22.5. СМЕШАННЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Первый вид представлен европейской правовой системой местного самоуправления, которая имеет сходство как с континентальной, так и с англосаксонской моделями. Она утвердилась в Германии, Авст­рии, Венгрии, Македонии, Норвегии, Словении, Финляндии и в ря­де других стран Европы. Ее сходство с континентальной системой проявляется в формах правового регулирования местного самоуправ­ления, способах определения компетенции муниципальных образо­ваний и выборных органов власти, порядке осуществления контро­ля за их деятельностью. С англосаксонской системой ее сближает отсутствие соподчиненности муниципальных образований, множест­венность моделей местного самоуправления, большая самостоя­тельность местных органов власти в решении оперативных вопросов.

Для европейской системы типичными формами правового регу­лирования местного самоуправления являются конституции, ком­плексные законы, положения о муниципальных образованиях, от­раслевые законы, нормативные правовые акты министерств и ве­домств. В случае обнаружения неточностей или пробелов в законода­тельстве о местном самоуправлении применяются решения консти­туционных судов, которые фактически носят нормативный характер.

Согласно конституционной традиции Франции местное само­управление в странах континентальной Европы рассматривается как государственное управление на муниципальном уровне, как форма реализации общих функций публичного управления. С учетом этой традиции сформулированы нормы ст. 137 Конституции земли Гес­сен: «Общины являются на своей территории исключительными об­ладателями всех полномочий местного публичного управления, осу­ществляемого на основе собственной ответственности.

Аналогичный подход к пониманию местного самоуправления за­ложен в ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. В ней община определяется как территориальная единица с правом самоуправления и одновременно как административная еди­ница, в пределах которой осуществляется государственное управле­ние на муниципальном уровне.

Современное законодательство Норвегии также рассматривает местное управление и самоуправление в отношении коммун и гу­бернских коммун как единое целое, как форму публичного управле­ния на местах (§ 3 Закона о коммунах и фюлкескоммунах 1992 г.). Кроме того, производный характер коммун и их зависимость от го­сударства означают, что в Норвегии только государство может при­нять решение об учреждении новой или размежевании старых ком­мун. Делается это в целях повышения эффективности публичного управления на муниципальном уровне.

При таком подходе к пониманию местного самоуправления ис­пользуется хорошо известный в законодательной практике стран с континентальной правовой системой муниципальной власти нега­тивный способ закрепления компетенции территориальных сооб­ществ: «Все, что прямо не запрещено законом, разрешено». Этот способ применяется и для определения объема полномочий выбор­ных органов местного самоуправления, компетенция которых явля­ется производной от компетенции муниципальных образований.

С учетом богатого опыта стран с континентальной системой ме­стного самоуправления в странах, где утвердилась европейская сис­тема муниципальной власти, в отдельных звеньях административ­но-территориального устройства местные органы власти могут во­обще не создаваться. Так, в уездах Финляндии органы местного са­моуправления законодательством не предусмотрены: это полицей­ские и судебные округа.

В странах с европейской системой самоуправления контроль за деятельностью органов муниципальной власти осуществляется по модели континентальной системы.

Вместе с тем на правовой статус муниципальных образований стран с европейской системой местного самоуправления, характер взаимоотношений их представительных и исполнительных органов большое влияние оказала англосаксонская правовая система уст­ройства муниципальной власти. Здесь, как правило, отсутствует со- подчиненность муниципальных образований, конституциями и зако­нами допускаются различные модели местного самоуправления. В ча­стности, в ст. 114 Конституции Македонии записано, что в общинах могут быть организованы различные формы местного самоуправле­ния. В Германии на основе зарубежного опыта сложились четыре мо­дели местного самоуправления в общинах федеральных земель: модель магистрата, северогерманская система совета, модель бургомистра и южногерманская модель. Они различаются по таким существенным признакам, как взаимоотношения представительного органа муни­ципальной власти с органами управления. Сходные модели местного самоуправления существуют в США на уровне муниципалитета.

Для стран с европейской системой местного самоуправления ха­рактерна большая самостоятельность органов муниципальной власти в решении вопросов местного значения, в осуществлении оператив­ного управления. Как сказано в Законе об общине вольной земли Саксония 1993 г. (в ред. 1996 г.): «Община выполняет все обществен­ные задачи по своему усмотрению и создает все учреждения, необхо­димые для социального, культурного и экономического процветания членов общины, в случае если это не противоречит действующему законодательству...

Вторым видом смешанных правовых систем местного самоуправ­ления является дуалистическая системи. Ее характерная особенность заключается в том, что она складывалась в процессе противоречивого взаимодействия англосаксонской и континентальной систем местного самоуправления с традиционными системами общинного само­управления. Правящая элита бывших колоний стремилась заимство­вать англосаксонскую или континентальную систему местного само­управления, но ей противостояла родоплеменная знать, стремившаяся сохранить общинное самоуправление, независимое от государствен­ной власти. В результате появился гибрид совершенно разных моделей устройства муниципальной власти, которые с большим трудом интег­рируются в национальные правовые системы местного самоуправле­ния. Тем не менее этот вид смешанных систем местного самоуправления получил значительное распространение в странах Африки, бывших колониях Великобритании и Франции. Его восприняли Бурунди, Га­бон, Гамбия, Гана, Гвинея, Мавритания, Мозамбик, Сейшельские Острова, Того, Тунис и Экваториальная Гвинея.

