Тема 12. Судебная практика как институт защиты избирательных прав

Изучив тему 12, студент должен знать:

• особенности защиты избирательных прав граждан через органы правосудия в РФ;

уметь:

• различать виды судебной защиты избирательных прав граждан, осуществляемых судами различных ветвей су­дебной власти;

приобрести навыки:

• работы с актами судебной власти: постановлениями, решениями, определениями, регулирующими вопросы защиты избирательных прав граждан;

акцентировать внимание на понятиях:

• судебная практика, конституционное правосудие, гра­жданский процесс, уголовный процесс, избирательный спор, Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, постановление Конституционного Суда, решение Верхов­ного Суда, определение суда, акты избирательных комис­сий, судебная защита избирательных прав, внесудебная защита избирательных прав, прокурорский надзор.

329

12.1. Понятие судебной практики.

12.2. Развитие институтов судебной защиты избирательных прав.

12.3. Судебные и внесудебные формы защиты избирательных прав.

12.4. Защита избирательных прав через органы конституционного правосудия.

12.5. Императивные факторы депутатского мандата.

12.6. Институт отзыва депутатов.

12.7. Защита избирательных прав через органы судов общей юрис­дикции.

12.8. Судебная практика по вопросам расформирования избиратель­ных комиссий.

12.9. Принятие решений по существу вышестоящими комиссиями за нижестоящие.

12.10. Осуществление прокурорского надзора за соблюдением кон­ституционных прав граждан избирать и быть избранными.

Проблемам разрешения избирательных споров в исследователь­ской литературе уделяется все больше внимания[464], что оправдано, учи-

тывая напряженную динамику электоральных процессов в стране и воз­росшее число жалоб на нарушение порядка выборов и избирательных прав граждан России.

Под судебной практикой, как отмечается в литературе, пони­мается вся совокупность деятельности судов по применению зако­нодательства при рассмотрении гражданских, уголовных, админи­стративных и иных судебных дел. Это опыт индивидуально- правовой деятельности судов, в том числе обобщений и анализа этой деятельности, а также многочисленных решений разных су­дебных инстанций по конкретным категориям дел[465]. Конечно, в этом определении необходимо было отдельным упоминанием выделить рассмотрение конституционных судебных дел, хотя бы исходя из приоритетов ч. 2 ст. 118 Конституции РФ[466].

Вместе с тем, анализ судебной практики 90-х годов показал, что за защитой своих прав субъекты избирательного процесса чаще обращались в суд, т.е. более активно использовали судебную форму защиты избирательных прав. Так, за период с 1996 по 2003 гг. в судах общей юрисдикции было рассмотрено 17 342 дела (см. рис. 1).

Рис. 1

Фактически по материалам судебной практики 90-х годов бы­ли подготовлены фундаментальные издания Конституционного, Верховного судов и ЦИК с изложением конкретно рассмотренных дел1.

Но, тем не менее, и судебная практика, и институт защиты прав избирателя получили свое развитие с 1994 г., т.е. с момента формирования российского законодательства о выборах. Это так, если речь идет о становлении и развитии данного института на ос­нове Конституции 1993 г., а в целом охватывало более продолжи­тельный предшествующий период. Его же развитие на основе Кон­ституции 1993 г. и формирующегося избирательного законодатель­ства можно проследить по количеству дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции во второй половине 90-х годов.

332

Несмотря на часто цитируемое замечание М.К. Треушникова, что социальная значимость судебных решений о защите избира­тельных прав определяется не их количеством, а той ролью, кото­рую они играют в становлении демократического избирательного процесса[467], все-таки мы наблюдаем определенную динамику в рас­смотрении дел об избирательных спорах в судах общей юрисдик­ции. 1996-1998 годы, как видим, свидетельствуют о начальном этапе становления и развития судебной практики рассмотрения избира­тельных споров на основе новой Конституции страны и первых ак­тов высшей юридической силы формирующегося избирательного законодательства (см. рис. 2).

