20.2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Приведем в качестве примера положения Федерального закона «О социальной защите инвалидов» от 24 ноября 1995 г. В нем под социальной защитой инвалидов предлагается понимать систему га­рантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедея­тельности и направленных на создание им равных с другими граж­данами возможностей участия в жизни общества. Социальная под­держка инвалидов определяется как система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенси­онного обеспечения.

Меры социальной поддержки имеют экономический характер и закреплены в правовых нормах, поэтому нельзя отделить их от эко­номических и правовых мер. Определять меры социальной под­держки через социальные гарантии вряд ли возможно, поскольку последний термин также не имеет точного определения. В связи с этим социальную поддержку следует рассматривать как одну из форм социальной защиты населения наряду с такими, как социаль­ное страхование, государственное социальное обеспечение и соци­альная помощь.

Социальная защита населения представляет собой систему мер, направленных на предупреждение и компенсацию социального рис­ка, т.е. таких обстоятельств в жизни человека, которые связаны со снижением уровня и качества жизни, возникают по не зависящим от него обстоятельствам и которые он не может преодолеть само­стоятельно.

Социальное страхование распространяется только на экономиче­ски активное население, предполагает формирование страхового фонда за счет страховых взносов, начисляемых на заработную плату или иной трудовой доход застрахованных лиц и предоставление по­следним при наступлении страховых случаев социально-страхового обеспечения в виде пенсий, пособий или услуг.

Государственное социальное обеспечение распространяется на го­сударственных служащих (гражданских, военных и правоохрани­тельных структур), а также на граждан, которые стали жертвами радиационных и иных катастроф, стихийных бедствий.

Социальное страхование и государственное социальное обеспе­чение носят государственный характер и регулируются норматив­ными актами Российской Федерации (в отдельных случаях — ее субъектов) и по общему правилу не предполагают наделения орга­нов местного самоуправления соответствующими полномочиями.

Социальная помощь оказывается гражданам, имеющим средне­душевой доход в семье ниже прожиточного минимума, установлен­ного в субъекте РФ. Она регулируется нормативными актами субъ­ектов РФ (Федеральный закон «О государственной социальной по­мощи» от 16 июля 1999 г.).

Социальная поддержка предоставляется гражданам вне зависи­мости от уровня их дохода, если они нуждаются в ней в силу со­стояния здоровья, наличия заслуг перед обществом и государством или иных причин.

Законодательство о социальной защите населения развивается по двум основным направлениям:

1) регулирование отдельных форм социальной защиты (например, пенсионного обеспечения, содействия занятости и т.д.);

2) регулирование социальной защиты отдельных категорий граж­дан (инвалидов, ветеранов, жертв радиационных катастроф или по­литических репрессий и др.).

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к обеим названным группам, зафиксированы в муни­ципальном законодательстве и (или) в законодательстве о социаль­ной защите населения.

Интересно подчеркнуть, что Федеральный закон 1995 г. относил к вопросам местного значения обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, а Федеральный закон № 131, диф­ференцированно регулируя вопросы местного значения для поселе­ний, муниципальных районов и городских округов, не упоминает о мерах социальной поддержки. Но органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в области предоставления тех или иных мер социальной поддержки.

Наиболее актуальными в условиях жилищно-коммунальной ре­формы являются полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по предоставлению субсидий на оп­лату жилья и коммунальных услуг, которые следует рассматривать как меру социальной поддержки. В связи с вступлением в силу Жи­лищного кодекса РФ они были наделены полномочиями по расчету субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и предоставления их гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством.

Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг были утверждены постановлением Прави­тельства РФ от 14 декабря 2005 г. Право на субсидию возникает у граждан в случае, если их расходы на оплату жилья и коммуналь­ных услуг, рассчитанные исходя из размера региональных стандар­тов нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищ­но-коммунальных услуг, превышают максимально допустимую до­лю расходов на данные цели в совокупном доходе семьи.

Финансирование субсидий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ в порядке, установленном органами государственной власти субъекта РФ. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление государственного полномочия по предоставлению гражданам субсидий в пределах средств, которые были выделены муниципальным образованиям на эти цели из бюджета субъекта РФ.

