27.10. Основы международно-правового регулирования деятельности государств в сфере энергетики

Обеспечение стабильности в функционировании энергетиче­ских отраслей экономики, безопасности геосистем, литомонито- ринг, экономически оптимальное использование недр, распростра­нение «наилучших имеющихся технологий», современных природо­охранных механизмов на подземную и наземную энергетическую деятельность, управление трансграничными природными ресур­сами и трансграничными трубопроводами, по которым поставля­ются энергоносители, сохранение при этом экосистем — вот неко­торые из обширного спектра международных отношений, где про­исходит их международно-правовое регулирование.

Термин «энергетика» имеет два основных значения: 1) энерго­система; 2) наука о получении, преобразовании, передаче и исполь­зовании различных видов энергии.

Энергосистема, в свою очередь, охватывает прежде всего топ­ливно-энергетический комплекс конкретной страны, т.е. ее элек­троэнергетику, систему снабжения топливом (продукцией нефте­добывающей, газовой, угольной промышленности), ядерной энер­

гией и т.д.

К числу международных договоров и иных документов, касаю­щихся энергетической сферы, относятся прежде всего Европейская энергетическая хартия 1991 г. (эту декларацию, кроме европейских государств, подписали также США, Канада, Япония); Договор к Энергетической хартии 1994 г.; Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам 1994 г.; Горная хартия государств — уча­стников Содружества Независимых Государств 1997 г.; Соглаше­ние о сотрудничестве в области изучения, разведки и использова­ния минерально-сырьевых ресурсов 1997 г.; Соглашение о пригра­ничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр 2001 г. и др.

Содержание Европейской энергетической хартии и Договора к Энергетической хартии представляет собой практический инте­рес в историко-правовом контексте согласования между государ­ствами этих документов.

Обозначенная выше тенденция к установлению устойчивых региональных экономических межгосударственных связей и соот­ветствующих международно-правовых механизмов была обогащена в начале 90-х гг. прошлого столетия, когда страны Запада во избе­жание непредсказуемой энергетической дезинтеграции после рас­пада СССР выдвинули Идею о создании новых юридических рамок сотрудничества в области энергетики с Россией, другими государ­ствами постсоветского пространства. По первоначальному замыслу юридическая архитектура такого сотрудничества должна была быть простой: для западных компаний-инвесторов создаются междуна­родные стандарты защиты иностранных инвестиций в энергетичес­кий сектор России; в обмен на это западные страны гарантируют поощрение таких инвестиций со стороны их крупных нефтяных компаний в экономику России. Однако справедливое требование России о сбалансированности привело к иной юридической конфи­гурации: согласованы общие рамки — как для западных инвести­ций в российскую энергетику, прежде всего в области разработки нефтегазовых ресурсов, так и российских инвестиций в западный

энергетический сектор.

Содержание Договора показывает, что его участники предусмот­рели общее обязательство по либерализации доступа инвестиций в энергетический сектор: согласно ст. 10 каждая договаривающаяся сторона «стремится» предоставить инвесторам других договарива­ющихся сторон некоторые преимущества; предусмотрены перего­воры по заключению дополнительного договора о таких преиму­ществах; предусмотрена возможность предоставления в односто­роннем порядке каждой договаривающейся стороной инвесторам другой стороны преимущественных режимов (национального или наибольшего благоприятствования). Идея либерализации инвес­тиций выражена в Договоре и в связи с вопросом о трансфертах: «Каждая Договаривающаяся Сторона в том, что касается инвести­ций, осуществляемой... инвесторами другой Договаривающейся Стороны, гарантирует свободу трансфертов...

В качестве Приложения к Заключительному акту Конферен­ции по Европейской энергетической хартии принят Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффектив­

ности и соответствующим экологическим аспектам. Протокол был открыт для подписания с даты завершения указанной Кон­ференции только теми государствами и международными орга­низациями, которые подписали Европейскую энергетическую хартию и Договор к Энергетической хартии. Основными целями Протокола определены: «содействие политике в области энерге­тической эффективности, соответствующей устойчивому разви­тию», создание рамочных основ, «побуждающих производителей и потребителей использовать энергию с максимальной экономией, эффективно и экологически обоснованно, в особенности путем организации эффективных рынков энергии и полного учета эко­логических затрат и выгод» (ст. 1). Протоколом предусмотрены, в частности, обязательства каждой договаривающейся стороны формулировать стратегию и программные цели «повышения энер­гетической эффективности и тем самым ослабления воздействия на окружающую среду» (ст. 5); поощрять «коммерческую торговлю и сотрудничество в области энергетически эффективных и эколо­гически обоснованных технологий, услуг и методов управления, относящихся к энергии» (ст. 7); разрабатывать, выполнять и регу­лярно обновлять «программы повышения энергетической эффек­тивности» (ст. 8).

С учетом экономического значения нефтегазовых, угольных и иных природных ресурсов, обеспечивающих энергетику, и рас­тущего сотрудничества государств в этой области в юридической литературе иногда говорится о начале формирования и междуна­родного энергетического права в качестве подотрасли международ­ного экономического права. Хотя договорно-правовых подтверж­дений в пользу такого подхода в настоящее время пока нет, они, судя по текстам Договора к Энергетической хартии и иных доку­ментов, могут появиться в будущем.

