§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административно- территориальное деление

Сущность государства как особого явления нельзя уяснить, не рас­смотрев вопрос о его возникновении. Различают государства первона­чального и производного возникновения. Первоначальное - это посте­пенное, на протяжении десятков, а то и сотен вызревание в человеческом сообществе особой структуры, составляющей неотъем­лемую часть общества и в то же время отчуждающегося от него, приоб­ретающей власть над обществом. При этом у разных народов склады­вались неодинаковые пред государственные формы, возникали пере­ходные структуры, завершавшиеся или не завершившиеся (как во многих районах Африки и Океании) образованием государства.

Существует множество доктрин, объясняющих возникновение го­сударства. В Средние века господствовали взгляды о богоустановлен-

В ходе новейших археологических исследований в Африке найдены останки че­ловекообразного существа, жившего около 7 млн лет назад.

ности государства. Оно рассматривалось как явление, дарованное лю­дям «свыше».

ние государства не с насилием, а с естественными процессами возник­новения семьи, частной собственности, расколом на этой основе обще­ства на классы и созданием экономически господствующим классом государства, ставшего с точки зрения марксизма-ленинизма органом насилия этого класса.

В настоящее время в западной литературе широко используется в разных вариантах олигархическая теория первоначального возникно­вения государства (от греч. 0И§08 - немногий, агс1ге — власть; олигар­хия - власть немногих). Согласно ей, в любом человеческом коллек­тиве (племени, сообществе) складывается определенная иерархия (ранжировка) людей и их групп, возникающая в силу естественного неравенства людей, их неодинаковой физической силы, способностей и т.д. Выделяется элита, верхушка сообщества, которая становится во главе его. В связи с процессами разделения труда, в том числе необхо­димостью выделения функции управления, элита присваивает власть, становится олигархией, в результате возникает государство.

Первоначальное возникновение государства с позиций олигархи­ческой теории сводится к трем способам: военному (выделение эли­ты связано с войной и захватом добычи, как было у франков или мон­голов); аристократическому (аристократия — власть лучших, знат­ных, как это было в Древнем Риме); плутократическому (плутокра­тия — власть богатства).

В отечественной науке доминирует многофакторный подход к пер­воначальному возникновению государства. Данный процесс рассмат­ривается как обусловленный различными причинами, в том числе не­обходимостью выполнения «общих дел», разделением труда и выделени­ем управленческого труда (сначала на базе обособления от общества племенных вождей), возникновением частной собственности и клас­сов, а также стремлением защитить территорию своего жизнеобеспе­чения от других племен, демографическими (в том числе в связи с пе­реходом от кочевого к оседлому образу жизни), психологическими (страх перед враждебностью других людей, родов или племен), антро­пологическими (совместная жизнь, социальность — основополагаю­щее для человека качество) и другими факторами. При этом в лшого- факторном подходе следует выделять основные и второстепенные, производные, факторы, видеть доминанту явления. Основными фак­торами считаются: сущность человека как социального существа и связанная с этим необходимость руководства коллективом, управле­ния им; выполнение «общих дел»; социальная асимметрия и связанная с этим необходимость в особом институте легитимного (законного, оп­равданного в представлениях людей) принуждения.

Иные процессы присущи производному возникновению государ­ства. Нередко оно возникает в результате революции, которая корен­ным образом изменяет сущность и форму уже существующего госу­дарства, означает принципиальный разрыв с прежней государствен­ностью, создает новое государство (например во Франции в 1789 г., в России в 1917 г., в Китае в 1949 г.). Новое государство возникает также в результате организационных изменений: объединения не­скольких государств в федерацию (создание СССР в 1922 г., Танза­нии путем объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), при раз­делении государства (разделение Чехо-Словакии с января 1993 г.

