15.5. УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ

Наиболее оптимальным решением данной проблемы является привлечение муниципальными образованиями кредитных ресурсов, которые представляют собой важнейший источник поступлений в местные бюджеты дополнительных доходов, а, следовательно, высту­пают средством увеличения финансовых возможностей муниципаль­ных образований. При этом в зависимости от причин, вызвавших их появление, направлений их использования кредитные ресурсы могут быть либо фактором улучшения и развития финансового положе­ния муниципальных образований, либо одним из источников ухуд­шения их финансовой ситуации.

Муниципальный кредит представляет собой урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местно­го самоуправления временно свободных денежных средств юриди­ческих и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия дефицита бюдже­та и финансирования местных инвестиционных программ, предос­тавлению муниципальных гарантий, предоставлению муниципаль­ным образованием как кредитором бюджетных средств бюджетам различных уровней бюджетной системы РФ, юридическим лицам; управлению муниципальным кредитом^[220].

Посредством использования муниципального кредита органы местного самоуправления имеют возможность: формировать допол­нительные источники дохода местного бюджета; финансировать те­кущий дефицит; покрывать кассовые разрывы, связанные с нерав­номерностью поступлений налоговых платежей и неравномерной потребностью в осуществлении бюджетных расходов; финансиро­вать инвестиционные проекты в целях развития муниципального образования; рефинансировать накопленную задолженность; созда­вать конкуренцию на муниципальном фондовом рынке.

Муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями:

■ является составной частью кредита как звена финансовой сис­темы РФ;

■ является самостоятельным звеном муниципальной финансо­вой системы;

■ в отношениях по поводу муниципального кредита обязатель­ный участник — муниципальное образование;

■ результатом муниципальных кредитных отношений выступает муниципальный долг или внутренний государственный долг, ес­ли муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительст­вом РФ или исполнительным органом власти субъекта РФ;

■ объектом муниципальных кредитных отношений являются за­емные денежные средства муниципальных образований в це­лях оформления которых эмитируются ценные бумаги.

Нормы, регулирующие отношения по осуществлению муници­пальных заимствований, являются элементом финансово-правового института муниципального кредита, включающего также нормы о выдаче кредитных ресурсов из местных бюджетов. Муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают обязательства муници­пального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ). Кроме указанного определения, БК РФ в ст. 6 при­водит термин «муниципальный заем (заимствование)» как передачу в собственность муниципального образования денежных средств, ко­торые муниципальное образование обязуется возвратить с уплатой процента (платы) на сумму займа. Необходимо отметить, что, по­скольку понятие муниципального займа используется далее в Бюд­жетном кодексе как одна из форм осуществления заимствований, связанная с эмиссией муниципальных ценных бумаг (ст. 96 и 100), приведенное определение, содержащееся в ст. 6, некорректно и явля­ется причиной ошибочного сужения состава муниципальных заимст­вований до отношений лишь муниципального займа.

Принципиальные условия заимствования и кредитования на муниципальном уровне основаны на соответствующих требованиях федерального законодательства.

Кредитная компетенция муниципального образования включает следующие права и обязанности:

■ осуществление внутренних заимствований^[221];

■ предоставление муниципальных гарантий;

■ установление верхнего предела муниципального долга при ут­верждении местного бюджета на очередной финансовый год^[222]. БК РФ (ст. 107) устанавливает ограничения в отношении пре­дельного объема муниципального долга, который не должен превышать объема доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

■ самостоятельное определение политики в отношении муни­ципального долга;

■ определение порядка, условий выпуска и размещения долго­вых обязательств;

■ обязанность погашать долговые обязательства за счет собст­венных средств;

■ ежегодное опубликование данных о состоянии муниципаль­ного долга за предыдущий финансовый год;

■ осуществление контроля за состоянием муниципального долга.