Международно-правовое поле регулирования энергетического сотрудничества охватывает большое количество международ­ных договоров, касающихся разведки и разработки морских недр, транспортировки (в том числе судами, трубопроводами) энерго­носителей, а также защиты при этом окружающей среды, сохра­нения культурного и природного наследия. В их числе — Женев­ские морские конвенции 1958 г., Конвенция по морскому праву 1982 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамоч­ная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и др. Их содер­жание рассматривается при изучении соответственно междуна­родного морского права, международно-правовых основ защиты окружающей среды. Отношения между государствами, возникаю­щие в связи с поддержкой атомной энергетики, регулируются пре­жде всего нормами международного атомного права. Тем не менее полезно общее ознакомление студентов с обширной сферой отно­шений между государствами в области энергетики, регулируемой международным правом. Это обусловлено значимостью энерге­тики для государств, особенно промышленно развитых.

Специфика международно-правового и национально-законода­тельного регулирования отношений в энергетической сфере заклю­чается в том, что здесь право воздействует на сложную природ- но-социальную систему. Действительно, энергетические ресурсы (нефть, газ, уголь и др.) — это объект хозяйственной деятельности, и одновременно компонент экосистемы. В соответствии со ст. 19 Договора к Энергетической хартии энергетический цикл означает всю энергетическую цепочку, включая деятельность, связанную с поисковыми работами, разведкой, производством, преобразова­нием, хранением, транспортировкой, распределением и потреб­лением различных форм энергии и переработкой и удалением отходов, а также остановкой, прекращением или закрытием этих видов деятельности с целью снижения до минимума вредного воз­действия на окружающую среду. Международным правом охваты­ваются в той или иной мере все звенья энергетической «цепочки». Вместе с тем можно выделить ряд связанных с энергетикой про­блем, представляющих существенный интерес для международ­ного сообщества, а также направлений сотрудничества, в рамках которых международно-правовое регулирование развивается осо­бенно активно.

— разработка «трансграничных минеральных ресурсов»;

— транспортировка углеводородов;

— разведка, разработка морских месторождений углеводо­родов;

— освоение минеральных ресурсов Арктики и Каспия;

— предотвращение загрязнения окружающей среды и сохране­ние экосистем при осуществлении хозяйственной деятель­ности в сфере энергетики.

Некоторые из этих вопросов рассматривались выше, в соответс­твующих главах учебника.

В рамках рассматриваемого параграфа отметим международ- но-правовую практику разработки минеральных ресурсов, относя­щихся к категории «трансграничных», или «разделяемых». К таким относятся минеральные ресурсы, залежи которых пересекаются гра­ницей, (или границами) действия суверенитета государств (если речь идет о государственной территории) или их суверенных прав (если речь идет о недрах континентального шельфа). Трансгранич­ные минеральные ресурсы залегают:

1) в недрах (а также на поверхности) сухопутной территории одного государства и сухопутной территории другого госу­дарства;

2) в недрах (и на поверхности) дна территориального моря одного государства и дна территориального моря другого государства.

(И в первом, и во втором случае месторождения таких ресур­сов пересекаются государственной границей, разделяющей тер­ритории двух государств.);

3) в недрах (а также на поверхности) континентального шельфа одного государства и континентального шельфа другого госу­дарства. (Здесь месторождение пересекается линией разгра­ничения суверенных прав двух государств над своими конти­нентальными шельфами.);

4) в недрах (и на поверхности) дна территориального моря одного государства и на поверхности и в недрах континен­тального шельфа другого государства: например, когда ост­ровная часть одного государства находится относительно близко к материковому побережью другого государства. (Здесь трансграничные минеральные ресурсы могут пересекаться разграничительной линией, отделяющей континентальный шельф одного государства от дна территориального моря дру­гого государства.)

Такое понимание термина «трансграничные минеральные ресурсы» подтверждается и договорной практикой государств. Отмечено, что суверенитет «государства над естественными ресур­сами, как и государственный суверенитет вообще, не может пони­маться как отрицание или ущемление суверенитета всех других государств, поскольку ни внутренняя, ни международная деятель­ность государства не должна наносить ущерба суверенитету других государств»^[88]. Это положение отражено в Хартии экономических прав и обязанностей государств. Существенное неблагоприятное воздействие одного государства на природные ресурсы, окружаю­щую среду другого государства (в пределах его территории) явля­ется посягательством на его суверенитет.

Комиссия международного права ООН также подчеркнула суще­ствование общепризнанного правила о том, что государство не должно разрешать использовать свою территорию для целей, вре­дящих интересам других государств в нарушение международного права^[89]. (Следует отметить, что в 2002 г. Комиссия международ­ного права включила в свою долгосрочную программу тему «Раз­деляемые природные ресурсы». Уже в начале работы стало ясно, насколько обширна эта тема, и Комиссия пошла по пути ее суже­ния, выбрав три вида ресурсов: нефть; газ; трансграничные под­земные воды.)

