§ 1. Понятие приватизации жилищного фонда. Развитие законодательства о приватизации жилищного фонда

Проблемы приватизации жилищного фонда нашли достойное от­ражение в юридической литературе: подготовлены десятки диссерта­ционных исследований, вышли в свет тысячи статей и сотни брошюр и книг.

Конечно же все перечислить невозможно, да и вряд ли необходимо. Полагаем, что следует обратить внимание на исследователей, наибо­лее полно и комплексно проработавших данную тему, в том числе: Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, С.М. Корнеев, В.Н. Симонов, П.И. Седу- гин, Ю.К. Толстой. Кстати, что греха таить, автор настоящей работы также неоднократно анализировал законодательство о приватизации жилищного фонда. И так уж получилось, что пришлось как принимать непосредственное участие в подготовке текста Закона РСФСР (будучи экспертом Верховного Совета РСФСР), так и вносить поправки, свя­занные с окончанием срока приватизации жилья (будучи Председате­лем Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству).

По нашему глубочайшему убеждению, приватизация жилья изме­нила не только структуру рынка недвижимости и не только эконо­мический оборот. Приватизация меняет людей, изменяет отношение к жизни и (как это ни пафосно звучит) даже к смерти. Сегодня много говорится о построении гражданского общества, так вот стабильность и эволюционность в обществе возможна только при наличии у граж­дан в собственности имущества, необходимого ддя достойной жизни, которое можно передать следующим поколениям.

К такому имуществу безусловно относится недвижимость и в пер­вую очередь жилье.

Социально-политические последствия такой крупномасштабной и продолжительной акции, какой явилось наделение миллионов и мил­лионов российских граждан собственностью в виде жилых помещений, еще предстоит осознать. Люда, которые ранее имели лишь теоретическое представление о частной собственности (причем долгие годы насажда­лось негативное отношение к этому понятию), вдруг на практике ока­зались собственниками. Было положено начало тектоническим сдвигам в сознании и психологии людей, которые продолжаются до сих пор.

Понятно, что «чуждая психология собственника» не может развить­ся в одночасье только благодаря одному факту оформления квартиры, в которой человек проживал длительное время, в собственность. Не­обходим долгий процесс осознания прав и обязанностей, вытекающих из факта обладания жильем. Да и сами права и обязанности, пропи­санные в законодательстве, с течением времени изменялись. Но то, что сдвиги налицо, очевидно хотя бы из многочисленных примеров эффективного отстаивания гражданами своих имущественных прав.

Кроме того, возникновение права частной собственности на жи­лье привело к возникновению мощного жилищного рынка, а так­же к возникновению новых для нашего общества профессий, таких как риэлтор, оценщик, регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровый инженер и др., а также соответствующей сферы услуг.

Таким образом, приватизация жилья является комплексным социо­техно ло гическим проектом, механизмы и последствия которого еще ждут своих исследователей из различных отраслей гуманитарного знания.

Следует напомнить, что советское жилищное законодательство достаточно четко и последовательно определяло права нанимателей, членов их семей в домах государственного и общественного жилищных фондов. Конечно же в то время, когда отсутствовали такие категории, как «частная собственность», «недвижимое имущество», не было и речи о том, чтобы наниматели имели возможность приобрести в собствен­ность свое жилье.

Однако шло время, менялись государство и общество, и в период с конца 80-х до начата 90-х гг.

В связи с преобразованиями жилищных отношений приватизация жилья стала одним из основных способов возникновения права собст­венности на жилые помещения у граждан. Вместе с тем приватизация жилищного фонда — это процесс, который занимает хотя и ограничен­ный, но все же весьма продолжительный отрезок времени — до 1 марта 2010 г. (ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жи­лищного кодекса Российской Федерации»[179]). Это следует объяснить кроме прочего и тем, что Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» предусматривает принцип добровольности, т.е. граждане вольны по своему усмотрению решать, использовать ли предоставленное им право или нет. Следовательно, некоторая часть граждан будет решать, приватизировать или нет занимаемое жилье, либо предпочтет пользоваться жилищем не на праве собственности, а по договору найма жилого помещения.

В науке долгое время не было понятия «приватизация». По утвер­ждению Э.С. Савас, впервые такойтермин появился в словаре в 1983 г. и в узком смысле означал «превратить в частную, т.е. преобразовать общественную форму правления или собственности отдельного пред­приятия или отрасли в частную». Раскрывая понятие «приватизация» в широком смысле, автор дает собственное определение. Приватиза­цией, по его мнению, является осуществление разнообразных меро­приятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в пред­принимательской деятельности[180].