В г. Омске было создано муниципальное учреждение «Городской центр жилищных субсидий». С апреля по октябрь 2005 г. субсидии получили 32 026 семей на общую сумму 79 364 тыс. руб.

Право органов местного самоуправления устанавливать допол­нительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан было предусмотрено в ст. 20 Феде­рального закона № 131 (в ред. Федерального закона № 199). Такие меры могут быть установлены за счет средств бюджета муниципаль­ного образования, причем вне зависимости от наличия в федераль­ных законах положений, устанавливающих указанное право. Финан­сирование таких мер социальной поддержки не является обязанно­стью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не может служить основанием для выделения допол­нительных финансовых ресурсов из других бюджетов бюджетной системы РФ. Поэтому право граждан на меры социальной поддерж­ки, устанавливаемые муниципальными образованиями, не может рассматриваться как обеспеченное экономическими и юридическими гарантиями, а указанное полномочие органов местного самоуправле­ния вряд ли реально повлияет на общий уровень социальной защи­щенности граждан.

Наиболее значимыми являются полномочия органов местного самоуправления в регулировании такой формы социальной защиты, как содействие занятости населения. Согласно ст. 7(2) Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РФ» (в редакции Феде­рального закона № 199) органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общест­венных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске ра­боты, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

Таким образом, можно выделить две основные формы участия органов местного самоуправления в содействии занятости населения:

1) участие в организации общественных работ;

2) обеспечение временной занятости несовершеннолетних.

Под общественными работами понимается трудовая деятель­ность, как правило, имеющая социально-полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу (ст. 24 Закона РФ «О занятости населе­ния»). К общественным работам не относится деятельность, свя­занная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квали­фицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.

Целями организации общественных работ являются:

■ осуществление потребностей в выполнении работ, носящих временный и сезонный характер;

■ предоставление гражданам материальной поддержки в виде временного заработка;

■ сохранение мотивации к труду у лиц, длительное время не работающих или не имеющих опыта работы.

К основным видам общественных работ могут относиться: озеле­нение территорий, подсобные работы при строительстве жилья и объектов культурно-бытового назначения, ирригационные работы, строительство дорог и коммуникаций, отдельные виды неквалифи­цированных сельскохозяйственных работ, уход за престарелыми и инвалидами, обслуживание пассажирского транспорта, проведение мероприятий общественно-культурного значения и т.д.

Организация проведения общественных работ возлагается на органы службы занятости. Органы местного самоуправления могут участвовать в организации общественных работ с учетом целей их проведения. Как видно из приведенных выше положений законода­тельства о занятости, основные виды общественных работ связаны с реализацией потребностей населения соответствующей террито­рии в тех или иных услугах. Причем некоторые из названных видов деятельности отнесены Федеральным законом № 131 к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа (в частности, строительство дорог и коммуникаций, созда­ние условий для предоставления транспортных услуг и др.).

Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. (с измене­ниями от 20 декабря 2003 г.), предусматривает, что отношения ме­жду органами исполнительной власти субъектов РФ, органами ме­стного самоуправления, органами службы занятости и организа­циями регулируются договорами о совместной деятельности по ор­ганизации общественных работ, в которых фиксируются их права и обязанности, количество создаваемых рабочих мест, место проведе­ния работ, сроки начала и окончания, уровень оплаты труда, поря­док финансирования и т.д. Для подготовки предложений по орга­низации общественных работ органы занятости анализируют ситуа­цию на рынке труда, выявляют спрос и предложение на участие в общественных работах, собирают необходимую информацию. После принятия соответствующего решения органы занятости направляют граждан, зарегистрированных в целях поиска работы, для участия в этих работах, информируют безработных об условиях участия в об­щественных работах, о льготах, предоставляемых организациям. При необходимости, на случай чрезвычайных ситуаций, массового роста безработицы, могут быть приняты специальные программы развития общественных работ.

Согласно ст. 7 (1) Закона «О занятости населения» (в ред. Фе­дерального закона № 199) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по организации оплачиваемых общественных работ. Средства на их осуществление предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета. Правовое регулирование организации общественных работ может осуществляться нормативными актами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «Об общественных работах в Омской области» от 1 апреля 1999 г. вслед за федеральным законодательством упомина­ет об участии органов местного самоуправления в договорах о со­вместной деятельности в этом направлении.