Указанные выше общие установления важны для понимания правового режима трансграничных минеральных ресурсов, пере­секаемых границей между двумя государствами. Следует, однако, иметь в виду, что само существование трансграничных ресурсов не означает, что государства могут их разрабатывать лишь на основе совместной договоренности. В конце 1950-х гг. в русле развития международного экономического права обозначилась, а в настоя­щее время стала преобладающей практика заключения и исполне­ния заинтересованными государствами соответствующих догово­ров, предусматривающих положения об освоении и эксплуатации трансграничных месторождений — от координации каких-либо аспектов такого освоения до совместного управления трансгра­ничными минеральными ресурсами. В качестве примеров таких соглашений называют как многосторонние международные дого­воры (Конвенция об охране природы и природных ресурсов Африки 1968 г., Соглашение о сотрудничестве в области изучения, развития и использования минерально-сырьевых ресурсов 1997 г., Соглаше­ние о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр 2001 г. и др.), так и двусторонние соглашения, пре­жде всего, о сотрудничестве в освоении трансграничных минераль­ных ресурсов (Соглашение между Бахрейном и Саудовской Аравией 1958 г.; Соглашение между Катаром и Объединенными Арабскими Эмиратами 1969 г.; Соглашение между Великобританией и Норве­гией 1975 г.; Соглашение между Австралией и Папуа Новая Гвинея 1978 г.; Соглашение между Исландией и Норвегией 1981 г.; Согла­шение между Австралией и Индонезией 1989 г.; Соглашение между Великобританией и Данией 1999 г.; Рамочное соглашение между Правительством Великобритании и Северной Ирландии и Прави­тельством Королевства Норвегии по вопросам прокладки, исполь­зования и юрисдикции в отношении взаимосвязанных подводных трубопроводов и др.). В практике международного права встреча­ются случаи совместной эксплуатации (joint exploitation) минераль­ных ресурсов районов морского дна. Иногда схемы такой эксплуата­ции являются наиболее оптимальным способом избежать споров и конфликтов, которые могут возникнуть в отношениях между госу­дарствами, особенно если делимитация не завершена.

Для целей совместной эксплуатации трансграничных морских месторождений применяются в основном следующие междуна­родные схемы:

— создание консорциума на основе межгосударственного соглаше­ния. В межгосударственных отношениях уже известны случаи создания консорциума в целях двустороннего сотрудничества коммерческих организаций и фирм по разработке и освоению трансграничных месторождений. В этом плане стоит сослаться на подписанное Россией и Казахстаном Соглашение между Рос­сийской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование 1998 г. В Протоколе к этому Соглашению отмечено: «Уполномоченные организации Сторон подпишут договор о форме совместной деятельности — консорциуме, коммерческой организации с иностранными инвестициями или любой иной форме совместной деятельности, включая условия недропользования». При этом в протоколе опре­делены в процентах доли участия каждой из сторон;

сочетание национального и международного управления ресурсами. Одна из таких схем создана государствами Ази­атско-Тихоокеанского региона (Австралией и Индонезией) в Тиморском море. От имени Восточного Тимора Австра­лия заключила в 1989 г. договор с Индонезией на исследо­вание и добычу минеральных ресурсов Тиморской впадины. В соответствие с договоренностью стороны разделили спор­ный район на три зоны. Одна зона отошла под «природоре- сурсное» управление Индонезии, вторая — под управление Австралии, а третья зона — под совместное управление. Каж­дое правительство обязывалось передавать другому опреде­ленную часть средств, полученных в результате деятельности в своей зоне;

договор о разделе продукции (Production shearing agreement). Смысл такого договора заключается в том, что несколько ком­паний, выигравших тендер, объединяются в консорциум и проводят исследование и разработку месторождения нефти и газа в зависимости от количества акций в «консорционном» капитале или внесенной в консорциум доли согласно конт­ракту. Такие схемы использованы в договорах между Авс­трией и Чехословакией, между Бахрейном и Саудовской Ара­вией, между АбуДаби и Катаром, между Германией и Нидер­ландами, между Ираном и Шарджой и т.д.;

совместное предприятие (Joint venture). Данная схема совме­стного использования ресурсов предусмотрена договорами о создании совместных предприятий между Испанией и Фран­цией; Канадой и США в заливе Ян Майен;

соглашение об Операционной компании (Operating company agreement). Эта схема, по содержанию близкая к разделу про­дукции (Production shearing agreement), предусмотрена напри­мер, в договорах государств о создании операционных компаний для деятельности в спорном районе (между Японией и Кореей);

«координированное лицензирование». В соответствии с этой схемой любая компания до начала осуществления нефтегазо­добывающей деятельности должна приобрести лицензии каж­дого из правительств, претендующих на спорные районы дна. Такого рода схема предусмотрена договором между Кувей­том и Саудовской Аравией (договор назывался «функцио­нально ограниченный кондоминиум» — functionally limited condominium); договорами, заключаемыми западными нефтя­ными компаниями в Персидском заливе;

— совместные комиссии (Joint Commission). Такая форма совместной эксплуатации природных ресурсов была, напри­мер, применена Саудовской Аравией и Суданом в догово­ренности о работе в Индийском окедне для целей добычи железной руды; Аргентиной и Чили — в соглашении о спор­ном районе. Отличительная особенность схемы в том, что стороны договаривались о совместном управлении спорным районом посредством Совместной комиссии^[90].

Предметный интерес вызывает содержание соответствующих положений следующих международных соглашений, применимых к области недропользования.

Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изуче­ния, освоения и охраны недр 2001 г. было подписано в Минске в 2001 г. Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Республи­кой Молдова, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан, Украиной. Данное Соглашение относится к трансграничным мине­ральным ресурсам, залегающим только в недрах суши. Соглаше­ние подразделяет трансграничные минеральные ресурсы на два вида: те, где месторождение идентифицировано, и те, где еще не идентифицировано. В соответствии со ст. 2 Соглашения государ- ство-участник должно стремиться к «совместному изучению и осво­ению» таких месторождений.