Особый способ создание новых государств на месте прежних ко­лоний (после Второй мировой войны, особенно в 60 80-х гг., таким путем возникло более 100 новых государств), что осуществлялось по- разному. В ряде случаев народы колоний вели вооруженную нацио­нально-освободительную борьбу за независимость (Ангола, Вьетнам и др.), но иногда метрополии предоставляли независимость на основе референдума (голосования избирателей колонии), переговоров и со­глашений с лидерами колоний («круглые столы»), В некоторых стра­нах имело место и то, и другое (например, Гвинея-Бисау, Зимбабве).

Понятие государства. В истории общественной мысли предпри­нято немало попыток сформулировать понятие государства, выделить его из других общественных явлений, указать его наиболее характер­ные черты. Многие из предложенных концепций (например, органиче­ские теории, которые пытались объяснить природу государства по ана­логии с человеческим организмом, анималистические (от лат. animal — животное) идеи, сторонники которых сравнивали государство с коло­ниями пчел, муравьев) почти целиком относятся к прошлому и не ока­зывают влияния на современную науку, другие, хотя и были сформу­лированы столетия, а то и тысячелетия тому назад, продолжают ис­пользоваться и сегодня.

В современном государствоведении можно выделить пять основ­ных подходов к понятию государства: теологический, классический (арифметический), юридический, социологический и новейший — ин­формационно-кибернетический.

Теологический подход безраздельно господствовал в средние века; он используется в католических университетах Европы, Латинской Америки, но шире всего ныне он представлен во взглядах сторонников исламского фундаментализма.

Сторонники классического подхода рассматривают государство как соединение трех элементов: власти, территории и населения. Этот подход характерен для западных политологов, занимающихся вопро­сами международного права. Однако он скорее указывает на условия существования государства (оно невозможно без населения и вне тер­ритории , хотя бы «подвижной», как в государстве кочевников). Что же касается власти, то она существует не только в государстве есть ро­дительская, корпоративная и т.д. власть, власть территориального кол­лектива (местное самоуправление в муниципальном образовании).

Юридический подход к понятию государства господствовал в науке до Первой мировой войны (1914—1918), хотя есть приверженцы тако­го подхода и сейчас, в частности, во французской юридической литера­туре (М. Тропе, Д. Бешайон). Его сторонники рассматривают государ­ство прежде всего как систему правоотношений, специфическое нор­мативное единство (правда, многие из них не отрицали значение со­циологических трактовок государства, но, будучи юристами, отказыва­лись заниматься этим). Они правы в том, что государство может вы­ступать (и выступает) как юридическое лицо', но такой подход не раскрывает его особых качеств как управляющей системы.

Наиболее широкое распространение получил социологический (с политологическим акцентом) подход к понятию государства. В нем, как и по вопросу о возникновении государства, существует марксист­ское и множество немарксистских направлений, школ. С точки зрения марксизма-ленинизма государство есть орган диктатуры определенно­го класса (диктатуры пролетариата до определенного периода в СССР, демократической диктатуры народа в современном Китае; в СССР в последние десятилетия его существования было заявлено об общена­родном государстве, но и при этом, как говорилось, оно остается клас­совым).

Среди немарксистских социологических школ наиболее распро­странена трактовка, объединяющая юридические, экономические и политические признаки. Государство определяется как юридическая персонификация нации (в данном случае под нацией понимается насе­ление страны), а эта персонификация (государство) коренится в цен­трализации экономической жизни нации. Государство - не орган дик­татуры какого-либо класса (установление диктаторских режимов из­вращает его природу), а официальный представитель общества, высту­пающий в качестве арбитра в отношениях между социальными слоями, партиями, общественными объединениями и даже личностя­ми. В толковании некоторых западных авторов, на которых марксизм оказал определенное влияние, государство не является абсолютно бес­пристрастным арбитром, представителем общества (на него оказыва­ют влияние «труппы давления», «заинтересованные группы»), у него имеются черты и и классовости.

