18.1. Функции центрального банка

Трудно сказать, где и когда впервые появился центральный банк. Одни экономисты считают началом дату создания банка, который впоследствии стал выполнять функции центрального. В соответствии с таким критери­ем первым центральным банком стал Риксбанк — Банк Швеции, основан­ный в 1668 г. Банк Англии был образован в 1694 г., Банк Франции — в 1800 г.

Другие экономисты связывают возникновение центрального банка с по­лучением привилегии или исключительного права на эмиссию банкнот. Так, Банк Франции начинает эмиссию банкнот с 1803 г. и становится крупней­шим эмиссионным центром. Довольно продолжительный отрезок времени банкноты Банка Франции оставались частными деньгами, но их признавали надежными, поскольку сохранялся размен на золото. Только в 1870 г. банк­ноты Банка Франции получили статус законного платежного средства. Банк

Англии получает исключительное право выпуска банкнот в 1844 г.^[168] Как бы то ни было, роль центрального банка не только и не столько определяется эмис­сией банкнот, как это принято считать: во Франции и некоторых других стра­нах выпуск денег в обращение наряду с центральным банком может осущест­влять казначейство.

Значение центрального банка состоит в том, что он несет ответственность за проведение денежной политики и стабильность банковской системы в це­лом.

Сложилась традиция особенности национального центрального банка рассматривать в сопоставлении с Банком Англии, который служит своего рода эталоном. Формирование института центрального банка в Англии ока­зало достаточно заметное влияние на создание центральных банков в других странах. Более того, считается, что основы монетарной теории были заложе­ны экономистами, обсуждавшими проблемы английской банковской и де­нежной политики. Поэтому, не умаляя опыт стран континентальной Европы и США, который во многом оказывается более интересным, воспользуемся той же логикой, тем более что взгляд на английскую модель может оказаться полезным для понимания роли, которую центральные банки играют в совре­менных финансовых системах.

Роль центрального банка в английской модели определяется тремя функ­циями: 1) денежным контролем; 2) пруденциальным контролем; 3) размеще­нием государственного долга на наиболее благоприятных условиях.

Функция денежного контроля предполагает в качестве основной цели стабилизацию уровня цен с помощью контроля над денежным предложени­ем.

Пруденциальный контроль, контроль над банковскими рисками, направ­лен на минимизацию возможности финансовых кризисов и тех издержек, ко­торые несет общество в целом в случае таких кризисов. Закон о правах бан­ков (1914 г.) разрешил проведение дискреционной денежной политики^[169]. Это означало, что Банку Англии было разрешено предоставлять банкам дополни­тельную ликвидность в случае спекулятивного перегрева банковского секто­ра. Переход от строгого к дискреционному правилу стал следствием ряда фи­нансовых кризисов (1847, 1857, 1866 гг.). В результате катастрофического сокращения банковских резервов потребовался дополнительный выпуск де­нег, и действие Закона 1844 г. было приостановлено.

При проведении пруденциального контроля Банк Англии действует как кредитор последней инстанции. Данный термин появился в 1797 г. Концеп­ция получила развитие у английских экономистов Генри Торнтона (1802 г.) и Уолтера Бэджита (1873 г.). С 1844 г. до начала XX столетия Банк Англии выполнял роль кредитора в последней инстанции в соответствии с моделью Торнтона — Бэджита. Она предполагала соблюдение определенных принци­пов или правил кредитования для центрального банка, которые стали клас­сическими в данной концепции: 1) предоставление временных, краткосроч­ных ссуд; 2) залоговое обеспечение; 3) предоставление ссуд только платеже­способным банкам, которые подвергаются рискам в результате банкротства банков с плохим управлением; 4) выдача ссуд осуществляется под штраф­ные, т. е.

Закон 1914 г. формализовал ответственность Банка Англии как кред^о- ра последней инстанции за стабильность финансовой системы. Он стал ко­нечным поставщиком ликвидности для банка или банков и получил право выдавать столько ссуд, сколько нужно для устранения угрозы кризиса лик­видности. В последние годы распределение ответственности между властны­ми органами существенно изменилось. По Закону 1998 г. Банк Англии в ка­честве центрального несет ответственность за обеспечение стабильности и эффективности финансовой системы в целом. Обязанности по надзору за банками были переданы и закреплены Законом о финансовых услугах и рынках 2000 г. новому регуляторному органу — Управлению финансовы­ми услугами, созданному в 1997 г.