Объект Соглашения о сотрудничестве в области изучения, раз­вития и использования минерально-сырьевых ресурсов 1997 г. не ограничивается ни недрами суши, ни трансграничными мине­ральными ресурсами. Помимо сотрудничества в обозначенной области Соглашение предусматривает в качестве согласованно поставленной сторонами обширную задачу — «стабилизацию и дальнейшее развитие горнодобывающего и горноперерабатыва- ющего производств, обеспечение рационального использования минерального сырья».

В соответствии с Соглашением 1997 г. государства-участники осуществляют мероприятия по развитию геологоразведочных, добывающих и перерабатывающих отраслей, «формированию согласованной политики в области стандартизации и сертификации минерального сырья и продуктов его переработки на базе между­народно признанных требований» (ст. 3). Для координации сотруд­ничества в обозначенной области создан Межправительственный совет по разведке, использованию и охране недр. Положение о нем составляет неотъемлемую часть Соглашения (ст. 7).

В Горной хартии государств — участников Содружества Неза­висимых Государств 1997 г. содержатся согласованные направле­ния сотрудничества государств-участников, в том числе:

— «поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов в сфере изучения, разведки, исполь­зования и охраны недр;

— совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудни­чества в условиях становления и развития рыночных отно­шений;

— осуществление на взаимоприемлемой основе геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечение роста эффективности производства, транспорти­ровки и использования полезных ископаемых и продуктов их переработки (преобразования) при условии одновременного повышения уровня безопасности и сведения к минимуму про­блем загрязнения окружающей среды;

— разработка и предложение новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управле­ния, а также субъектов хозяйственной деятельности в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр».

Предусмотрены положения, объективно применимые в целях сотрудничества государств при освоении трансграничных место­рождений минеральных ресурсов:

— обеспечение доступа к недрам, их разведки и разработки в соответствии с национальным законодательством Сторон;

— разработка и реализация совместных программ работ в области геологического изучения недр, воспроизводства и качественного улучшения минерально-сырьевой базы;

— облегчение доступа к транспортным инфраструктурам в целях международного транзита потока минерально-сырьевых ресур­сов, а также продуктов их переработки (преобразования);

— создание условий, обеспечивающих рациональное и комп­лексное использование запасов месторождений полезных ископаемых;

— координация мер совершенствования и согласования норма­тивно-методических документов, регламентирующих геоло­горазведочные работы на базе принятых в мировой практике требований к содержанию работ по стадиям, классификации запасов полезных ископаемых, форме и содержанию геоло­гических отчетов, балансов запасов полезных ископаемых и другой геологической информации.

Упомянутые выше Европейская энергетическая хартия 1991 г. и Договор к Энергетической хартии 1994 г. интересны по ряду при­чин. Хартия предусматривает положения, которые можно толко­вать как внутренне противоречащие друг другу. Так, с одной сто­роны, признается «государственный суверенитет и суверенные права на энергетические ресурсы», а с другой — следующее поло­жение: «Стороны, подписавшие настоящий документ, обязуются облегчать для заинтересованных операторов-разработчиков доступ к ресурсам и их разработке». В документе в числе областей сотруд­ничества названа «разведка, добыча, производство, транспорти­ровка и использование нефти и нефтепродуктов». Сходное поло­жение есть и в Договоре к Энергетической хартии.

Соглашение между правительством Королевства Великобритания и Северная Ирландия и правительством Королевства Норвегия об изменении Соглашения от 10 мая 1976 г. об эксплуатации месторож­дения Фриг и транспортировке от него газа в Великобританию 1998 г. имеет особое значение в рамках рассматриваемой темы. На насто­ящий период это наиболее предметно разработанная на уровне меж­правительственного соглашения, тщательно сбалансированная по интересам государств-участников договорная основа освоения и использования трансграничных минеральных ресурсов.

Предусмотренный соглашением механизм управления транс­граничным месторождением состоит в следующем:

— стороны обязаны согласовать способ «наиболее эффектив­ной эксплуатации» трансграничного месторождения, а также способ «распределения доходов, получаемых от такой экс­плуатации»;

— строятся два трубопровода для транспортировки газа от трансграничного месторождения Фриг (на континенталь­ном шельфе в Северном море) до Великобритании;

— для целей эксплуатации месторождения оно рассматрива­ется как единое независимо от того, какая часть находится на континентальном шельфе Великобритании и какая — на шельфе Норвегии;

— без предварительного согласия обоих правительств не может быть изменен тот состав установок (в том числе буровых платформ), необходимых для эксплуатации месторождения, который предусмотрен (с указанием координат месторож­дения) в Приложении А к Соглашению, отдельно для района континентального шельфа Норвегии и для района конти­нентального шельфа Великобритании. При этом в Соглаше­нии предусмотрено, что эти установки могут быть заменены соответствующей стороной установками «со схожим предна­значением и примерно в то же место» (ст. 1);

— правительства обоих государств «потребуют от своих лицен­зиатов вступить в договоренности между собой, с лицензи­атами другого правительства с тем, чтобы в соответствии с данным Соглашением осуществлялась эксплуатация газа» месторождения Фриг, а также «использовались указанные установки для добычи других углеводородов». Указанные договоренности «требуют одобрения обоих правительств и должны содержать положения, обеспечивающие верховен­ство данного Соглашения в случае, если ему будут противо­речить эти договоренности» (п. 2 ст. 1);

— правительства двух государств согласованно определяют «общие запасы месторождения Фриг», а также «их распреде­ление между районами континентального шельфа, принадле­жащими Великобритании, и такими районами, принадлежа­щими Королевству Норвегия»;

— правительства «стремятся согласовать свои доли запасов в месторождении Фриг до начала разработки запасов». Если это не согласовано, «разработка начинается на временной основе при распределении между сторонами согласно долям, пред­ложенным лицензиатами, а если такого предложения нет, то на временной основе при равных долях» (п. 3 ст. 2);

— по договоренности лицензиатов назначается Оператор экс­плуатации месторождения, причем такая договоренность тре­бует одобрения правительств обоих государств.