В отечественном законодательстве приватизация впервые стала предметом правового регулирования в Законе РСФСР «О привати­зации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятом Верховным Советом РСФСР 3 июля 1991 г.[181], где она по от­ношению к государственным и муниципальным предприятиям опре­делялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов властную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприяпгй, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и ме­стных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений пред­приятий.

«Приватизация жилья» как правовая категория появилась в России надень позже «приватизации предприятий», т.е. 4 июля 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». В данном Законе под приватизацией жилья понимается бесплатная передача в собственность граждан Рос­сийской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. Думается, что с учетом правоприменительной практики, базирующей­ся на Законе РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и других принятых на его основе нормативных актах, приватизацию жилья можно определить как бесплатную передачу жи­лых помещений из государственной и муниципальной собственности в собственность проживающих в них граждан РФ.

Общее определение приватизации любого имущества может выгля­деть следующим образом: приватизация — это передача из публичной собственности в частную в порядке и на условиях, установленных федеральным законом.

В литературе можно встретить самые разнообразные суждения о том, что является объектом приватизации применительно к жилищному фонду. Причем многие авторы весьма широко толкуют это понятие.

В первые годы осуществления данного процесса было достаточно распространено суждение о том, что приватизации подлежат не толь­ко государственный и муниципальный жилищные фонды, но и фонд общественных организаций и даже квартиры в домах жилищных, жи­лищно-строительных кооперативов и колхозов. По мнению авторов такой точки зрения, «приватизация каждого из видов жилищного фонда имеет свои особенности, различны также и возможные по­следствия»1.

Между тем, как уже было сказано выше, приватизация возможна лишь в отношении государственного и муниципального имущества и только в порядке, предусмотренном законом. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного коопера­тива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, вы­купившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы — частной. Переход же жилищного фонда из собственности общественного объединения (организации) допускается по правилам, предусмотренным Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», но нормы его при этом используются лишь по аналогии. Постановление Верховного Совета РСФСР «О введе­нии в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»» в п. 6 лишь рекомендует общественным объединениям (организациям) осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмот­ренных для государственного и муниципального жилищных фондов2.

Ряд исследователей считают, что под приватизацией жилья следует понимать любое отчуждение жилых помещений государственными или муниципальными образованиями. Так, Е.А. Чефранова приватизацией жилья называет переход жилых помещений из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан или юри­дических лиц[182].

По нашему мнению, в данном случае происходит смешение раз­личных по своей природе сделок. Безусловно, первая форма, приве­денная К. А. Глуховым, является приватизацией, и это прямо вытекает из приватизационного законодательства. По отношению же к другим формам вряд ли можно говорить о приватизации жилья как таковой. Здесь речь может идти только об обычных гражданско-правовых сдел­ках, где сторонами выступают, с одной стороны, государственные либо муниципальные образования, а с другой — граждане или юридические лица. При этом условия и порядок передачи жилья регулируются ис­ключительно гражданским, а не специальным приватизационным законодательством.

В первой редакции Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» было сказано, что он распространяет свое действие на государственный и муниципальный жилищные фонды. После внесения изменений и дополнений в Закон его ст. 2 несколько увеличилась по форме (текстуально), однако с точки зрения содер­жания (правового регулирования) объем жилищного фонда, подле­жащий приватизации, не изменился. В норму внесено дополнение о том, что в жилищный фонд, подлежащий приватизации, включается также «жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ве­дении предприятий или оперативном управлении учреждений (ве­домственный фонд)». Включение в рассматриваемый закон такого дополнения с точки зрения формально-юридической недостаточно корректно, поскольку государственный жилищный фонд включает в себя и жилищный фонд государственных предприятий (и учрежде­ний), муниципальный жилищный фонд — кроме прочего и жилищный фонд муниципальных предприятий (и учреждений). Казалось бы, такое понятие, как «ведомственный жилищный фонд», должно было уйти. Тем не менее включение в ст. 2 Закона указанного дополнения можно оправдать с практической точки зрения. Дело в том, что, поль­зуясь отсутствием четких указаний в законе и не вдаваясь в анализ жилищного законодательства и законодательства о собственности, многие предприятия и даже целые ведомства запрещали приватиза­цию закрепленного за ними жилья (Министерство путей сообщения, Минобороны, Минсельхоз и др.)[184].