Характеризуя полномочия органов местного самоуправления в области организации общественных работ, следует разграничить названные работы и предусматриваемые ст. 17 Федерального закона № 131 социально значимые работы для муниципального образова­ния. Возможность привлечения граждан к таким работам впервые закреплена в российском законодательстве. Органы местного само­управления поселений и городских округов вправе привлекать граж­дан на добровольной основе к выполнению социально значимых работ в целях предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций, обеспечения мер пожарной безопасности, созда­ния условий для массового отдыха граждан, проведения мероприя­тий по охране общественного порядка и в некоторых иных случаях. Общественные и социально значимые работы различаются, во- первых, по целям и порядку их организации, во-вторых, по формам участия в них граждан. Участие в таких работах в отличие от обще­ственных работ не оплачивается. Трудовое законодательство и зако­нодательство о социальном страховании на граждан, привлекаемых к социально значимым работам, не распространяется. Тем не менее для предотвращения злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления закон ограничивает время участия граждан в таких работах четырьмя часами один раз в три месяца.

Деятельность органов местного самоуправления в области орга­низации временной занятости несовершеннолетних регулируется за­конодательством субъектов РФ. Так, в Омской области для коорди­нации усилий различных субъектов в этом направлении Указом гу­бернатора области от 7 мая 2003 г. была создана областная межве­домственная комиссия по организации оздоровления, отдыха и тру­довой занятости несовершеннолетних, а также утверждено положе­ние о ней. Ежегодно принимаются специальные нормативные акты по данному вопросу и в муниципальных образованиях. Например, постановлением главы Омского муниципального образования от 18 мая 2004 г. были подведены итоги такой работы за 2003 г. и наме­чены мероприятия на 2004 г. Летом 2003 г. органы местного само­управления обеспечили функционирование временного молодежно­го центра занятости, при содействии которого на различные работы были трудоустроены 532 подростка. В г. Омске летом 2005 г. в трудовых отрядах работали 4190 человек. 3616 подростков были трудоустроены на временную работу в учреждениях социальной сфе­ры. 2654 человека занимались благоустройством и озеленением при­домовых территорий.

Закон о занятости населения в ст. 25 также предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать квоты для трудоустройства граждан, особо нуждающихся в социальной защи­те, или резервирования отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан. Между тем в федеральном законо­дательстве названа только одна категория граждан, в интересах ко­торой осуществляется квотирование рабочих мест — инвалиды. При этом согласно ст. 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г. квота устанавливается зако­нодательством субъектов РФ. Так, Закон Тюменской области от 31 марта 2000 г. предусматривает, что квотирование осуществляется на основе договора, заключаемого между работодателем и органами местного самоуправления, который предусматривает, для каких ка­тегорий населения устанавливается квота, какие рабочие места бу­дут им предоставляться. Устанавливается также ответственность сто­рон за невыполнение условий договора и источники финансирова­ния. В Тюменской области квотирование осуществляется для более широкого круга лиц, включая не только инвалидов и несовершенно­летних, но и одиноких матерей, лиц, освободившихся из мест лише­ния свободы, беженцев и др. Решением Тюменской городской думы от 29 апреля 2003 г. был утвержден Порядок квотирования рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испы­тывающих трудности в поиске работы. Условия обеспечения рабочи­ми местами таких граждан устанавливаются на основании трехсто­ронних договоров, заключаемых между Администрацией г. Тюмени, работодателями и городской службой занятости.

В качестве примера полномочий органов местного самоуправ­ления в области социальной защиты отдельных категорий населе­ния можно привести нормы Федерального закона «О социальной защите инвалидов». Так, согласно ст. 14 государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации. Приобре­тение для муниципальных библиотек периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художествен­ной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магни­тофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля, являет­ся расходным обязательством органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий создают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла- коляски и собак-проводников) условия для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общест­венным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомо­бильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации (вклю­чая средства, обеспечивающие дублирование звуковыми сигналами световых сигналов светофоров и устройств, регулирующих движе­ние пешеходов через транспортные коммуникации).