции, предоставленные дня обеспечения осуще­ствления органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий.

Рассмотрим вначале собственные доходы местных бюд­жетов, к которым в соответствии с Законом о местном само­управлении (2003) относятся следующие.

1. Средства самообложения граждан. Подсредствами са­мообложения граждан понимаются разовые платежи граж­дан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.

Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

В настоящее время сбор средств самообложения проис­ходит преимущественно в небольших по численности сель­ских поселениях, где возможно проведение сходов граждан. Принятие решения о сборе средств самообложения на мест­ном референдуме является практически нереальным, так как размер разовых платежей с населения обычно невысок и редко может окупить проведение референдума.

2. Доходы от местныхналогов и сборов. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуп­равления по их установлению, изменению и отмене устанав­ливаются законодательством РФ о налогах и сборах.

В ч. 1 ст. 132 Конституции РФ закреплено право органов местного самоуправления, самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Также ч. 5 ст. 3 НК РФ предусмотт рено, что местные налоги и сборы устанавливаются, изменя­ются или отменяются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о на­логах и сборах. Вместе с тем исполнительные органы мест­ного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам налогообложения и сборов, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Местные налоги устанавливаются НК РФ и нормативны­ми правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательны к уплате на территориях со­ответствующих муниципальных образованиях. Местные на­логи и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся законами этих субъектов Федерации.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных право­вых актах определяются следующие элементы налогообло­жения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу.

В настоящее время к местным налогам отнесены земель­ный налог и налог на имущество физических лиц. Они долж­ны зачисляться в бюджеты поселений и городских округов. Муниципальные районы не имеют собственных налогов, однако могут собирать земельный налог и налог на имуще­ство физических лиц на межселенных территориях.

3. Доходы от региональных налогов и сборов. Доходы от ре­гиональных налогов и сборов зачисляются в местные бюдже­ты по налоговым ставкам, установленным законами субъек­тов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от определенных видов регио­нальных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соот­ветствии с законодательством РФ о налогах и сборах в бюд­жет субъекта РФ.

Таким образом, Закон о местном самоуправлении (2003) призван устранить существующую в настоящее время ситуа­цию, когда субъект РФ устанавливает различные проценты отчисления от региональных налогов для разных муници­пальных образований, что порождает зависимость послед­них от органов государственной власти субъекта Федерации.

Закон о местном самоуправлении (2003) также закрепля­ет следующее правило: установление нормативов отчисле- ния от региональных налогов законом субъекта РФ о бюд­жете субъекта РФ на очередной финансовый год или иным законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается. Сделано это для того, чтобы муниципальные образования при осуществлении долгосрочного планирования развития территории могли рассчитывать на определенный уровень доходов.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципаль­ного района, в соответствии с едиными для всех данных по­селений нормативами отчислений, установленными реше­ниями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сбо­ров, подлежащие зачислению в соответствии с законом субъекта РФ в бюджеты муниципальных районов.

4. Доходы от федеральных налогов и сборов. БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов на­логовые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисле­ния доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) в местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о на­логах и сборах. Установление указанных нормативов зако­ном субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной фи­нансовый год и (или) иным законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципаль­ного района, в соответствии с едиными для всех данных по­селений нормативами отчислений, установленными реше­ниями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных райо­нов в соответствии с БК РФ, законодательством РФ о нало­гах и сборах и (или) законом субъекта РФ. Установление

указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на огра­ниченный срок не допускается.

5. Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления, как уже отмечалось выше, самостоятельно управляют муниципаль­ной собственностью. Основной целью ее использования является удовлетворение потребностей населения муници­пального образования.

