22.2. АНГЛОСАКСОНСКАЯ ПРАВОВАЯ СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В законодательстве англосаксонских стран для обозначения му­ниципальной власти употребляется термин «местное управление». Он охватывает деятельность выборных органов муниципальной вла­сти и должностных лиц по решению жизненно важных для населе­ния вопросов на местном уровне. Таким образом, подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а само­стоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач. В муниципальном законодательстве России ему более соответствует термин «местное самоуправление».

Англосаксонская правовая система отличается значительной са­мостоятельностью местного самоуправления, своеобразием методов правового регулирования деятельности выборных органов и долж­ностных лиц муниципальной власти, порядком осуществления кон­троля за реализацией полномочий на местном уровне.

В странах с англосаксонской правовой системой каждый муни­ципалитет в пределах своей компетенции является самостоятель­ным, что позволяет его населению избирать органы местного само­управления и определенных должностных лиц безо всякого вмеша­тельства государства. В этой связи все муниципалитеты функцио­нируют автономно, отсутствует соподчиненность местных органов самоуправления, не формируется единая исполнительная вертикаль в системе муниципальной власти. В организационном отношении органы местного самоуправления не подчинены правительственным учреждениям.

Согласно англосаксонской правовой традиции единственным органом государственной власти, выражающим суверенитет народа, является парламент.

На основе принципа субсидиарности в странах с англосаксон­ской правовой системой муниципалитетам передаются все полно­мочия по обеспечению жизнедеятельности населения, которые мо­гут быть наиболее эффективно реализованы на местном уровне. Государство оставляет за собой лишь полномочия, необходимые для обеспечения собственного политического единства.

В странах с англосаксонской правовой системой нет деления права на публичное и частное. Для них не свойственна строгая от­раслевая классификация норм права, хотя базовые отрасли и полу­чили устойчивое развитие. В систематизации нормативных право­вых актов преобладает не кодификация, а инкорпорация, т.е. рас­положение их по определенным тематическим рубрикам. Это при­вело к тому, что правовые нормы о местном самоуправлении со­держатся в многочисленных источниках права. На основе делегиро­ванного законодательства нормативные правовые акты принимают­ся не только правительством, но и различными министерствами и ведомствами. Они закрепляют полномочия органов местного само­управления в отдельных отраслях и сферах экономического и соци­ально-культурного строительства.

Наряду с общенормативными законами в англосаксонских стра­нах принимаются в целях более эффективного регулирования дея­тельности органов муниципальной власти «местные» или «частные» парламентские акты (Local Acts).

Необходимость принятия частного акта возникает в двух случа­ях: во-первых, когда муниципалитет добровольно взял на себя обя­зательство служить в течение определенного времени полигоном для экспериментальной проверки общенормативного закона, кото­рый с учетом положительного опыта может быть потом распростра­нен на все муниципальные образования страны; во-вторых, если муниципалитет находится в особых природно-географических усло­виях, а также если отличается уровнем социально-экономического развития, этническим составом населения и т.д.

С частными парламентскими актами сходны по регулятивным функциям «адаптивные» законы (Adaptive Acts). Каждый такой закон содержит общие нормы и применяется на всей территории страны. Он адресован не органам местного самоуправления, а органам го­сударственной власти или хозяйствующим субъектам. Но закон или отдельные его положения могут быть введены в действие на терри­тории определенного муниципалитета. Делается это не автоматиче­ски, а специальной резолюцией парламента, которая может быть принята по просьбе представительного органа местного самоуправ­ления. В таком порядке, например, были введены в действие нормы парламентского Закона о публичном здравоохранении 1907 г. и За­кона об аренде 1968 г. на территории подавляющего большинства муниципалитетов Великобритании.

В странах с англосаксонской правовой системой процветает су­дебный прецедент. Нормы права создаются судьями при вынесении решений по конкретным уголовным, гражданским и администра­тивным делам. Для квалификации правонарушения судьи подбира­ют в первую очередь сходный судебный прецедент и лишь при его отсутствии соответствующую правовую норму. На основании су­дебного прецедента суд может не признать наличия у муниципали­тета определенных полномочий, отменить правовые акты органов местного самоуправления, запретить совершение каких-либо неза­конных действий.

Судебные прецеденты выполняют как нормотворческую функ­цию, так и функцию официального толкования правовых норм. При вынесении решения по конкретному делу в сфере осуществле­ния местного самоуправления суд может сформулировать новые нормы или истолковать и разъяснить смысл и содержание норм действующего законодательства. Толкуя нормы права, суд может их значительно изменить, наполнить новым содержанием.

Широкое распространение в англосаксонских странах получили хартии (уставы) муниципальных образований. В США и Великобри­тании хартии приняли уже практически все муниципалитеты. Со­гласно сложившейся традиции хартии по форме напоминают инкор- поративные акты. В их содержание включаются по тематическому принципу правовые институты парламентских законов, частные акты и наиболее важные решения представительных органов местного самоуправления.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонских странах носит преимущественно косвенный харак­тер. На местах отсутствуют назначаемые сверху представители госу­дарственной администрации, уполномоченные осуществлять опеку над органами муниципальной власти. Исключением из общего пра­вила служит Индия.

Финансовый контроль государства распространяется на деятель­ность органов местного самоуправления по эффективному использо­ванию лишь той части средств, которая поступает из государствен­ных бюджетов различного уровня в форме субсидий. В Великобрита­нии на государственные субсидии приходится около 60% доходов местных бюджетов, в Канаде — более 50% и в США — 34%.

В науке финансового права принято различать субсидии двух видов: общего и специального назначения. Первые называются до­тациями и предназначены для покрытия дефицитов местных бюдже­тов и других расходов общего характера, целевое назначение которых определяется представительными органами муниципальной власти самостоятельно.

Разновидностью косвенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления является судебный контроль. В странах анг­лосаксонской правовой системы в суд могут обратиться юридические и физические лица, интересы которых были нарушены действием либо бездействием местных властей. В результате рассмотрения ма­териалов дела суд вправе объявить правовой акт органов муници­пальной власти незаконным. В зависимости от конкретных обстоя­тельств дела он может также издать приказ органу местной власти об осуществлении в установленные сроки определенных действий. При­казом может быть предписано органу муниципальной власти воздер­жаться от совершения действий, нарушающих права и законные ин­тересы юридических и физических лиц. Однако суды не вправе по собственной инициативе возбуждать производство о признании ре­шений органов местного самоуправления незаконными.

Таким образом, в странах англосаксонской правовой системы контроль за деятельностью органов местного самоуправления осу­ществляется в строго ограниченных пределах, установленных законом и судебными прецедентами.