количество рассмотренных дел по избирательным спорам в судах общей юрисдикции

Рис. 2 Количество рассмотренных дел по избирательным спорам в судах

общей юрисдикции

Собственно, в это время происходило уточнение судебных и внесудебных форм защиты избирательных прав граждан, выясне­ние юридической природы избирательного спора, особенностей судопроизводства по делам данной категории дел. К сожалению, опыт 90-х годов показывал и другое — попытку использовать суд как политическую трибуну, заявляя в нем заведомо неправовые требо­вания; иногда производились попытки использовать суд не столько

для защиты своих прав, сколько для сведения личных счетов с конкурентами. Накануне выборов основное внимание обществен­ности вместо предвыборных программ кандидатов приковывалось к залам заседаний судов1.

В это же время были обозначены и другие проблемы. Напри­мер, по процессуальным средствам обращения в суд за защитой из­бирательных прав, о соотношении понятий «обжалование», «жало­ба», «заявление», в какой степени их можно признать исковыми и может ли быть в рамках гражданского производства особая катего­рия исков о защите избирательных прав.

Анализ судебной практики показывает в целом, что в 90-е го­ды в лице судебных органов избирательное право получило мощ­ный фактор развития, который положительно повлиял и на законо­дателя, и на правоприменителя[469].

В первую очередь необходимо отметить право на защиту из­бирательных прав через органы конституционного правосудия: Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В соответствии с Федеральным конституционным за­коном «О Конституционном суде Российской Федерации», защита основных прав и свобод человека и гражданина является основной целью его деятельности (ч. 1 ст. 1). Избирательные права, как из­вестно, относятся именно к таковым, и в деятельности Конституци­онного суда РФ им уделяется повышенное внимание. В решениях Конституционного суда РФ, его постановлениях, определениях и правовых позициях нашли аргументированные оценки и интерпре­тации по важнейшим вопросам избирательного права в рамках рас­смотрения конкретных дел. Среди них: проблемы активного и

пассивного права[470], конституционных принципов избирательного права[471] избирательных цензов[472], реализации волеизъявления граждан через голосование «против всех кандидатов»[473], возможности измене­ния избирательных норм во время одной избирательной кампании[474]регистрации кандидатов[475], «нарезки округов»1, признание за граж­данином права быть включенным в список избирателей[476]. Предме­том рассмотрения Конституционного суда РФ являлись вопросы, связанные с проведением предвыборной агитации, правового стату­са членов комиссии и наблюдателей, организации голосования и определения результатов выборов, проблемы отзыва депутатов из представительного органа и др.

Конституционный суд РФ положительно ответил на вопрос о праве избирательных объединений, избирательных блоков выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений.

К сожалению, мы можем констатировать и обратные факты. Так, в свое время, Конституционный суд в решении по ч. 2 ст. 62 Фе­дерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» совершенно справедливо отметил, что независимо от того, по како­му избирательному округу - одномандатному или федеральному - избран кандидат, он становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т.е. предста-

вителем народа в смысле ст. 3 Конституции РФ[478]. То есть фактически Конституционный суд РФ подтвердил наличие свободного депутат­ского мандата в Российской Федерации. Однако последними зако­нами («О выборах депутатов Государственной Думы»,[479] «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выбо­рах и референдумах и иные законодательные акты Российской Фе- дерации»[480]) законодатель игнорировал эту позицию Конституцион­ного Суда РФ, введя, по сути, партийный, фракционный, импера­тивный мандат, по которому депутат является представителем партии и представляет партийные интересы, а не интересы народа Российской Федерации[481], как это было в решении Конституционного Суда РФ.

По закону от 21 июля 2005 г. об изменении избирательного за­конодательства[482], в соответствии с п. «б» ч. 3 ст. 2, полномочия депу­тата прекращаются в случае вхождения или перехода депутата в иную фракцию, чем была образована политической партией, в со­ставе федерального списка кандидатов, которой он был избран де­путатом Государственной Думы.

Теперь осталось сделать еще один шаг, чтобы депутатский мандат стал полностью императивным - ввести на федеральном уровне институт отзыва депутатов. Пока этого нет. Но, к сожалению, Конституционный суд РФ в свое время простимулировал создания такого закона своим Постановлением от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 ап­реля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Ду­мы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации[483]. И неслучайно в субъектах федерации уже несколько десятков таких законов, в которых преду­сматривается институт отзыва депутатов представительных органов субъектов РФ и депутатов представительных органов местного са­моуправления.