При размегцении государственного долга на наиболее благоприятных усло­виях Банк Англии выступает как агент при первичном размещении облигаций и не является непосредственным кредитором правительства. В период увели­чения общего дефицита государственного бюджета у правительства возникает соблазн монетизировать государственный долг. Монетизация государствен­ного долга означает, что Банк Англии выкупает облигации у населения на от­крытом рынке, увеличивая тем самым денежную базу (наличные деньги и бан­ковские резервы), что, как правило, приводит к чрезмерному росту денежного предложения и становится причиной инфляции, которая, в свою очередь, со­кращает реальную стоимость госдолга. Такой скрытый метод финансирования дефицита государственного бюджета дополняется возможностью получения сеньоража, поскольку существуют требования обязательного размещения ре­зервов банков на беспроцентных счетах в центральном банке.

Важно подчеркнуть, что между тремя функциями существует внутрен­ний конфликт, усложняющий политику центрального банка и объясняющий непоследовательность в его деятельности.

Если в 1900 г. центральные банки существовали в 18 странах (всего в мире насчитывалось 30 независимых государств), то в 2000 г. — более чем в 170 странах. Несмотря на исторические и экономические особенности, роль центральных банков различных стран по существу соответствует клас­сической английской модели, хотя принята несколько иная терминология. Центральный банк выполняет функции государственного органа проведения денежно-кредитной политики, банка банков и банка правительства. Однако дело не только в терминологии. В ходе эволюции функции центрального банка не оставались неизменными. В прошлом суть денежного контроля сво­дилась к обеспечению экономики деньгами. Центральный банк должен был придать эластичность деньгам и банковским резервам, т. е. изменять предло­жение денег в ответ на изменения спроса на деньги со стороны реального сек­тора экономики. В настоящее время центральный банк рассматривается как институт, отвечающий за разработку и проведение денежно-кредитной по­литики, изменяющий предложение денег для достижения экономических це­лей, например таких, как экономический рост, стабильность цен и сдержива­ние инфляции.

Функция банка банков шире, чем кредитор последней инстанции в кри­тической ситуации. Через корреспондентские счета, открытые в централь­ном банке, банки проводят платежи и расчеты. Расчетная сеть центрального банка не является единственным способом проведения безналичных расче­тов. Тем не менее благодаря регулированию процесса проведения платежей и надзору за банками центральный банк обеспечивает нормальную работу и гарантирует стабильность финансовой системы.

Роль центрального банка как банка правительства также претерпела опреде­ленные изменения. Исторически со времени своего зарождения центральные банки привлекали ресурсы для кредитования правительственных расходов. Го­сударство получало эмиссионный доход благодаря исключительному, моно­польному праву центрального банка создавать деньги, а также прибыль от коммерческой деятельности банка. В настоящее время центральные банки почти не занимаются кредитованием правительств. Во многих странах, в том числе и в России, существуют законодательные ограничения права центрально­го банка предоставлять кредиты правительству для финансирования бюджет­ного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, а также проводить банковские операции с лицами, не являющи­мися банковскими организациями. Эмиссионная деятельность центрального банка более определяется целями денежно-кредитной политики, нежели сооб­ражениями сеньоража. Центральные банки выполняют в основном задачи так называемого фискального агента государства, т. е. ведут счета казначейства и управляют государственным долгом.

Один из ключевых вопросов политики заключается в том, до какой степе­ни ответственность за выполнение всех трех функций должна лежать на од­ном институте. В 1995 г. был проведен исчерпывающий анализ аргументов «за» и «против» разделения функций денежной политики и банковского надзора и не было найдено убедительных доводов в пользу той или иной мо­дели, согласующихся с тем, что примерно половина из 27 исследуемых стран разделила эти функции между различными государственными институтами, возложив на центральный банк лищь ответственность за стабильность цен, а другая половина объединила.