Некоторые немарксистские социологические школы, суммируя доминирующие подходы в западной науке (подходы М. Вебера, Г. Кельзена, А. Грамши, регуляционной школы Дж. Джессепа), назы­вают следующие признаки государства:

1) государство - одновременно институциональное и норматив­ное явление. В первом случае оно включает совокупность органов (ап­паратов) законодательного, административного и принудительного характера. Как нормативное явление, оно основано на легитимации, а последняя - на признании фундаментальных ценностей, в соответст­вии с которыми государство должно действовать;

Европейская конститукия (ст. I-7 ) устанавливает, что и Европейский Союз явля­ется юридическим лицом. См.: Treaty Establishing a Constitution for Europe. Brussels. 2004.

2) современное государство играет ключевую роль в обеспечении успешного функционирования экономики, а форма государства тесно связана с конкретной системой производства;

3) ключевое значение для деятельности государства имеет адми­нистративная (т.е. управленческая) система, ее органы являются свя­зующим звеном между государством и экономическими институтами.

Многие современные исследователи называют большее число и иные признаки государства.

Во-первых, государство рассматривается как определенное объе­динение людей, отличающееся от других сообществ как политическое сообщество, его политический характер обусловлен прежде всего со­циальной асимметрией общества и необходимостью выполнения в нем «общих дел».

Во-вторых, государство — это политическая организация в обществе данной страны, ибо всякое сообщество, особенно политическое, пред­полагает определенную организацию. Своеобразие этой организации в том, что она имеет универсальный характер, включает всех находя­щихся на территории государства, а граждан данного государства — и вне его территории.

В-третьих, государство — это регулятивный институт. Оно удов­летворяет потребности общества в интегрированное™, организован­ности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания зако­нов, иных правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются государст­венному регулированию).

В-четвертых, государство—социально-политический арбитр. По­скольку на определенном этапе развития общество становится асим­метричным, разные социальные группы имеют свои интересы, между ними возникают противоречия, их необходимо ввести в определенные рамки, чтобы общество не подверглось анархии и распаду. Однако го­сударство не полностью беспристрастный, а заинтересованный ар- _битр. Выполняя арбитраж, оно прежде всего учитывает интересы тех слоев населения, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть, т.е. экономически и политически доминирующих сил, но оно в какой-то мере учитывает интересы и дру­гих слоев населения.

В-пятых, государство обладает особой публичной, суверенной го­сударственной властью. Она непререкаема и верховна по отношению к любой другой власти в стране (например, устанавливает ограниче­ния для родительской власти, регулирует использование корпоратив­ной власти общественного объединения в отношении его членов, ста­вит пределы публичной власти субъекта федерации и муниципально-

6 - 7977

го образования). Эти качества государственной власти делают госу­дарство не только органом для выполнения «общих дел» (например, создание коммуникаций или ликвидация последствий стихийных бед­ствий), но и органом легализованного и легитимного принуждения, а в определенных ситуациях и насилия.

В-шестых, государство обладает специализированным аппаратом. Это особый слой людей, организованных иерархически и использую­щих государственные средства (в том числе институты принуждения) для управления.

Помимо перечисленных признаков государства, имеющих в своей основе социально-политический обычно называют и другие:

разделение населения по административно-территориальным едини­цам', налоги и сборы², наличие права — особой системы правил (норм), обеспеченных государственным принуждением³.

Суммируя различные подходы, можно сказать, что государство - это универсальное политическое сообщество и одновременно полити­ческая организация, обладающая особой (суверенной государствен­ной) властью и специализированным аппаратом регулятивного воз­действия на общество (в том числе путем легализованного принужде­ния), выражающая в процессе социального арбитража прежде всего волю доминирующего социального слоя, учитывающая в определен­ной мере интересы других слоев и выполняющая общие для общества задачи.