В 1998 г. Россия признала, как уже отмечалось, права Казах­стана на ресурсы Каспия — было подписано Соглашение между Российской Федераций и Республикой Казахстан о разграниче­нии дна северной части Каспийского моря в целях осуществле­ния суверенных прав на недропользование. В 2002 г. Президенты РФ и Казахстана подписали Протокол к упомянутому Соглаше­нию, в котором установлены «географические координаты про­хождения модифицированной срединной линии разграничения дна северной части Каспийского моря между Российской Феде­рацией и Республикой Казахстан в целях осуществления суверен­ных прав на недропользование». Расположенные на этой линии три углеводородных месторождения, являющиеся в контексте Соглашения трансграничными, — «Курмангазы», «Централь­ная», «Хвалынское» — будут осваиваться Россией и Казахстаном на паритетной основе — 50 на 50.

В 2002 г. было подписано российско-азербайджанское Согла­шение о разграничении сопредельных участков дна Каспий­ского моря. Согласно этому договорному документу дно Кас­пия и его недра разграничиваются между сторонами на основе метода срединной линии, проводимой с учетом равноудален­ных точек, и особо оговаривается, что «освоение минеральных ресурсов структур, пересекаемых линией разграничения, будет осуществляться на основе международной практики, применя­емой при освоении трансграничных месторождений, уполно­моченными организациями, назначенными правительствами Сторон» (ст. 2).

МЕЖДУНАРОДНАЯ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

В Соглашении 1979 г. между Данией и Норвегией о разграничении в Север­ном море стороны договорились о том, что «если какое-либо месторождение будет обнаружено на границе континентального шельфа двух государств, то ресурсы могут быть добыты из месторождения как единого и целого с уча­стка одной из сторон» (ст. 3). Это Соглашение основывается, в свою очередь, на решении Международного Суда ООН по делу о разграничении в Север­ном море (1969 г.)^[91].

ложения и т.д.), и эти участки соединяются на границе между соответствующими государствами.

Кроме того, трубопроводы можно подразделить: а) на трубо­проводы, являющиеся частью инфраструктуры освоения место­рождения («от скважины»); б) трубопроводы, обособленные от эксплуатации месторождения.

Следует учитывать и современный подход законодателя к содер­жанию термина «трубопровод». Трубопровод — это с юридической точки зрения не только сама труба, по которой производится транс­портировка нефти, газа и т.д. Как определено, например, Законом о газе Ирландии (1976 г.), понятие «трубопровод» также «включает в себя любой механизм, оборудование или иной объект, который явля­ется вспомогательным по отношению к такому трубопроводу».

Согласно ст. 4 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. прибрежное государство «не может препятствовать прокладке или поддержанию в исправности подводных кабелей или трубопроводов на континентальном шельфе, кроме тех случаев, когда оно осущест­вляет свое право принимать разумные меры для разведки шельфа и разработки его естественных богатств». То, что Конвенция пре­дусмотрела единое правило о подводных кабелях и трубопроводах, не означает, однако, что идентичен их правовой режим.

Установленный Женевскими морскими конвенциями 1958 г. режим подводных трубопроводов в основе своей сохранен в Кон­венции по морскому праву, принятой в 1982 г. по результатам мно­голетней работы III Конференции ООН по морскому праву. В соот­ветствии со ст. 79 Конвенций по морскому праву 1982 г. «право про­кладывать подводные кабели и трубопроводы на континентальном шельфе имеют все государства» (не только прибрежное государ­ство), но такое право реализуется лишь в соответствии с Конвен­цией, т.е. с учетом предусмотренных ею ограничений.

Ключевое значение для характеристики международно-правого режима трубопроводов имеет часть XII Конвенции 1982 г., которая посвящена защите и сохранению морской среды от загрязнения. Сформулированные в этой части предписания по предотвращению загрязнения моря относятся к загрязнению с судов, с берега и, спе­циально отметим, к загрязнению от трубопроводов.

Основная ответственность за соблюдение общепризнанных меж­дународных норм и стандартов, содержащихся в специальных кон­

венциях, в том числе принятых под эгидой ИМО — Международ­ной морской организации, возложена на государство флага судна или национальности оператора трубопровода. В этих целях такое государство должно обеспечивать, чтобы соответствующие лица исполняли применимые международные нормы и стандарты.

Вырабатываются и дополнительные — национальные — стан­дарты.

В ходе упомянутого выше энергетического цикла, при разви­тии и эксплуатации энергетических комплексов на любом этапе затрагивается природная среда, включая этапы разведки, добычи угля, нефти, газа, прокладку трубопроводов. Эти виды деятель­ности оказывают разное по степени негативное воздействие на земельные ресурсы, лес и животный мир, морскую среду, атмо­сферный воздух и т.д. Причем это воздействие носит долговре­менный характер и часто трансграничный и необратимый, далеко не все возможные его последствия изучены, в частности послед­ствия закачки отходов в пустоты, образующиеся в результате мор­ской добычи нефти.