Основными формами правового регулирования отношений по осуществлению муниципальной власти в странах с дуалистической системой местного самоуправления являются конституции, законы, декреты правительства, уставы (хартии) муниципальных образова­ний, обычаи и традиции, мусульманско-правовая доктрина. В Гане, например, главными элементами правовой системы местного само­управления являются английское общее право и обычное африкан­ское право. Поэтому органы местного самоуправления во всех звень­ях административно-территориального устройства страны форми­руются на принципах англосаксонской правовой системы. В муни­ципальных образованиях нет назначаемых должностных лиц, спе­циально уполномоченных осуществлять административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

В системе местного самоуправления Туниса преобладают эле­менты континентальной системы. По примеру Франции в комму­нах органами местного самоуправления являются выборные муни­ципальные советы. Исполнительную власть в коммуне возглавляет мэр, который избирается советом или непосредственно населением. Провинциями управляют губернаторы, назначаемые президентом Туниса по представлению министра внутренних дел, которые осу­ществляют административный контроль за деятельностью местных органов власти. Но параллельно действуют на основании мусульман­ской правовой доктрины советы шейхов, выступающие в качестве органов общинного самоуправления.

Третьим видом смешанных правовых систем местного само­управления является плюралистическая система. Как видно из са­мого названия, она интегрирует в своем составе элементы практи­чески всех систем местного самоуправления. В классическом виде данная система существует в Японии.

Формы правового регулирования местного самоуправления в Японии сложились под влиянием как англосаксонской, так и кон­тинентальной системы. В соответствии с традицией англосаксон­ских стран, полномочия местных органов власти Японии закрепля­ются отраслевыми законами, регулирующими отношения в кон­кретных областях хозяйственного и социально-культурного строи­тельства. Парламент Японии в порядке ст. 95 Конституции прини­мает и частные законы, адресованные отдельным административно- территориальным единицам.

Вместе с тем в Японии действует комплексный Закон о местной автономии 1947 г., который закрепляет основные принципы орга­низации местного самоуправления в стране, определяет общую ком­петенцию местных органов власти. Эта особенность характерна глав­ным образом для стран с континентальной системой местного са­моуправления.

Система местных органов власти в Японии построена по англо­саксонской модели.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Японии осуществляется на принципах иберийской правовой системы. В нем принимают участие не только финансовые и судебные органы государства, но и непосредственно население. Так, согласно Закону о местной автономии 1947 г. по требованию не менее одной трети из­бирателей административно-территориальной единицы должен быть назначен референдум на предмет отзыва главы исполнительной вла­сти. Избиратели могут также войти в комиссию по контролю за вы­борами с предложением о роспуске местного собрания. В установ­ленных законом случаях комиссия обязана назначить голосование по данному вопросу. Если большинство избирателей поддержит внесен­ное в комиссию предложение, то местное собрание распускается. Закон содержит лишь оговорку, что роспуск собрания или отзыв должностных лиц могут осуществляться только по истечении одного года с момента начала их деятельности.

Таким образом, плюралистическая система местного самоуправ­ления современной Японии сформировалась под влиянием англо­саксонской, континентальной, иберийской и национальной право­вых традиций. Тем не менее, определяющим является влияние анг­лосаксонского права. Это объясняется тем, что проекты Конститу­ции Японии 1946 г. и Закона о местной автономии 1947 г. разраба­тывались под руководством оккупационных властей США.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В чем заключается специфика правового регулирования ме­стного самоуправления в федеративных государствах?

2. Каковы особенности англосаксонской правовой системы ме­стного самоуправления?

3. В чем заключаются особенности континентальной правовой системы местного самоуправления?

4. Чем иберийская правовая система местного самоуправления отличается от континентальной?

РЕШИТЕ КАЗУСЫ

■ Конгресс США принял закон о дополнительных полномочиях муниципальных корпораций. Верховный суд штата Айова выразил свою правовую позицию, в соответствии с которой «муниципальные корпо­рации получают полномочия от легислатур штатов». Решите дело.

■ Алькальд Городского совета Барселоны был назначен горожана­ми на сходе и утвержден в должности советниками городского Совета. Прокурор Барселоны обжаловал в суд указанные решения. Прав ли прокурор?

■ Городской совет Бирмингема ввел муниципальный налог за про­езд иногородних большегрузных автомобилей по территории города и не учел норму судебного прецедента, согласно которому: «Нет права взимать налоги без разрешения Парламента Его Величества». Как должны поступить налогоплательщики?

■ Сельская община проиграла Правительству Танзании в суде дело о местном обычае, связанном с ритуальными танцами у костра в пери­од праздника урожая. Прав ли суд?

■ В Японии сложилась плюралистическая система самоуправления, которая интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. Например, мэр города и староста сельской и поселковой общины могут быть отрешены от должности губернатором. Какая национальная правовая традиция Японии нашла свое законное выражение в этом примере?