Системность государства. Государство представляет собой опре­деленную систему. Чтобы выполнять свою роль в обществе, оно нуж­дается в наборе определенных средств: органов, методов деятельности, присущих ему, в «материальных придатках» в виде армии, полиции, тюрем, в создаваемых им правовых нормах и т.д. В условиях демокра­тического государства принято различать органы законодательной (парламент), исполнительной (глава государства, правительство), су­дебной, других ветвей власти. Есть и иные органы государства и иные классификации. Между государственными органами, в соответствии с концепцией разделения ветвей государственной власти, существует разделение задач и ролей, но все они действуют на основе социально-

В некоторых очень небольших по территории государствах (Аруба, Науру, Тува­лу и др.) нет административно-территориальногоделения. В федеративных государст­вах административно-территориальное деление — это деление субъектов федераций,

В некоторых налоги

В ряде мусульманских стран, в меньшей степени в Бутане. Израиле иногда роль правовых выполняют религиозные нормы, тоже обеспечиваемые в какой-то мере госу­дарственным принуждением политического единства государственной власти и организационной целостности государства как ситемы. Единство государственной вла­сти и разделение ее ветвей — наиболее крупных элементов системы — один из важнейших признаков ситемности государства.

Тенденции развития современного государства. Во-первых, раз­витие современного государства характеризуется, процессами демо­кратизации и социализации (социальное государство), созданием пра­вового и государства на основе общечеловеческих ценностей (власть народа, справедливость, права человека и т.д.). В современных условиях эти ценности получили новое звучание: социальная справед­ливость, социальная солидарность, достойное человека существова­ние и т.д. Формирующееся на их основе демократическое государство означает, что это государство народа, для народа и посредством наро­да, представляющее большинство населения и охраняющее интересы его В таком государстве власть осуществляется демо­кратическими методами (смену партий у власти решают выборы, не­которые принципиальные решения принимаются референдумом — го­лосованием избирателей, в деятельности органов государства огром­ное значение имеет учет общественного мнения и т.д.). Когда говорят о социальном государстве, то предполагают его активное участие в пре­доставлении социальных услуг населению (образование, здравоохра­нение, пенсионное обеспечение и др.), установление необходимого ми­нимума заработной платы и прожиточного минимума, а также соци­альное партнерство государства, труда и капитала, реализацию (всегда относительную) принципа социальной справедливости. Правовое го­сударство предполагает связанность правовыми нормами, не только буквой, но и общими принципами права на основе общечеловеческих ценностей. Это взаимные права и обязанности и взаимная ответствен­ность личности, коллективов, общества и государства. Светское госу­дарство означает свободу религии и атеизма. Даже в ряде мусульман­ских стран при сохранении государственной религии действуют хри­стианские церкви, буддийские храмы.

Во-вторых, в современных условиях постиндустриального инфор­мационного общества «продвинутых» стран создается технологиче­ское и технократическое государство. При принятии решений и управлении в современном высокоструктурированном обществе все шире используются специалисты (избираемые народом органы все чаще опираются на их мнение, оставляя за собой решение вопросов лишь общего характера, да и референдум законами многих стран за­прещается проводить по некоторым специальным вопросам, в том чис­ле финансовым), применяются новые технологии, позволяющие б^- считывать различные варианты государственных решений, которые предстоит принять, и их последствий. Одна из составляющих этой тенденции получила название «рационализированный парламента­ризм». Вместе с тем различные технологии для прямой и обратной связи государственных органов (должностных лиц) с населением ис­пользуются также для манипулирования поведением широких масс. Поэтому одна из проблем современного государства состоит в умении соединить демократию и технократию («власть» специалистов) ради общих целей.

В-третьих, уменьшается роль государственного принуждения, из­меняются его формы, возрастает роль государства-организатора, госу­дарства-арбитра. Государство, его органы стремятся гасить конфлик­ты путем консенсуса' и компромисса, применяя обычно не админист­ративные, а экономические, психологические и иные формы принуж­дения. Однако государство всегда остается (реально или потенциаль­но) не только органом для выполнения «общих дел», но и институтом легализованного и легитимного принуждения. Оно может приобре­тать весьма жесткие формы (разгон /демонстраций, смертная казнь и др.), но и такое принуждение может в критических ситуациях ис­пользоваться в интересах общества, для выполнения «общих дел», для того, чтобы умерять социальные столкновения.