Результатом осуществления кредитной деятельности органов мест­ного самоуправления выступает образование муниципального долга. Муниципальный долг — совокупность долговых обязательств муници­пального образования, полностью и без условий обеспеченных всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну

Исходя из форм существования муниципального долга, предусмот­ренных п. 3 ст. 100 БК РФ, муниципальные заимствования включают:

1) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муни­ципальных ценных бумаг;

2) кредиты, полученные от кредитных организаций (банковские кредиты);

3) бюджетные кредиты, полученные от бюджета субъекта Рос­сийской Федерации;

4) муниципальные гарантии.

Представляется не вполне обоснованным отнесение в Бюджет­ном кодексе РФ муниципальных гарантий к одной из форм муни­ципальных заимствований, поскольку предоставление гарантий по займам других лиц не означает перехода к органам местного само­управления прав займополучателя.

Дискуссионным представляется также вопрос о включении в со­став муниципальных заимствований исполненных муниципальных гарантий. В результате их действительно формируются отношения долга между получателем гарантии и муниципальным образованием как гарантом, исполнившим обязательство за получателя, т.е. отно­шения, идентичные по форме предоставлению бюджетного кредита, поскольку согласно ст. 365 и 379 Гражданского кодекса РФ, п. 5 ст. 115 БК РФ гарант, исполнивший обязательство получателя гаран­тии, имеет право требовать от последнего возмещения сумм, упла­ченных третьему лицу по муниципальной гарантии, в полном объе­ме. Однако такие отношения, по существу, опираются на право рег­ресса гаранта к принципалу (получателю кредита) и остаются за рам­ками отношений займа и кредита. Порядок отражения муниципаль­ных гарантий также не соответствует порядку отражения заимство­ваний — они учитываются в составе расходов бюджета как предос­тавление кредитов. И только если платежи в качестве гаранта не ве­дут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение муници­пальных гарантий учитывается в источниках финансирования дефи­цита местного бюджета.

За счет привлечения внутренних источников в формах муници­пальных займов, банковских и бюджетных кредитов финансируется дефицит местного бюджета (ст. 96 БК РФ). БК РФ допускает в слу­чае принятия бездефицитного бюджета использование муниципаль­ных заимствований для финансирования расходов местного бюдже­та в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обя­зательств (п.

Законодательством не предусматривается право муниципальных образований на осуществление внешних заимствований. Срок по­гашения долговых обязательств муниципальных образований не мо­жет превышать 10 лет.

Осуществление муниципальных заимствований, а также предос­тавление муниципальных гарантий другим заемщикам допускаются только в случае утверждения решением органа местного самоуправле­ния о бюджете на текущий финансовый год следующих параметров: ■ размера привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета; размер дефицита местного бюджета не мо­жет превышать 10% объема доходов местного бюджета без уче­та финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;

■ предельного размера муниципального долга, который не может превышать объем доходов местного бюджета без учета финансо­вой помощи из бюджетов других уровней;

■ суммы расходов на обслуживание муниципального долга, кото­рые не могут превышать 15% объема расходов местного бюджета.

В случае нарушения хотя бы одного из указанных параметров, но при возможности обслуживать и погашать свои долговые обяза­тельства, муниципальное образование лишается права на осуществ­ление новых заимствований, кроме как на цели реструктуризации и погашения муниципального долга. Если же такое нарушение про­исходит на фоне неспособности обслуживания и погашения долга, уполномоченный орган государственной власти субъекта может применить меры, предусмотренные п. 4 ст. 112 БК РФ. Необходимо отметить, во-первых, крайне оценочный характер определения даль­нейшей кредитоспособности муниципального образования, во- вторых, требующую устранения конкуренцию норм п. 4 ст. 112, а также ст. 168.2 и 168.3 БК РФ о процедуре временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Право осуществления муниципальных заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения креди­тов (займов) от имени муниципального образования принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления. Как правило, это орган, ответственный за составление и исполнение местного бюджета. Комментируемой нормой закреплено положение, согласно которому порядок осуществления муниципальных заимствований устанавлива­ется представительным органом местного самоуправления. В на­стоящее время лишь немногие муниципальные образования основы­вают свою кредитную деятельность на специально принятых предста­вительными органами решениях, регулирующих общие вопросы про­цедуры привлечения заемных средств, — в основном, нормы об усло­виях заимствований содержатся лишь в решениях о местном бюдже­те, на основе которых исполнительные органы местного самоуправ­ления принимают муниципальные правовые акты об эмиссии муни­ципальных ценных бумаг, банковском кредитовании и привлекают бюджетные кредиты субъектов Российской Федерации.