В международно-правовом поле энергетики экологический аспект относительно нов, но по своим масштабам он быстро вышел за рамки непосредственно природоохранных аспектов при веде­нии горных работ. Как показывает современный мировой правовой опыт, в спектре нормативного регулирования энергетики экологи­ческое направление занимает одно из приоритетных мест. Опре­деляющий вектор развития современного регулирования энерге­тической сферы — в русле принципов и подходов, сложившихся в международном экологическом праве. Основой правового реше­ния всего спектра проблем природопользования и защиты окружа­ющей среды, в том числе и в сфере энергетики, послужила Декла­рация об окружающей человека среде, принятая Стокгольмской конференцией ООН по проблемам окружающей человека среды, 1972 г. Особое значение в данном контексте имеет принцип 21, согласно которому государства имеют, с одной стороны, суверен­ное право эксплуатировать свои природные ресурсы в соответствии с собственной природоохранной политикой, а с другой — обязаны обеспечить условия, при которых деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции или контроля, не наносила ущерба окру­жающей среде других государств и территорий, находящихся за пределами национальной юрисдикции. Другую важную концеп-

64 - 1466

туальную основу для развития регулирования в рассматриваемой области составляет идея устойчивого развития, сформулированная, как известно, в докладе Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию в 1987 г. и подтвержденная в Декларации по окружаю­щей среде и развитию Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро.

В упомянутых выше Договоре, а также Протоколе к Энергети­ческой хартии получили отражение подходы и принципы, направ­ленные на гармонизацию экологических, социальных и экономи­ческих интересов в долговременной перспективе. Европейская энергетическая хартия и Договор к Энергетической хартии стали первыми международно-правовыми документами, где сведены воедино положения о торговле и инвестициях и о сохранении окру­жающей среды в контексте энергетической отрасли.

Экологическим аспектам конкретно посвящена часть IV Дого­вора, в которой изложены обязательства государств-участников. В концентрированном виде они сводятся к следующему:

— принимать меры к тому, чтобы деятельность в энергетичес­ком секторе способствовала достижению устойчивого раз­вития;

— развивая энергетический сектор, выполнять все обязатель­ства по международным договорам, касающимся сохране­ния окружающей среды;

— минимизировать негативное воздействие на окружающую среду, деградацию окружающей среды;

— выполнять принцип «загрязняющий платит».

В соответствии со ст. 5 «Стратегии и программные цели» сто­роны формулируют стратегии и программные цели в области повы­шения энергетической эффективности, ослабления воздействия на окружающую среду энергетического цикла и такие стратегии и программы должны быть открыты для всех заинтересованных сторон.

В общем массиве международно-правовых норм, касающихся энергетической сферы, важное место занимает регулирование ряда ключевых экологозначимых аспектов: экологическое обеспечение разработки и осуществления проекта и участие населения в подго­товке и принятии решений по энергетическим проектам; защита

окружающей среды при эксплуатации объекта; обращение с отхо­дами; транспортировка углеводородов и др.

Основу экологического обеспечения разработки и осущест­вления проекта в сфере энергетики составляет процедура оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, которая, как показывает мировой правовой опыт, в ряду современ­ных правовых механизмов регулирования природопользования и сохранения природы играет ведущую роль. Строительство и экс­плуатация многих хозяйственных объектов, в частности морская добыча углеводородов, трубопроводы и др., оказывающих воздей­ствие на окружающую среду за пределами национальной юрисдик­ции, выдвинули в повестку дня вопрос о международно-правовом развитии процедуры оценки. С 1991 г. были приняты известная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в транс­граничном контексте, Протокол к ней о стратегической экологи­ческой оценке, Конвенция о доступе к информации, участию обще­ственности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Первой из упомянутых Конвенций — об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте — охватыва­ются, в частности, такие виды деятельности, как крупномасштаб­ная добыча, извлечение и обогащение на месте угля; добыча угле­водородов на континентальном шельфе; нефте- и газопроводы с трубами большого диаметра; установки для захоронения токсич­ных и опасных отходов.

В соответствии с этой Конвенцией государство, где планиру­ется осуществление деятельности, которая может оказывать зна­чительное вредное трансграничное воздействие, должно уведо­мить об этом затрагиваемые государства.

Под воздействием понимаются любые последствия планиру­емой деятельности для среды, включая здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт, исто­рические памятники и другие материальные объекты.

Этим понятием охватываются также последствия для культур­ного наследия или социально-экономических условий.

Под трансграничным воздействием понимаются последствия, ощутимые на территории другого государства или пространства под его юрисдикцией, а также воздействие глобального харак­тера.

В Конвенции предусматриваются оценка воздействия поли­тики, планы и программы. Последняя стала предметом регулиро­вания международного договора — Протокола по стратегической экологической оценке 2003 г. В содержащемся в Протоколе пере­чне планов и программ, в отношении которых проводится страте­гическая экологическая оценка, — планы и программы для про­мышленности, включая горную добычу, регионального развития, управления отходами, землепользования и др.