В-четвертых, практика свидетельствует о волнообразном движе­нии в развитии государственного управления. Усиление регулирую­щей роли в экономике (а следовательно, в сфере социальных отноше­ний и в политике, а в определенной степени в сфере духовной жизни и даже некоторых личных отношений) достигает критической точки, ко­гда зарегулированность стесняет естественное развитие общества, что влечет упадок экономической деятельности, снижение жизненного уровня населения, а иногда и медленную стагнацию, длящуюся деся­тилетиями (тоталитарные социалистические государства). В то же время, излишние социальные гарантии со стороны государства, для которых у общества не было достаточных ресурсов, приводили в Шве­ции, Испании, Норвегии к «бегству» капитала из страны, замедлению темпов развития, падению уровня жизни (в благополучной Швеции начались даже очереди в детские садики). Снижение социальных льгот восстанавливало деловую активность, но порождало недоволь­ство населения ростом неравенства, что приводило к поражению пра­вящей партии на выборах. Такие циклы повторяются.

Консенсус — согласие при отсутствии возражений, не подкрепленное голосо­ванием.

В-пятых, все более отчетливо проявляется тенденция к созданию гибридных, смешанных, переходных форм. Прежние классические формы президентской, парламентарной республики, федерализма, автономии, государственных режимов преобразуются, их заменяют полупрезидентские, полупарламентарные республики (точнее: пре- зидентско-парламентарные и парламентарно-президентские респуб­лики), региональные государства, сочетающие черты унитаризма, федерализма, автономии. Возникают иные формы государственных режимов, соединяющие некоторые элементы авторитаризма и демо­кратии. Создаются образования, сочетающие черты государственно­сти и международного объединения (Европейский Союз, Союзное государство Белоруссии и России, Союз Сербии и Черногории и др.). Само государство становится в известной мере гибридным — госу­дарством социального капитализма, социокапиталистическим госу­дарством.

Наконец, в-шестых, в настоящее время все более резкими стано­вятся «взлеты» и «падения», контрасты в развитии государственности. В Древнем мире и в Средние века были свои деспоты, абсолютные мо­нархи и свои относительные демократии (для свободных), свое «поли­цейское государство» и городская республика, но такого «полюсного» противопоставления государственно-организованных форм демокра­тии и диктатуры мир, пожалуй, до XX в. не знал. Социально-политиче­ский тоталитаризм — это изобретение нашего времени.

Современное российское государство. Конституция РФ содер­жит характеристики российского государства как демократического, социального, правового, светского, федеративного. Фактически же российское государство из-за объективных причин трудного переход­ного периода не в полной мере удовлетворяет этим характеристикам (на уровне современных стандартов). Доминирование исполнитель­ной власти и недостаточный контроль за ее деятельностью, частые си­ловые акции по наведению конституционного порядка (что само по себе необходимо), принижение роли парламента и законодательных органов субъектов федерации, слабость судебной системы, малое влияние общественного мнения на государственные дела — все это снижает демократический потенциал государственного управления.

Российское государство не является развитым социальным госу­дарством. По некоторым данным, '/, населения находится за чертой бедности, а доход «верхних» 10% населения в 15 раз превышает доход 10% «нижних» — разрыв, невиданный в цивилизованных странах. Ус­тановленный законом минимальный размер заработной платы с 1 ян­варя 2005 г. составляет 720 руб. в месяц (раньше он был ниже) — менее

официально исчисленного прожиточного минимума). В то же вре­мя в России 36 долларовых миллиардеров больше только в США и Германии. Правда, в последнее время ситуация несколько улучшается.