Со второй половины 90-х годов стали появляться уже унифи­цированные модельные законы о порядке отзыва депутата, причем одобренные на заседании Научно-методического совета при ЦИК РФ[484]. Так, давая путь одному из них, в пояснительной записке к мо­дельному закону «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», С.А. Авакьян утверждал что ин­ститут отзыва депутата имеет право на существование. Но, чувствуя уязвимость своей позиции, он счел необходимым уточнить, что ин­ститут отзыва «не следует оценивать только с политической точки зрения - в связи с так называемым императивным или свободным мандатом депутата». Надо подходить к ситуации с практической точки зрения, отмечает ученый, если избиратели проголосовали за избрание соответствующего депутата, а он не работает в качестве депутата, совершил действия, дискредитирующие представитель­ный орган и его самого, не делает все необходимое, чтобы оправдать надежды избирателей, - они могут поставить вопрос о его отзыве и избрании другого своего представителя[485].

Еще более категорично по этому вопросу высказался судья Н.В. Витрук в своем особом мнении на Постановление Конституци­онного суда РФ, отметив, что отзыв депутатов должен устанавли­ваться в качестве общего правила на всех уровнях представительной системы как форма реализации конституционного права граждан на управлении делами государства, в осуществлении государствен­ной власти[486]. Такая же позиция у А.В. Зиновьева и И.С. Поляшевой, которые видят ущербность закона «Об основных гарантиях избира­тельных прав» 2002 года именно в том, что он «не предусматривает возможность отзыва депутатов»[487].

По данной проблеме у авторов данного учебника противопо­ложное мнение, которое уже не раз высказывалось в публикациях[488]. Конституция РФ не закрепляет нормы об отзыве депутатов и вы­борных должностных лиц субъектов федерации и органов местного самоуправления. То есть декларируется свободный депутатский мандат. В этом значительный успех законодателя, порвавшего с со­ветской традицией императивного мандата и отзыва депутатов, ко­гда данный институт использовался как своеобразный партноменк- латурный ресурс для очищения советов от классово-чуждых и во­обще неугодных депутатов.

Стоит напомнить, что в дореволюционное время институт от­зыва депутатов в России отсутствовал, хотя отдельные случаи пре­кращения полномочий депутатов (участников земских соборов, де­путатов Новоуложенной комиссии) имели место. Институт отзыва депутатов в нашем традиционном понимании - это полностью по­рождение революционной России. Как известно, одним из первых декретов Советской власти декрет ВЦИК о праве отзыва делегатов[489](21 ноября 1917 г.), в котором отмечалось, что каждый отказ от про­ведения в жизнь права отзыва, всякая задержка в проведении его, всякое ограничение его было бы изменой демократизму и полным отречением от основных принципов и задач Великой Российской революции.

Декрет недвусмысленно адресовался делегатам Учредитель­ного собрания, на выборах в которое большевики потерпели сокру­шительное поражение. Затем последовательно нормы об отзыве де­путатов закреплялись в текстах советских конституций: 1918 г. (ст. 78), 1925 г. (ст. 75), 1937 г. (ст. 147), 1978 г. (ст. 103). В действующей Конституции РФ данные нормы не закреплены. Нет их и в рамоч­ном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав»[490]. Это корреспондирует текстам большинства конституций развитых демократических стран, где закрепляются принципы сво­бодного мандата.

Институт отзыва депутатов определенно не соответствует кон­ституционной природе нашего государства и духу народного пред­ставительства. Неслучайно Судебная коллегия по гражданским де­лам Верховного суда Российской Федерации усомнилась в консти­туционности права субъектов РФ прекращать полномочия депутатов путем их отзыва из представительного органа власти. В этом плане решение Конституционного суда от 24 декабря 1996 г.[491], по нашему мнению, принято было несколько тенденциозно. На­пример, апеллируя к ч. 3 ст. 3 Конституции РФ о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референ­дум и свободные выборы, судьи неожиданно делают вывод, что субъект Российской Федерации, в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государствен­ной власти, вправе учредить институт отзыва депутата представи­тельного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосред­ственной демократии. Антидемократический по сути институт в ус­тах конституционных судей становится «одной из форм непосредственной демократии». Кроме того, из ч. 3 ст. 3 вовсе не вы­текает право субъекта учредить «институт отзыва депутата». Натяж­ка более чем искусственная.