Основная цель Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к пра­восудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г., — обеспечение доступа общественности к экологически значимой информации, осуществление гражданами права принимать уча­стие в решении вопросов, связанных с окружающей средой, ока­зание помощи гражданам в осуществлении ими указанных прав. Кроме того, в качестве одной из целей Конвенции указывается обеспечение ответственного подхода и прозрачности процесса принятия решений. Процедуре оценки подлежит большой пере­чень объектов в сфере энергетики: нефтеперерабатывающие и газоперерабатывающие заводы; установки для газификации и сжижения; тепловые электростанции; атомные электростанции и другие атомные реакторы, включая демонтаж или вывод из эксплуатации таких электростанций или реакторов; установки, предназначенные для производства или обогащения ядерного топлива; для окончательного удаления облученного ядерного топлива; исключительно для окончательного удаления радио­активных отходов; исключительно для хранения (запланирован­ного на период более чем 10 лет) облученного ядерного топлива или радиоактивных отходов в других местах за пределами тер­ритории производственного объекта.

Обеспечение защиты окружающей среды при эксплуатации объектов энергетической цепочки, в том числе при обращении с отходами, составляет предмет регулирования ряда международ­ных конвенций.

В Конвенции по морскому праву 1982 г. предотвращению загряз­нения морской среды в результате разработки минеральных ресур­сов континентального шельфа и Международного района морского дна (Района) уделено значительное внимание. В соответствии со ст. 208 «Загрязнение, вызываемое деятельностью на морском дне» прибрежные государства принимают законы и правила для предо­твращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды, связанного с деятельностью на морском дне и искус­ственными установками и сооружениями. Такие законы, правила и меры должны быть не менее эффективны, чем международные нормы, стандарты и рекомендуемые практика и процедуры. Анало­гичные обязательства государств предусмотрены в ст. 209 «Загряз­нение, вызываемое деятельностью в Районе». Следует, однако, учи­тывать, что «Район» и его ресурсы являются общим наследием чело­вечества (ст. 136 Конвенции), и поэтому деятельность в Районе и охрана здесь морской среды является предметом детального между­народного регулирования, предусмотренного в части XI «Район» Кон­венции. Ст. 210 «Загрязнение, вызываемое захоронением», помимо указанного выше обязательства государств, содержит положение, касающееся захоронения (т.е. преднамеренного удаления отхо­дов или других материалов с платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций) в пределах территориального моря, исключительной экономической зоны или на континенталь­ном шельфе. Такое захоронение не осуществляется без определенно выраженного одобрения прибрежного государства, которое имеет право разрешать, регулировать и контролировать захоронение после должного рассмотрения этого вопроса с другими государствами, на которые такое захоронение может отрицательно сказаться в силу их географического положения.

В Конвенции по предотвращению загрязнения моря с судов сбро­сами отходов и других материалов 1972 г. подтверждается суве­ренное право государств эксплуатировать свои ресурсы, а также ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рам­ках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружаю­щей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Непосредственно к вопросам недро­пользования, а точнее — к разведке и разработке морских мине­ральных ресурсов, имеет отношение ст. 1 и 2, согласно которым государства взяли на себя обязательство принимать все возмож­ные меры для предотвращения загрязнения морской среды сбро­сами отходов и других материалов, которые могут представить опасность для здоровья людей, повредить живым ресурсам и жизни в море, нанести ущерб зонам отдыха или препятствовать другим законным видам использования моря.

Под сбросом понимается любое преднамеренное удаление в море отходов или других материалов, в частности, с судов, плат­форм или других искусственно сооруженных в море конструкций, а также преднамеренное захоронение в море самих судов, плат­форм или конструкций.

«Море» означает все морские воды, кроме внутренних морских вод государств. Таким образом, данная Конвенция направлена на предотвращение загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, перечисленных в приложениях к Конвенции, с нефтя­ных платформ и других сооружений, используемых при разведке и разработке природных ресурсов.

Принимая Конвенцию по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., впоследствии пополненную важным Протоколом 1978 г. (МАРПОЛ 1973/78), стороны ставили задачу предотвратить загряз­нение моря нефтью и другими вредными веществами в результате преднамеренного или случайного сброса или сброса по небреж­ности. Под сбросом понимается любой сброс с судна (этим терми­ном охватываются также стационарные или плавучие платформы), какими бы причинами он не вызывался, и включает любую утечку, удаление, разлив, протекание, откачку, выделение или опорожне­ние. Конвенция содержит следующие приложения: I. Правила предо­твращения загрязнения нефтью. II. Правила контроля над загрязне­нием при перевозке ядовитых жидких веществ наливом. III. Правила предотвращения загрязнения вредными веществами, перевози­мыми морем в упаковке, грузовых контейнерах, съемных танках или в автодорожных и железнодорожных цистернах. Первые два Приложения носят обязательный характер. Конвенция тем самым создала жесткий режим запрета сброса с судов при незначительных допущенных изъятиях. Действие Конвенции распространено также на подвижные и неподвижные платформы в море. В Приложении I предусмотрено, что стационарные и плавучие буровые установки для разведки, разработки и обработки в море минеральных ресур­сов морского дна, а также другие платформы должны отвечать тре­бованиям, которые предъявляются к судам валовой вместимостью 400 per. т и более, не являющихся нефтяными танкерами. К Кон­венции также принят Протокол о вмешательстве в открытом море в случае загрязнения веществами, иными чем нефть.