Российское государство не является полностью правовым. Неко­торые законы не выполняются, правовые акты субъектов РФ иногда не соответствуют федеральным законам, а конституции некоторых субъектов Конституции РФ (правда, в последние годы такое несо­ответствие почти везде устранено). Престиж судов довольно низок.

Россия светское государство. Религиозная свобода и право ате­изма обеспечены в целом, хотя в некоторых случаях эти принципы на­рушаются. В государственном гимне имеется упоминание о Боге, пра­вославное Рождество Христова — государственный праздник, имеют место факты освящения (по христианским обрядам) военных дарственных) объектов (например, кораблей).

Россия -■ федерация. Однако ее федеративная организация несо­вершенна и централизована. Субъекты РФ не вполне равноправны (республики обладают правами, которых не имеют другие субъекты, некоторые субъекты (девять из 10 автономных округов) входят в дру­гие «равноправные» субъекты РФ).

Российское государство - это в основном демократическое, в оп­ределенной степени социальное, частично правовое, фактически свет­ское и централизованно федеральтивное государство.

Государственные образования. Наряду с различными государст­вами в мире и в частности в России существуют государствоподобные образования (государственные образования). К их числу относятся прежде всего субъекты федерации (например, штаты в США, провин­ции в Канаде). Некоторые из таких субъектов, например республики в составе России, в конституциях характеризуются как государства. В настоящее время насчитывается более 20 федеративных государств и более 300 субъектов федерации в них (больше всего в России 89 меньше всего в Танзании - 2). В России, согласно Конституции РФ, не только Федерация, но и ее субъекты (например, Тверская область, Ставропольский край или Эвенкийский автономный округ) обладают «своей» государственно]! властью. Они принимают свои законы (есть даже собственная, правда, крайне узкая, сфера исключительных пред­метов ведения субъектов РФ, где верховенство может иметь не феда- ральный закон, а закон субъекта РФ), в субъектах РФ зачастую созда­ются местные правительства, а в республиках в составе России имеют-

В настоящее время в России происходит добровольное объединение некоторых субъектов РФ. и их численность уменьшается.

ся свои президенты; республики принимают свои конституции. Ряду субъектов РФ присущи и другие признаки государственности. Подоб­ным образом обстоит дело в большинстве зарубежных федераций. У штатов в США, например, есть даже свое гражданство, своя, помимо федеральной, судебная система.

Вместе с тем признание субъектов федераций государствами с соб­ственной государственной властью, производной от данного террито­риального коллектива (в отличие от государственной власти федера­ции, производной от общества в целом), вызывает много вопросов. В частности, это может привести к выводу, что, например, в США 51 государство и соответственно 51 государственная власть (каждого штата и федерации), в Мексике — 32, в России — 90 и т.д. Поэтому обычно субъекты федераций характеризуются как государственные образования с элементами государственности и с несуверенной госу­дарственной властью (суверенная — у федеративного государства) или как государственные образования с публичной властью, имеющей элементы государственного характера (основные полномочия госу­дарственного значения осуществляются федерацией, конституцией устанавливают верховенство федерального права и возможность фе­дерального принуждения по отношению к субъектам федера­ции и т.д.¹).

Государственными образованиями являются некоторые формы территориальной автономии. Политической автономией являются Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Шотландия, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан, Авто­номная Республика Крым и др. Политические автономии не имеют своих конституций (исключение — Конституция Автономной Респуб­лики Крым 1998 г.), но обладают правом собственного законодательст­ва по местным вопросам (Крым права собственного законодательства не имеет). В Шотландии (Великобритания) в 2000 г. после 300-летне­го перерыва восстановлен свой парламент.

Незначительные элементы государственности присущи и админи­стративным территориальным автономиям. Они не обладают правом собственного законодательства, но имеют некоторые полномочия, не присущие обычным административно-территориальным единицам. Таких образований в мире немного, но в Китае насчитывается более 150 различных единиц административной автономии.

В России созданы семь крупных федеральных округов, объединяю­щих группы субъектов РФ. Они являются не субъектам]! РФ, а свое-

Подробнее эти вопросы рассматриваются ниже.