В то же время муниципальное имущество может прино­сить и определенную прибыль. Такая прибыль получается как путем эксплуатации непосредственно муниципального имущества, так и благодаря функционированию отдельных муниципальных предприятий и учреждений.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) в местный бюджет зачисляется часть прибыли муни­ципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми акта­ми представительных органов муниципального образова­ния, и часть доходов от оказания органами местного самоуп­равления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов

6. Безвозмездныеперечисленияизбюджетовдругихуровней. Несмотря на то что муниципальные образования в настоя­щее время получают помимо местных определенную часть федеральных и региональных налогов и сборов, далеко не все они в состоянии самостоятельно обеспечить финансиро­вание необходимых расходов. В связи с этим заметную долю в доходной части местных бюджетов составляют безвозмезд­ные перечисления из бюджетов других уровней. Можно вы­делить несколько основных форм таких перечислений.

Дотации — это средства, выделяемые местным бюджетам из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. Ис­пользование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция — это денежная сумма, выделяемая на опре­деленный срок из бюджета вышестоящего уровня на конк­ретные цели и программы для выравнивания социально- экономического развития соответствующей территории.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджет­ные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического разви­тия определяются законом субъекта РФ либо законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок предоставления и расчет субвенций на финан­сирование целевых расходов местным бюджетам из бюдже­тов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ либо законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнитель­ной власти субъекта РФ в соответствии с БК РФ и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муници­пальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муни­ципальных образований, которым предоставляются указан­ные субсидии, осуществляется в порядке, установленном за­конами субъектов РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Распределение субсидий из фонда муниципального раз­вития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальных обра­зований субсидий для долевого финансирования приоритет­ных социально значимых расходов бюджетов муниципаль­ных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия предоставления и расходова­ния указанных субсидий устанавливаются законом субъекта РФ. Отбор муниципальных образований, которым предос­тавляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуще­ствляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонды муници­пального развития и софинансирования социальных расхо­дов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Отдельно следует сказать о предусматриваемом Законом о местном самоуправлении (2003) механизме выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В соответствии с данным Законом выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (го­родских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Эти фонды образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требо­ваниями БК РФ, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (го­родских округов) финансовых возможностей органов мест­ного самоуправления осуществлять свои полномочия по ре­шению вопросов местного значения.

Из ст. 61 Закона о местном самоуправлении (2003) следу­ет, что основным путем формирования региональных фон­дов финансовой поддержки муниципальных районов (го­родских округов) станет перечисление в них денежных средств муниципальными районами (городскими округами), уровень бюджетной обеспеченности которых до выравнива­ния уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал сред­ний уровень по данному субъекту РФ.

Размер данных перечислений для отдельного муници­пального района (городского округа) не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета муниципаль­ного района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двухкрат­ным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспечен­ности муниципальных районов (городских округов).

Дотации из региональных фондов финансовой поддерж­ки муниципальных районов (городских округов) распреде­ляются между муниципальными районами (городскими округами) субъекта РФ, в которых уровень расчетной бюд­жетной обеспеченности бюджета муниципального района (бюджета городского округа) не превышает уровень расчет­ной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам муниципаль­ных районов (городских округов) в соответствии с методи­кой, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Распределение дотаций из региональных фондов финан­совой поддержки муниципальных районов (городских окру­гов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

В случаях и порядке, установленных БК РФ, часть дота­ций из регионального фонда финансовой поддержки муни­ципальных районов (городских округов) может предостав­ляться каждому муниципальному району (городскому округу) субъекта РФ в расчете на одного жителя.

Таким образом, Законом о местном самоуправлении (2003) предусматривается перекрестное финансирование муниципальных образований с низким уровнем доходов за счет более обеспеченных.

Следует отметить, что на уровне муниципального района данный Закон предусматривает создание аналогичных рай­онных фондов финансовой поддержки поселений, которые будут перераспределять денежные средства между поселени­ями муниципального района.

7. Иные собственные доходы местных бюджетов. К тако­вым, в частности, относятся штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компе­тенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования, муниципальные займы. Остановимся более подробно на последних.

В соответствии со ст. 64 Закона о местном самоуправле­нии (2003) муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципаль­ных ценных бумаг, в порядке, установленном представитель­ным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных пра­вовых актов федеральных органов государственной власти.