Специально вопросы удаления отходов как этап энергетиче­ского цикла регулируются в Конвенции о контроле за трансгранич­ной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. Конвен­ция направлена, в частности, на то, чтобы добиться обеспечения государствами выполнения производителями своих обязанностей в отношении удаления опасных и иных отходов способом, совме­стимым с охраной окружающей среды, независимо от места уда­ления. Понятие «удаление» раскрывается в Приложении «Опера­ции по удалению» к Конвенции, где указаны среди других видов впрыскивание на большую глубину (например, впрыскивание отхо­дов соответствующей консистенции в скважины, соляные купола или естественные резервуары и т.д.), захоронение на морском дне, захоронение (например, контейнеров в шахте), а также получение смеси и переупаковка до начала любой из указанных операций и хранение в ожидании любой из операций.

Регулирование ответственности за ущерб окружающей среде в сфере энергетики относится к ряду наиболее сложных правовых аспектов как на международном, так и национальном уровне. Боль­шую роль играют международно-правовые нормы об ответствен­ности за ущерб окружающей среде в результате правомерной деятель­ности. В 1977 г. в Лондоне была принята Конвенция о гражданской ответственности за загрязнение нефтью в результате разведки и раз­работки морских минеральных ресурсов (в силу не вступила). В Кон­венции предусмотрена ответственность оператора за загрязнение нефтью территории, территориального моря и внутренних вод госу­дарства — стороны Конвенции в случае правомерной деятельности. Если установка управлялась двумя или более операторами, послед­ние несут солидарную ответственность (shall be jointly and severally liable). Оператор освобождается от ответственности в случае, если инцидент вызван форс-мажорными обстоятельствами (война, исклю­чительное и неизбежное природное явление и др.).

В числе первых международных организаций в энергетической сфере могут быть названы Европейская организация угольной про­мышленности, Европейское экономическое сообщество (ЮС), Евро­пейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское сообще­ство по атомной энергии (Евратом) и др. В рамках ОЭСР действуют более 20 органов, занимающихся энергетикой, в том числе: Коми­тет по энергетической политике, Экологический комитет, Руково­дящий комитет по ядерной энергетике и др. Как следствие энерге­тического кризиса в начале 70-х гг. XX в. стало появление новых международных объединений в энергетической сфере.

Правительства пяти развивающихся государств — экспорте­ров нефти (Ирана, Ирака, Кувейта, Саудовской Аравии и Венесу­элы) основали Организацию стран — экспортеров нефти — ОПЕК (Багдад, 1960 г.; с 1965 г. штаб-квартира Организации находится в Вене). В настоящее время помимо перечисленных стран-учредите- лей в данную Организацию входят также Алжир, Ангола, Индоне­зия, Ливия, Нигерия, Катар и Объединенные Арабские Эмираты. ОПЕК — межправительственная организация, в которую входят только экспортирующие нефть государства. Статья 2 Устава ОПЕК гласит: «Основной целью Организации должны быть сотрудниче­ство и унификация нефтяной политики ее членов и определение наилучших средств защиты их интересов как индивидуально, так и коллективно... Организация должна разрабатывать методы и средства обеспечения устойчивости цен на международных нефтя­ных рынках... Должное внимание будет постоянно уделяться инте­ресам стран — производителей нефти...». В ст. 3 содержатся поло­жения о том, что ОПЕК в своих действиях руководствуется принци­пами равенства и суверенитета и члены Организации добровольно выполняют взятые на себя обязательства в соответствии с Уста­вом. Предусмотрено также, что, если в результате действий ОПЕК монополии прямо или косвенно применяют различного рода сан­кции против одной или нескольких стран — членов ОПЕК, другие члены Организации не имеют права воспользоваться преимущест­вами, которые могут быть предложены монополиями с целью бло­кирования решений ОПЕК (ст. 4). Высшим органом данной Орга­низации является конференция, созываемая дважды в год, на кото­рой рассматриваются и утверждаются цены и производственная стратегия стран-участниц. Организация через свой Специальный фонд предоставляет кредиты для финансирования дефицита пла­тежного баланса и проектов, осуществляемых в целях развития не входящих в ОПЕК государств.

В 1968 г. после очередной арабо-израильской войны арабскими странами — экспортерами нефти была создана международная организация, аналогичная по целям деятельности ОПЕК, — Орга­низация арабских стран — экспортеров нефти (ОАПЕК). Эта Орга­низация вырабатывает общую политику стран-участниц в области добычи нефти, а также реализует совместные промышленные проекты в таких областях, как транспортировка нефти и танкеро- строение. Членами этой Организации в настоящее время являются

Алжир, Бахрейн, Египет, Ирак, Кувейт, Ливия, Катар, Саудовская Аравия, Сирия и Объединенные Арабские Эмираты.

Международное энергетическое агентство (МЭА), созданное в период нефтяного кризиса 1973—1975 гг., занимает в этой сис­теме с 1974 г. весьма обособленное положение. Его задача состоит в том, чтобы содействовать странам в экономии энергии и разра­ботке заменителей нефти. Члены МЭА приняли решение о взаим­ном перераспределении своих запасов нефтяных энергоносите­лей в случае перебоев в снабжении нефтью. В МЭА входит лишь 26 из 30 стран — членов ОЭСР. Агентству, как постоянно действу­ющей международной организации, оказана определенная поли­тическая поддержка со стороны значительной части европейских государств, а также США и Канады. Деятельность Агентства не ограничивается Западной Европой и Северной Америкой: в него вступили Япония (1974 г.), Австралия (1971 г.) и Новая Зеландия (1973 г.). Агентством руководит правление, формируемое госу­дарствами-членами, а также исполнительный директор. В насто­ящее время в структуре Агентства действуют более 10 постоян­ных групп экспертов.