1.2. Исторический путь местного самоуправления

Становление и развитие местного самоуправления в России и за рубежом имеет богатую историю и является предметом специальной научной и учебной дисцип­лины.

Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родо­вой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суро­выми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорга­низации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.

С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации лю­дей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяй­ства численность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщин­ные, межсемейные отношения. Так возникло государство.

Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного само­управления можно считать демократии античного мира, сельские общины и осо­бенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансо­вой самостоятельности.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже ХУШ-Х1Х вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную де­ятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распростра­нении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно законодательно оформилось и отразило огромный опыт граж­дан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Принята Европейская Хартия местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами — (региональной и местной). Детально отработаны все меха­низмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отла­жено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались му­ниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы мест­ного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение полу­чили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного са­моуправления.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые дру­гие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного са­моуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного са­моуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой администра­тивного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Го­сударственные чиновники на местах — префекты и комиссары — имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местно­го самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 г. во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система госу­дарственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных сочетаниях эле­менты англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в фе­деративных государствах. Там, как правило, представителем государства по от­ношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по опреде­ленным вопросам выходить на федеральные власти (например по вопросам учас­тия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

Самоуправление в России до 1917 г.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древ­нерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего толь­ко роль военачальника. В сельской местности издревле существовала кресть­янская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспреде­ляться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псков­скую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской вла­сти. Однако и в этот период самоуправленческие начала в российской государ­ственной системе то усиливались, то вновь ослабевали.

Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по пре­имуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в про­чих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Пет­ра все вернулось к назначению чиновников.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екате­рине II, принявшей специальный акт — «Грамоту на права и выгоды городов Рос­сийской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, го­родские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функ­ционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. С завершением правления Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными де­лами, включая школы, больницы, дома призрения и т. п. Властное влияние общи­ны («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артель­ные) традиции прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская упра­ва. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государствен­ной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недо­вольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсут­ствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпри­нята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство при­няло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было вос­создано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось — наступил октябрь 1917 г.

Самоуправление в СССР

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в про­тиворечие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уров­нях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все сове­ты действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни но­вую экономическую политику с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного ру­ководства под местное управление были переданы землеустройство, благоуст­ройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положе­ние о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муници­пальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усиле­нием централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно- территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все само­управленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам тер­мин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л. Велихо­ва репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва де­путатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его пред­седателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, прово­дились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со стро­гим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интелли­генция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись выше­стоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Возрождение местного самоуправления

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти за­коны позволили начать возрождение местного самоуправления на новых осно­вах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартий­ности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на прин­ципах единоначалия. Однако сохранялась, система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администра­ции каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей ад­министрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием ис­полнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по времен­ным положениям представительные органы местного самоуправления с весь­ма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. По­чти везде избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы.

Вопросы для самоконтроля

1. Как сформировалось местное самоуправление?

2. Каковы основные модели местного самоуправления в современном мире?

3. Как развивалось местное самоуправление в России до 1917 г.?

4. С чем было связано возрождение местного самоуправления в СССР в пери­од новой экономической политики?

5. Каковы особенности организации местной власти в советский период?

6. Как связано возрождение местного самоуправления в России с преобразова­ниями в общественном строе и экономике государства?