К примеру, в свое время Министерство путей сообщения РФ раз­работало и разослало инструктивное письмо от 24 декабря 1991 г. № П-16747 «О приватизации жилищного фонда железнодорожного транспорта», в котором делался вывод о том, что вопрос о привати­зации жилищного фонда железной дороги должно решать названное министерство.

Строго говоря, Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» был принят в развитие ст. 13 не действующего сегодня Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», где указывалось, что наниматель жилого помещения в доме государственного или муни­ципального жилищного фонда и члены его семьи вправе приобрести в собственность соответствующие квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в РСФСР. Основной задачей данного законодательного акта является создание правовой основы для преоб­разования отношений собственности на жилье. Однако думается, что не совсем верно связывать начало процесса передачи гражданам обоб­ществленного жилищного фонда только с названными законами.

Фактически возможность возникновения права собственности у нанимателей жилых помещений и членов их семей появилась с реа­лизации принятого Советом Министров СССР от 2 декабря 1988 г. постановления N2 1440 «О продаже гражданам в собственность квар­тир в домах государственного и общественного жилищного фонда»[185] и разработанных на его базе республиканских положений о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт[186], а также республиканских, краевых и област­ных положений о порядке и условиях продажи гражданам квартир в личную собственность, принятых Советами Министров автономных республик и исполкомами областных (краевых) Советов народных депутатов[187].

Положение устанавливало, что в собственность граждан прода­вались занимаемые ими квартиры в домах государственного и об­щественного жилищных фондов, незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту.

Освобожденные за выездом граждан квартиры во вновь построен­ных домах, реконструированных или капитально отремонтированных исполкомами местных Советов, предприятиями, учреждениями, ор­ганизациями, могли быть проданы только после их заселения в уста­новленном порядке.

Не могли быть проданы квартиры: а) включенные в число служеб­ных; б) в домах, находящихся в закрытых военных городках. Одна­ко приведенный перечень не являлся исчерпывающим. Исполкомы областных Советов народных депутатов включали в него и другие виды жилых помещений. Так, в Свердловской области не продавались квартиры в домах, подлежащих сносу по ветхости или под застройку, а также квартиры в домах, находящихся в с анит ар но- защити ых зонах, зонах опасных геологических процессов и затоплений.

Продажа гражданам занимаемых гаи квартир производилась с согла­сия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи.

В соответствии с республиканскими положениями квартиры в до­мах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту, прода­вались гражданам, состоящим на учете в исполкоме местного Сове­та народных депутатов или предприятия, учреждения, организации дая приобретения таких квартир.

Решения о продаже квартир гражданам принимались с учетом со­става семьи, трудовой и общественной активности, исходя из уста­новленной в республике нормы жилой площади на человека, с учетом права на дополнительную жилую площадь. Сметная стоимость квартир определялась путем распределения общей суммы затрат на строитель­ство (реконструкцию, капитальный ремонт) дома между получателями квартир. Продажная цена квартир устанавливалась оценочными ко­миссиями, которые образовывались исполкомами местных Советов на­родных депутатов, предприятиями, учреждениями, организациями.

Региональными положениями предоставлялась возможность оп­латы стоимости квартир в рассрочку.

Однако приведенный выше порядок[188] передачи квартир в собст­венность граждан путем договора кушш-продажи не нашел широкого применения. Так, в Российской Федерации было продано 0,2% от всего жилья государственного и общественного жилищных фондов. Как правильно отмечалось в литературе[189], граждане не были заинтересованы выкупать то, чем они фактически владеют, причем за сравнительно невысокую плату. К тому же необходимо отметить, что в республикан­ских и областных положениях выкуп обусловливался тем, что цены на жилые помещения определялись оценочными комиссиями, обра­зуемыми исполкомами местных Советов народных депутатов. Одна­ко во многих регионах такие комиссии до принятия Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» созданы не были.

В отличие от постановления Совета Министров СССР № 1440 и принятых на его основе нормативных актов Закон РСФСР «О при­ватизации жилищного фонда в РСФСР» (Закон РФ «О приватиза­ции жилищного фонда в Российской Федерации») за счет бесплатной передачи первоначально, как правило, части жилья, а затем и всего жилого помещения предполагает осуществить передачу в собствен­ность граждан не отдельной части жилищного фонда, а основной части государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым существенно реформировать отношения в жилищной сфере.

Статистические данные указывают, что к моменту выхода в свет настоящей работы было приватизировано более 85% жилых помеще­ний, подлежащих приватизации.