образными полуадминистративно-территориальными образования­ми, созданными для обеспечения полномочий Президента РФ на их территории. Во главе округов — полномочные представители Прези­дента РФ, назначаемые им. Многие министерства и ведомства РФ соз­дали в округах свои управления и отделы.

Возникали и иные структуры, обладавшие элементами государст­венности (например Советы в России в условиях двоевластия 1917 г. действовали как власть, занимались управленческой деятельностью). Черты государственности присущи некоторым международным объе­динениям (Европейский союз, принявший в 2004 г. свою Конститу­цию путем договора между членами ЕС, Союзное государство Бело­руссии и России и др.).

Предгосударственные образова нпя возникали в процессе первона­чального образования государства в недрах родоплеменного общества, протогосударственные образования создавались во время граждан­ской войны (Китай), национально-освободительной борьбы (Ангола, Гвинея-Бисау, Мозамбик и др,) на части территории, освобожденной повстанцами от прежней государственной власти. На одной из таких территорий в Гвинее- бисау (лесном районе Бое) была принята даже конституция, ставшая после независимости (1974 г.) конституцией нового государства.

Административно-территориальные единицы. Для управления на местах государству необходимо административно-территориаль­ное деление: территорию унитарного государства нужно разделить на части со своими органами управления (как говорилось выше, админи­стративно-территориального деления нет только в нескольких очень небольших государствах). Обычно существует трехзвенное админист­ративно-территориальное деление: единицы областного типа, на кото­рые первоначально делится территория государства (области, губер­нии, провинции, воеводства и др.), делятся на районы (округа и др.)> а последние - на низовые сельские и городские административные еди­ницы (общины и др.). В некоторых странах принято четырехзвенное административно-территориальное деление (Франция), в иных - двухзвенное (Болгария). В федеративных государствах (в том числе в России) административно-территориальное деление является делени­ем территории субъектов федерации (они его устанавливают).

В субъектах РФ административно-территориальными единицами являются районы (единицы районного типа, имеющие иногда местные названия аймаков, хошунов и др.), города, села (аулы, станицы), по­селки и др. Москва разделена на административно-территориальные округа (Восточный, Западный и др.), объединяющие районы, полу-

муниципальных образований и управляемые только выборными их населением органами (управа — совет, глава админист­рации и др., в результате чего такие единицы становятся муниципаль­ными образованиями), но только в рамках законов государства и соот­ветствующего субъекта федерации, под их контролем. В зарубежных странах в низовом (общинном) звене административно-территориаль­ного деления существуют только выборные органы (совет, мэр), но в другие административно-территориальные единицы (региональные) государство обычно назначает своих уполномоченных чиновников об­щей компетенции, которые решают вопросы государственного значе­ния, а выборные местные органы самоуправления на уровне регио­нального звена административно-территориального деления могут создаваться, а могут и не создаваться. В России в округах Москвы вы­борные представительные органы также не создаются, округа управ­ляются назначенными префектами. В таких административно-терри­ториальных единицах унитарного или федеративного государства ми­нистерства создают свои «делегатуры» для осуществления общегосу­дарственных полномочий — территориальные отделы и управления на местах. Свои отделы и отделения создают федеральные министерства и ведомства РФ (иногда совместно с министерствами и ведомствами субъектов РФ) в крупных административно-территориальных едини­цах. Такие же органы (управление и др.) для осуществления исключи­тельных федеральных (общегосударственных) полномочий создают федеральные министерства в субъектах федерации (например, в Рос­сии в республиках, краях, областях и т.д.). В России они называются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (например, Управление Министерства юстиции РФ по Тюмен­ской области, Управление Федеральной службы безопасности по Красноярскому краю). Многие федеральные министерства и ведомст­ва создают свои управления в семи федеральных округах (Централь­ном, Южном и др.), объединяющих группы субъектов РФ.