Муниципальные заимствования — это займы, привлека­емые от физических и юридических лиц в валюте РФ, по ко­торым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения зай­мов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ (ст. 91 БК РФ). Муниципальные займы осуществляются путем вы­пуска ценных бумаг от имени муниципального образования. Следовательно, заемщиком по договору муниципального займа выступает муниципальное образование, а заимодате­лем — гражданин или юридическое лицо.

Порядок заключения договора муниципального займа в соответствии с ч. 3 ст. 817 ГК РФ состоит в приобретении займодателем выпущенных муниципальных облигаций либо муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право заи­модателя на получение от заемщика предоставленных ему в займы денежных средств или в зависимости от условий зай­ма другого имущества, установленных процентов, других имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. В соответствии с ГК РФ изме­нение условий выпущенного в обращение займа не допуска­ется, муниципальные займы являются добровольными.

При выпуске муниципальных ценных бумаг под обособлен­ное имущество, находящееся в муниципальной собственности, исполнение обязательств по таким ценным бумагам осуществ­ляется путем передачи в собственность владельцев этих муни­ципальных ценных бумаг имущества, ставшего обеспечением их выпуска.

Муниципальное заимствование осуществляется представи­тельным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных пра­вовых актов федеральных органов государственной власти. Правовое регулирование муниципальных займов осуществляет­ся на основе Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее — Закон об эмиссии ценных бумаг), а также путем принятия по каждому их выпуску отдельных нормативных актов.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только в случае принятия решения органом местного само­управления о бюджете на текущий финансовый год, где долж­ны быть утверждены предельный размер муниципального долга и предельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финан­сового года на финансирование дефицита местного бюджета или программ развития муниципального образования. При этом предельный объем заемных средств муниципального образования не должен превышать 15% объема его доходов на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заем­ных средств.

Решение об эмиссии муниципальных ценных бумаг прини­мается органами местного самоуправления в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и муниципального долга. В соответствии со ст. 11 Закона об эмиссии ценных бу­маг решение об эмиссии муниципальных бумаг должно вклю­чать следующие обязательные условия: наименование эми­тента; дату начала размещения ценных бумаг; дату или период размещения; форму выпуска ценных бумаг; указание на вид ценных бумаг; номинальную стоимость одной цен­ной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; дату погашения ценных бумаг.

Заимствования, осуществляемые путем предоставления муниципальных гарантий, учитываются в составе муници­пального долга и не являются источником финансирования дефицита местного бюджета. В расходы на обслуживание муниципального долга закладывается резерв на исполнение обязательств по гарантиям при наступлении гарантийного случая [4].

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае измене­ния перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов РФ. Федеральный закон, предус­матривающий изменение состава собственных доходов мест­ных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финан­сового года, но не раньше чем через три месяца после его принятия.,

В доходы местных бюджетов также зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного само­управления отдельных государственных полномочий, передан­ных им федеральными законами и законами субъектов РФ. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуще­ствление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется феде­ральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год раздельно по каждому из ука­занных государственных полномочий.

Закон предусматривает двухступенчатую систему передачи денежных средств на реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными органами государственной власти: средства сна­чала передаются в субъект РФ (в региональный фонд компенса­ций), а затем распределяются между муниципальными образо­ваниями. Средства, выделяемые на финансирование отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ, так­же перечисляются через этот фонд.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распреде­ляются между всеми муниципальными образованиями субъек­та РФ, органы местного самоуправления которых осуществля­ют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных ус­луг муниципального образования с учетом объективных усло­вий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год по каждому муни­ципальному образованию и виду субвенции.

Формирование, распределение, перечисление и учет суб­венций, предоставляемых из регионального фонда компен­саций, производятся в порядке, установленном БК РФ.

Субвенции, предоставляемые из федерального фонда ком­пенсаций на осуществление отдельных государственных пол­номочий, переданных органам местного самоуправления феде­ральными законами, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном БК РФ, пропорционально чис­ленности населения (отдельных групп населения) или потре­бителей соответствующих бюджетных услуг субъекта РФ с уче­том объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федераль­ным законом о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции.