§ 2. Содержание общей организации борьбы с преступностью

В России наиболее актуальны четыре направления совершен­ствования такой деятельности:

1) создание единого федерального банка данных о преступно­сти и борьбе с ней на основе документов первичного учета и уст­ранение такого положения, при котором обработка этих докумен­тов происходит только на уровне субъектов Федерации, а затем происходит простое суммирование обобщенных региональных сведений;

2) обеспечение информационно-аналитической деятельности на вневедомственной основе в целях исключения влияния на оценку преступности ведомственных интересов правоохранительных орга­нов по представлению своей работы как эффективной, а также ана­лиз преступности во всех ее проявлениях: общеуголовной, эконо­мической, государственной, воинской, налоговой и т. п.^[288];

3) более полное, системное отражение данных обо всех прояв­лениях преступности и ее последствиях, причинах и условиях;

4) обеспечение «сквозного» учета движения данных о преступ­ном поведении начиная с регистрации сообщения, заявления о признаках преступления и кончая завершением исполнения на­казания и иного судебного решения (об иске и т. п.), снятием или погашением судимости. Плохо, когда такой учет носит дис­кретный характер: отдельно учитываются заявления и сообщения о преступлениях, данные о преступных деяниях и их субъектах в стадии предварительного расследования; сведения о движении уголовных дел в судах и т.

2. Информационно-аналитическая деятельность предполагает как ретроспективный аспект (прошлых состояний преступности), так и перспективный. Поэтому ряд авторов включают в нее и криминологическое прогнозирование. О нем подробно говорится да­лее^[289], но в общем плане можно отметить, что крайне важна оцен­ка будущего состояния преступности и иных криминологически значимых последствий тех или иных управленческих решений.

Прогнозирование основано на познании закономерностей пре­ступности, ее детерминации, причинности, реагировании на раз­личные меры борьбы с ней. Ю. В. Солопанов писал: «В конеч­ном итоге именно функция предсказания наиболее тесно связана с практикой, потребности которой в решающей степени опреде­ляют само существование и развитие криминологии, как, впро­чем, и других наук»^[290].

Реализация этой функции требует сочетания оперативного анализа преступности с фундаментальными исследованиями ее закономерностей.

3. Определение стратегии борьбы с преступностью. На основе оценок криминологической ситуации (то есть преступности, ее причинности, детерминации и состояния борьбы с ней), кримино­логического прогноза и рекомендаций специалистов по дальней­шей борьбе с преступностью определяется ее стратегия. Это делает государство как основной субъект организации данной борьбы.

Стратегия выступает как искусство ведения борьбы с преступ­ностью, она определяет направление основного удара с тем, чтобы выиграть эту борьбу. С. В. Бородин пишет: «Теория управления под стратегией понимает способы достижения целей»^[291]. Но дума­ется, что содержание стратегии в криминологии близко к ее во­инскому пониманию.

В правовых документах этот этап, предшествующий составле­нию программ, называют: «определение комплекса мероприя­тий», «разработка основных направлений», «разработка концеп­ции» и даже — «разработка доктрины».

В преступности как системно-структурном явлении выявляется то «ядро», удар по которому способен положительно сказаться на разных ее проявлениях.

Стратегия — это искусство ведения борьбы с преступностью не только в целом, но и с отдельными ее видами (с учетом их места в общей системе преступности), т. е. проведения отдельных операций.

Если, например, говорить о борьбе с организованной преступ­ностью, то специфика такой деятельности заключается в том, что одновременно она ведется по следующим направлениям:

1) ликвидация организованных преступных формирований (формирований, но не преступников);

2) предотвращение, выявление и пресечение организованной преступной деятельности;

3) выявление, изобличение и наказание лидеров и активных участников организованных преступных формирований, органи­зованной преступной деятельности;

4) выявление, изобличение и привлечение к сотрудничеству на основе закона тех участников организованных преступных формирований, организованной преступной деятельности, кото­рые вели себя пассивно, не совершали тяжких и особо тяжких преступлений, были вовлечены в криминальные формирования и деятельность обманом, с использованием физического и психи­ческого насилия;

5) выявление, пресечение движения и изъятие на основе зако­на криминальных капиталов;

6) декриминализация «освоенных» организованными преступ­никами государственных структур, общественных институтов, сфер деятельности;

7) принятие мер по обеспечению сотрудничества с населени­ем, юридическими лицами, общественными объединениями;

8) восстановление нарушенных организованной преступно­стью отношений, законных интересов граждан, восполнение на основе закона того необходимого, чего они могут лишиться в связи с наступлением на организованную преступность (дешевых услуг, занятости и т. п.);

9) обеспечение безопасности участников уголовно-процессу­альной деятельности и иных участников борьбы с организован­ной преступностью;

мосвязаны с иными видами преступности.

10) разрушение экономической, политической, социальной и духовной основ организованной преступности путем устранения обстоятельств, определяющих ее функционирование и укрепле­ние позиций в обществе.

Комплексный подход и упреждающий эффект — вовсе не от­крытия криминологии. Их можно назвать даже широко извест­ными истинами. Еще великий русский поэт Сергей Есенин в стихотворении «Страна негодяев» писал:

Я не знаю, с чего вы Вдолбили себе в мозги — На цугундер да на цугундер. Нам совсем не опасен Один индивид,

И скажу вам, коллега, вкратце: Что всегда лучше отыскивать нить К общему центру организации.

Нужно мыслить без страха. Послушайте, мой дорогой: Мы уберем Номаха, Но завтра у них будет другой. Дело совсем не в Номахе, А в тех, что попали за борт. Нашей веревки и плахи Ни один не боится черт.

К сожалению, криминологам приходится вспоминать эти ис­тины только потому, что они не претворяются в практической деятельности.

Искусство криминолога и государственного деятеля, ведущего борьбу с преступностью, заключается в претворении верных идей в жизнь в данных обстоятельствах, при ограниченном финансирова­нии, но с достижением конкретных позитивных результатов. Кри­минологи всегда писали, что стратегически важен примат преду­предительных мер — воздействие на причины и условия преступ­ности. Именно это препятствует массовому воспроизводству фактов преступного поведения. Это так, но в условиях роста пре­ступности и ее наступления на легалистское общество как нико­гда актуально понимание того, что детерминация преступности, процессы причинности включают как влияние внешних для пре­ступности социальных явлений и условий, так и процессы ее са­модетерминации.

В то же время нельзя считать, что существует время только чрезвычайных действий по отношению к преступникам, без осу­ществления профилактики. Как, впрочем, нельзя уповать только на общие меры по оздоровлению общества в целом. Чрезвычай­ные меры меньше всего оказываются действенными в отноше­нии лидеров организованных преступных формирований высо­копрофессиональных преступников, бывают связаны с наруше­нием конституционных прав и нарушением конституционного порядка их ограничения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а другие преступники не только успешно пережидают эту кампанию за рубежом или в другом удобном месте, но и используют ее для дискредитации вообще идеи усиления борьбы с преступностью.

В рамках стратегии разрабатывается тактика борьбы с пре­ступностью, включающая определение конкретных целей и оп­тимальных методов их достижения в конкретных условиях. Так­тика — часть стратегии. Тактическое решение вопросов всегда должно учитывать ограниченность кадров, материального обес­печения, финансирования в целом борьбы с преступностью и со­ответственно ориентироваться на реальное положение дел. Но нельзя согласиться и с другой крайностью: «дайте сколько може­те, а мы распишем, куда это можно потратить». Нужны крими­нологически обоснованные расчеты тактических решений и их последующая корректировка, но с таким расчетом, чтобы можно было достигнуть определенных результатов.

Важно также искусство проведения отдельных операций. Необ­ходимы взвешенные комплексные меры, ориентированные на реалии, проработка именно отдельных операций по усилению борьбы с преступностью. Неполный учет масштабов коррупции в России конца XX в., ее причин и состояния борьбы с ней приво­дил к драматическим результатам, включая неудачные попытки разоблачения взяточников «со связями» и компрометацию разо­блачителей.

Стратегия и тактика воплощаются в программах борьбы с пре­ступностью. При их разработке существен учет того, что преступ­ность — это не инородное тело в организме общества, а результат специфической деформации его характеристик, существующих в нем отношений, их перерождения подобно тому, как это проис­ходит при раковой опухоли живого организма. Удаление пора­женной раком печени — это лишение человека жизни. Даже при самом активном наступлении на преступность общество должно обеспечивать жизненно важные интересы людей. Поэтому, на­пример, борьба со сравнительно дешевыми услугами, которые оказываются в криминальном режиме, при нарушении законода­тельства (ремонт, строительство, производство и распространение нелицензированной продукции и т. п.), должна сочетаться с ме­рами по расширению таких услуг на легальной основе.

В период реформ криминологи считали стратегически важным в России сосредоточить внимание на следующем причинном комплексе роста преступности: кризис российской государственности (фак­тическое отсутствие надежных государственных границ, четкого правового режима гражданства и его обеспечения, конфронтация разных ветвей власти, политическая нестабильность и политиче­ское «лукавство», граничащее с теневой политикой, кризисное со­стояние правоохранительной и контролирующей систем, т. п.); падение производства, рост безработицы и бездомности, обнища­ние значительной части населения; усиление резкой социально- экономической дифференциации преимущественно за счет кри­минальной и иной противоправной деятельности; отсутствие на­дежной поддержки добросовестного предпринимательства, вклю­чая обеспечение его безопасности; фактическое смешение стиля управления государством собственным имуществом и государст­венного регулирования иной экономической деятельности; обост­рение многих социальных проблем; резкое падение правовой и нравственной культуры в обществе; расширяющаяся наркотиза­ция населения, включая алкоголизацию, наркоманию, токсико­манию; угрожающие процессы в сфере образования и культурного воспитания значительной части подрастающего поколения и др.'

4. Программирование борьбы с преступностью. Разграничивают­ся: долгосрочное программирование, максимально отражающее стратегию борьбы с преступностью, среднесрочное (как правило, на два года) и краткосрочное (на квартал, полугодие).

Программирование борьбы с преступностью (ранее — плани­рование) увязывается с программированием экономического, со­циального и политического развития общества, государства. Можно сказать и иначе: борьба с преступностью должна быть ор­ганичной частью всей политики в обществе: как государствен­ной, так и политики деятельности различных негосударственных структур, институтов гражданского общества.

Например, в планах экономического и социального развития страны предусматривались и меры борьбы с преступностью. На­ряду с этим разрабатываются и принимаются отдельные феде­ральные программы борьбы с преступностью на определенный период. Кроме них существуют программы борьбы с отдельными проявлениями преступности (преступностью несовершеннолет­них, терроризмом, коррупцией и т. п.).

Программирование должно носить целевой характер, то есть сначала следует формулировать конкретные цели, затем — сред­ства их достижения, указывать исполнителей, сроки, характер ре­сурсного обеспечения этих средств (кадры, финансовые средства, материально-техническое обеспечение и т. п.).

В отличие от программ (или разделов программ), касающихся только предупреждения преступности, программы борьбы с пре­ступностью должны предусматривать, например, достижение и таких целей, как совершенствование информационно-аналитиче­ской деятельности, полное и последовательное применение но­вого закона или новой правовой нормы. Если это требует увели­чения численности дознавателей и следователей, числа мест в изоляторах временного содержания и т. п., то такие меры долж­ны отражаться в программе^[293].

Важно помнить, что программирование борьбы с преступно­стью — это вовсе не воздействие только на негативные обстоя­тельства, поскольку преступность порождается отнюдь не ком­плексом лишь негативных обстоятельств. Как уже отмечалось, в этом комплексе самые позитивные факторы могут взаимодейство­вать с рядом негативных и в итоге давать криминальный эффект^[294].

5. Законотворчество в сфере борьбы с преступностью. С про­граммированием борьбы с преступностью тесно связана законо­творческая работа. Если действующий закон не обеспечивает борьбу с новыми характеристиками криминальной и кримино­генной ситуации в стране, требуется серьезная и целенаправлен­ная работа по изменению действующих законов или созданию новых правовых актов. Например, действенная борьба с корруп­цией и организованной преступностью во всех странах станови­лась реальной только после принятия комплексных законов, а затем путем их дополнения, введения новых законодательных ак­тов — создания целых отраслей соответствующего законодатель­ства.

На практике часто остродискуссионным является вопрос о том, что чему должно предшествовать: например, принятие фе­дерального закона о борьбе с организованной преступностью целевой программе, основанной на этом законе, или програм­мы борьбы с организованной преступностью, а затем уже и фе­дерального закона. Если прежние правовые средства себя ис­черпали, в их рамках наивно программировать борьбу с пре­ступностью. Разве что с расчетом на неправовые меры или, другими словами, нарушение режима законности. Но это недо­пустимо.

С изложенным тесно связан вопрос о криминализации и де­криминализации деяний, криминологической обусловленности закона. Академик В. Н. Кудрявцев пишет: «Процесс криминали­зации общественно опасных деяний охватывает несколько ста­дий: получение и оценку информации о распространенности в стране определенного вида деяний, представляющих обществен­ную опасность; изучение причин их возникновения, основных признаков и социальных последствий; определение перспектив борьбы с ними; наконец, — при принятии решения о целесооб­разности создать новую уголовно-правовую норму, — разработку проекта нового закона»^[295].

Декриминализация (исключение деяния из числа уголовно на­казуемых) имеет место в двух распространенных случаях. Во-пер­вых, когда деяние перестало представлять значительную общест­венную опасность. Во-вторых, декриминализация бывает связана с другими соображениями: крайней распространенностью деяния и отсутствием реальных возможностей применять ко всем винов­ным уголовно-правовые меры. Тогда вводится, например, вместо уголовной административная ответственность. Так практически произошло с мелкими хищениями государственного и общест­венного имущества. Встречается и третий случай: законодатель­ную политику лоббируют деятели преступного мира, и им удает­ся исключить уголовную наказуемость деяний, распространен­ных в их среде. Но это уже — показатель криминализации органов государственной власти.

Проблемы правового регулирования борьбы с преступностью широко обсуждаются в литературе, включая криминологиче-

скую^[296].

6. Реализация программ борьбы с преступностью, их корректи­ровка и координация деятельности по борьбе с преступностью.

Непосредственное обеспечение реализации программ борьбы с преступностью носит многоаспектный характер. Оно включает управленческую деятельность, контроль, подбор кадров, их под­готовку, оптимальную расстановку, организацию повышения их

квалификации, их переподготовку с учетом новых криминологи­ческих и более широких социальных реалий, разработку новой техники, ресурсное обеспечение борьбы с преступностью, анализ эффективности принимаемых мер и корректировку программ.

Необходимость в корректировке программы при ее исполне­нии возникает в случае непредвиденных социальных изменений. Кроме того, в процессе исполнения в программу могут вноситься уточнения. Но в целом желательна ее стабильность — программа изначально должна носить научно обоснованный и хорошо про­работанный характер.

Что касается оценки эффективности мер, то различают: эф­фективность механизма деятельности по борьбе с преступностью и социальную эффективность борьбы с преступностью. В первом случае оценивается, например, сколько конференций проведено, сколько правовых норм принято, сколько человек повысили свою квалификацию, высока ли раскрываемость преступлений и т. п., т. е. как работает сам механизм борьбы. Во втором слу­чае — каковы итоги работы такого механизма: произошло ли снижение преступности и ее общественной опасности, достигну­ты ли поставленные в программе цели.

Координация борьбы с преступностью остро необходима ввиду большого числа субъектов этой борьбы. В ней участвуют государст­во, институты гражданского общества (общественные организа­ции и т. п.), все юридические и физические лица, средства мас­совой информации. Причем не только граждане данной страны, но и проживающие в ней лица без гражданства, иностранцы. Практически все население в разных формах участвует в такой борьбе. Например, в роли свидетелей, понятых.

Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют в России Генеральный про­курор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В соот­ветствии со ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» они коорди­нируют деятельность по борьбе с преступностью органов внут­ренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. При этом прокуроры созывают координационные совещания, органи­зуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необ­ходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соот­ветствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федера­ции.

Борьба с наиболее опасными проявлениями преступности ведется в рамках обеспечения безопасности^[297] России.

Совет Безопасности РФ: обеспечивает условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных пол­номочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и госу­дарственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; определяет жиз­ненно важные интересы личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, вы­являет внутренние и внешние угрозы безопасности этих объек­тов; разрабатывает основные направления стратегии развития го­сударства, обеспечения национальной безопасности и конкурен­тоспособности Российской Федерации; готовит предложения Президенту Российской Федерации для принятия главой государ­ства решений по вопросам внутренней и внешней политики Рос­сийской Федерации в области обеспечения национальной безо­пасности; подготавливает решения по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства; готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально- политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; готовит предло­жения Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения, а также предложения по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности, оценивает их эффек­тивность; разрабатывает предложения Президенту Российской Федерации по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения национальной безопасности; решает иные задачи в сфере обеспечения национальной безопасности^[298].

Выделяется также территориальная координация деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемая органами исполнитель­ной власти. «Она заключается, во-первых, в учете компетенции и разграничении полномочий государственных органов и общест­венности; во-вторых, в согласовании действий по выполнению общих задач. Важно, чтобы каждый субъект профилактики зани­мался своим делом, не подменял другие органы, избегал паралле­лизма и дублирования»^[299].

Криминологи предлагают создать на федеральном уровне и в субъектах Федерации в рамках исполнительной власти подразде­ления Единой криминологической службы. Данная служба могла бы в сквозном порядке организовывать борьбу с преступностью во всех ее аспектах, исключая те, которые законом возложены на другие органы. Немало глав исполнительной власти субъектов Федерации в той или иной форме организуют соответствующую работу. Но она требует хорошо подготовленных кадров кримино­логов и развития научных криминологических исследований.

7. Организация и развитие научных исследований борьбы с пре­ступностью. Речь идет и о развитии сети научно-исследователь­ских учреждений и о подготовке научных кадров, совершенство­вании методики исследований, а также о внедрении результатов научных исследований в практику. Наряду с криминологически­ми существенно развертывание междисциплинарных и ком­плексных исследований, о чем говорилось в главе второй.

Внедрение научных исследований в практику — это двусто­ронний процесс, который зависит как от результативности кри­минологических исследований, качества научных рекомендаций,

так и от готовности, умения практических работников их вос­принять и применить. Но важно еще одно звено — сотрудничест­во научных и практических сотрудников в «привязке» научных рекомендаций к конкретным условиям их применения, их «до­водка». Это — этап нормального технологического процесса на производстве. Аналогичное положение складывается и примени­тельно к криминологическим рекомендациям.

8. Подготовка и повышение квалификации профессиональных кадров в области борьбы с преступностью.

Как показывают криминологические исследования, преступ­ность, особенно организованная и профессиональная, все более интеллектуализируется, используя помощь квалифицированных и высокооплачиваемых специалистов, прибегает к высоким тех­нологиям, а среди сотрудников правоохранительных органов в 90-х гг. XX в. в России увеличивался процент лиц с незакончен­ным юридическим образованием или вообще не имеющих тако­вого, все более интенсивно наращивались мускулы, а не интел­лект, профессионализм сотрудников. В результате из года в год рос остаток нераскрытых, не завершенных расследованием дел о сложных преступлениях. Затем в результате бума юридического образования (открытие многочисленных негосударственных ин­ститутов и факультетов) продвинулось вперед в основном дело с получением диплома о высшем юридическом образовании. Улуч­шение самого образования требовало гораздо большего — высо­коквалифицированных кадров преподавателей; углубленной ра­боты самих студентов в библиотеках; оптимального сочетания лекций, семинаров и практических занятий; длительной практи­ки самих студентов с последующим осмыслением ее результатов на спецсеминарах и при изучении спецкурсов. Студенты должны готовиться к решению конкретных задач борьбы с преступно­стью в конкретных условиях и получать основополагающие тео­ретические знания с тем, чтобы они могли сами принимать твор­ческие решения при изменении криминологической обстановки.

Последнее требует и систематического повышения квалифи­кации в соответствующих учебных заведениях, причем дифферен­цированного, рассчитанного на разные категории практических работников и перспективы их продвижения по службе¹. В целе­вых программах борьбы с преступностью предусматривается раз­дел «Меры по повышению квалификации сотрудников правоох­ранительных органов, осуществляющих борьбу с...». Например, в одном из проектов Программы борьбы с коррупцией предусмат­ривалось: организовать проведение ежеквартальных учебных за-

См.: Смирнов А Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.

нятий с работниками правоохранительных органов, специализи­рующихся на расследовании и выявлении фактов коррупции; соз­дать межведомственный учебный центр специализированной подготовки сотрудников правоохранительных органов по борьбе с коррупцией; обеспечить учебный процесс квалифицированными преподавателями — учеными и сотрудниками правоохранитель­ных ведомств, создать им условия для работы, снабдить совре­менной и качественной методической литературой; разработать формы специализации следственной и оперативной деятельно­сти, направленной на борьбу с коррупцией; подготовить коммен­тированный сборник антикоррупционного законодательства и др.

9. Формирование правовой культуры населения и в их числе госу­дарственных служащих, политиков, журналистов и т. д. Этот пункт выделяется в связи с тем, что, с одной стороны, правовая культура общества — важный фактор предупреждения преступности, с дру­гой — необходимое условие осуществления борьбы с преступно­стью в рамках закона, в правовом пространстве. Поэтому крими­нологи всегда специально занимались криминологически значи­мыми аспектами правовой культуры и ее формирования.

В заключение следует отметить, что борьба с преступностью только тогда бывает успешной и научно обоснованной, когда име­ется политическая воля на ее осуществление. Девяностые годы в России характеризовались «лукавой» политикой в сфере борьбы с преступностью: под лозунгами усиления борьбы ее акценты не­обоснованно смещались с экономической организованной пре­ступной деятельности на «уличную преступность», только вымога­тельство и коррупция связывались с государственным аппаратом и тяжелым историческим наследием России (брали взятки всегда).