В составе муниципальных заимствований можно выделить му­ниципальные займы, банковские кредиты и бюджетные кредиты.

Муниципальный заем представляет собой основанное на договоре приобретение юридическими и физическими лицами выпущенных муниципальных облигаций либо иных эмиссионных ценных бумаг, удостоверяющих право займодателя на получение от заемщика — муниципального образования — предоставленных ему взаймы де­нежных средств или в зависимости от условий займа другого имуще­ства, установленных процентов, иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. В соот­ветствии с п. 5 ст. 817 ГК РФ к муниципальным займам применя­ются правила о договоре государственного займа. Рассматривая ор­ганы местного самоуправления в качестве равноправных участни­ков гражданских отношений, законодательство подчеркивает доб­ровольность и неизменность условий выпущенных в обращение займов (ст. 817 ГК РФ).

Процедура выпуска и обращения муниципальных займов уста­новлена Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обра­щения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ^[223]. Согласно закону муниципальными ценны/ми бумага­ми признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципально­го образования и удостоверяющие право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимо­сти от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установ­ленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущест­венных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмис­сии. При этом эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, осущест­вляющий указанные функции в порядке, установленном законода­тельством РФ и уставом муниципального образования (ст. 2 ФЗ).

Муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ^[224], удостоверяющих пра­во их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или, в зависимости от условий эмиссии этих цен­ных бумаг, иного имущества, установленных процентов от номи­нальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, преду­смотренные условиями указанной эмиссии (ст. 3 ФЗ).

Разновидностью муниципальных облигаций выступают муници­пальные жилищные облигации, или жилищные сертификаты. В соответствии с Указом Президента РФ «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» от 10 июня 1994 г. № 1182 (в ред. от 24 августа 2004 г.)^[225] последние определены как вид облигаций, удосто­веряющих право их собственника на приобретение квартиры при условии приобретения пакета сертификатов, либо на получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата.

Исполнительный орган местного самоуправления принимает нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии и обраще­ния муниципальных ценных бумаг. Эмиссия муниципальных ценных бумаг может осуществляться отдельными выпусками. Решением о выпуске муниципальных ценных бумаг может быть установлено деление выпуска на транши. Транш — часть ценных бумаг данного выпуска, размещаемая в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска, не совпадающую с датой первого размещения (ст. 5 ФЗ).

Условия эмиссии должны включать: указание на вид ценных бумаг; минимальный и максимальный сроки обращения данного вида ценных бумаг; номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска; порядок размещения ценных бумаг; раз­мер или порядок расчета дохода; информацию о бюджете заемщика на текущий год, о суммарной величине муниципального долга на момент выпуска и об исполнении бюджета муниципального обра­зования за последние три завершенных финансовых года.

Условия эмиссии подлежат регистрации в регистрирующем ор­гане, уполномоченном на регистрацию эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, — в Министерстве финансов РФ.

Обязательства третьих лиц, возникшие в результате осуществле­ния ими эмиссии ценных бумаг, могут быть гарантированы муни­ципальным образованием.

Решение об обеспечении исполнения от имени муниципального образования обязательств по ценным бумагам третьих лиц прини­мается органом местного самоуправления, осуществляющим управ­ление муниципальным долгом.

Ценные бумаги, эмитированные третьими лицами, обязательст­ва по которым гарантированы муниципальным образованием (му­ниципальная гарантия), не являются муниципальными ценными бумагами (ст. 15 ФЗ).

Ввиду сложности процедур эмиссии ценных бумаг, высоких эко­номических и организационных издержек, связанных с их осуществ­лением, неприемлемости муниципальных займов для мелких муни­ципальных образований, наиболее распространенной формой заим­ствований являются банковские кредиты муниципальным образова­ниям. Привлечение банковских кредитов основывается на заключен­ных договорах с кредитными организациями и обеспечивается зало­гом муниципального имущества, гарантиями и поручительствами третьих лиц, в том числе субъектов Российской Федерации.

БК РФ (ст.141) специально устанавливает порядок предоставле­ния бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджетов субъек­тов Российской Федерации как элемента межбюджетных трансфер­тов. Ранее этот вопрос был регламентирован общими нормами Ко­декса о бюджетных кредитах без конкретизации применительно к отдельным уровням бюджетной системы.

В ст. 141 БК РФ указано, что бюджетные кредиты местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут пре­доставляться на срок до одного года. Основания, порядок предос­тавления, использования и возврата кредитов устанавливается зако­нами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соот­ветствии с ними нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В п. 3 ст. 136 БК РФ установлено, что законом субъекта Рос­сийской Федерации могут быть установлены дополнительные усло­вия предоставления бюджетных кредитов бюджетам муниципаль­ных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта РФ и (или) нало­говых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50%.

Бюджетные кредиты из бюджетов субъектов РФ местным бюдже­там предоставляются при условии отсутствия просроченной задол­женности соответствующих органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта. Использование бюджетных кредитов, получен­ных местными бюджетами из бюджетов субъектов, для предоставле­ния бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Информация о произведенных заимствованиях вносится орга­ном местного самоуправления в муниципальную долговую книгу в течение трех дней с момента возникновения обязательства. Внесен­ная информация подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта РФ, затем передается органу, ведущему Государственную долговую кни­гу Российской Федерации, — Министерству финансов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каков порядок распределения налоговых доходов между ре­гиональными и местными бюджетами?

2. Каковы особенности муниципального кредита?

3. В каком порядке формируется, рассматривается, утверждается и исполняется местный бюджет?

4. Какие виды местных налогов предусмотрены Налоговым ко­дексом РФ?

РЕШИТЕ КАЗУСЫ

■ Главой города было утверждено положение о внебюджетном фонде поддержки малого предпринимательства. В качестве источников формирования средств фонда были предусмотрены добровольные взно­сы и пожертвования физических и юридических лиц. Противоречит ли положение требованиям законодательства? Каков статус местных вне­бюджетных фондов?

■ Областная дума приняла закон, которым обязала представитель­ные органы всех муниципальных образований области при утвержде­нии своих бюджетов не менее 15% средств их расходной части направ­лять на нужды здравоохранения, строительство новых и ремонт сущест­вующих больниц и поликлиник. Один из районов области счел данный закон неправомерным и обжаловал его в суд. Решите дело.

■ В бюджете края в расходной части созданы следующие целевые фонды: финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов, финансовой поддержки городских округов, муниципального развития, софинансирования социальных расходов. Город в составе края с населением 300 тыс. человек в рамках бюджет­ного года запланировал отремонтировать две крупные внутригородские дороги, построить дворец спорта, поднять заработную плату бюджетни­кам — учителям и врачам, ввести в строй бизнес-инкубатор. В каком порядке будут финансироваться указанные проекты? Покажите это со ссылками на бюджетное и муниципальное законодательство.

■ Правительство области для финансирования переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий соз­дало в составе бюджета области региональный фонд компенсаций. Из него запланировано предоставить местным бюджетам 500 млн руб. до­таций, 300 млн руб. бюджетных ссуд, 200 млн руб. субвенций. Пра­вильно ли поступило правительство области? В каком порядке финан­сируются переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия?

■ На должность руководителя финансового органа местной адми­нистрации главой муниципального образования назначен иностранец, имеющий степень магистра права, проработавший в одном из городов США в должности сити-менеджера в течение пяти лет. Прав ли глава муниципального образования? Перечислите квалификационные требо­вания, установленные Правительством РФ для должности руководителя финансового органа местной администрации.