В постановлении правильно отмечается, что Конституция РФ не запрещает субъектам РФ до принятия соответствующего феде­рального закона осуществлять самостоятельно правовое регулиро­вание по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти (собственно, это никто и не оспарива­ет), а вот дальше совершенно верное замечание Конституционного

суда: «если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина»[492].

Налицо противоречие основам конституционного строя, по­скольку в Конституции РФ хотя и не говорится текстуально о харак­тере депутатского мандата, но по смыслу закрепляется свободный, а не императивный мандат. В Конституции РФ нет характерных для императивного мандата признаков, например, отсутствует институт отзыва депутатов, нет обязанности поддерживать политику какой- либо партии, в том числе и той, по спискам которой депутат полу­чил мандат, нет требования строго следовать фракционной дисцип­лине[493], обязательных отчетов перед избирателями, отсутствуют санк­ции за нарушения некоторых обременении депутата со стороны из­бирателей (например, информирование их о своей деятельности, обеспечение их прав и интересов, руководство предвыборной про­граммой). Все это, как отмечает М.В. Баглай, позволяло депутату в целом поступать в соответствии со своими убеждениями, т.е. дейст­вовать свободно[494].

Трудно согласиться с авторами конституционного постанов­ления, что институтом отзыва не ограничиваются избирательные права, и он не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержанием прав изби­рать и быть избранным «охватывается только процесс избрания», а не последующие отношения между депутатами и избирателями[495].

Конечно, депутат может и не работать (С. Мавроди, напри­мер) или плохо работать (аргіогі) в представительном органе, как быть тогда? В данном случае, у избирателей и у общественности есть несколько способов, апробированных в мировой практике.

Во-первых, не голосовать за такого депутата в следующий раз. Во- вторых, задействовать СМИ для отражения плохой работы депутата (хотя как это измерить?), публичному политику не все равно, какой портрет преподносится избирателям СМИ. В-третьих, необходимо развивать институт отрешения от должности или, в более широком смысле, институт импичмента, как, допустим, в США, где такой ин­ститут может быть применим к любому выборному лицу, независи­мо от того, в каком органе он работает, в представительном, испол­нительном, судебном. Есть и другие средства воздействия на депута­та, общепринятые во всем цивилизованном мире, где закреплены принципы свободного депутатского мандата, их и надо вводить и развивать.

Введение императивного мандата, может нанести нашей сис­теме демократических ценностей значительный ущерб, особенно в условиях «укрепления вертикали исполнительной ветви власти», позволяя использовать так называемый административный ресурс и должностные полномочия в борьбе с неугодными, оппозиционными официальному административному курсу, депутатами[496].

В решениях Конституционного суда значительное место уде­лялось и проблемам юридической ответственности за нарушение избирательных прав граждан, избирательного законодательства и установленного порядка производства выборов. Так, допустим, 10 июня 1998 г. Конституционный суд сформулировал свою правовую позицию по проблеме признания выборов не состоявшимися[497], затем он подтверждает эту позицию в ряде решений, например 5 ноября 1998 г. (Определение № 169-О по запросу Верховного Суда РФ), 29 ноября 2004 г. (Постановление № 17-П по делу о проверке конститу­ционности абзаца первого п. 4 ст. 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного

самоуправления...» в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова). Как известно, правовые позиции Конституцион­ного суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех властных органов (ст. 6 Федерального конституционного закона «О конституционном суде РФ»[498]), а также и для самого Кон­ституционного суда, правда, они могут уточняться на его пленар­ном заседании (ст. 73 данного закона), но, как отмечает судья Н.С. Бондарь, такой ситуации в работе Конституционного суда РФ пока не возникало[499].

В целом позиции Конституционного суда РФ заложили вер­ные, рациональные ориентиры на базе судебной практики по кон­кретным делам, совершенствования избирательного законодатель­ства и конституционных основ юридической ответственности. Они имеют не только практическое политическое, но и научное значе­ние, являются объектом рассмотрения исследователей, служат ука­зателями в научных дискуссиях, способствуют преодолению пробе­лов и разрешению коллизий в избирательном праве, в том числе и в части реализации юридической ответственности.

Свою лепту в решение вышеозначенных проблем вносят и су­ды общей юрисдикции, в первую очередь решения Верховного суда РФ. Значительное количество рассмотренных судебных споров было связано с назначением выборов, образованием избирательных окру­гов, формированием избирательных комиссий, составлением спи­сков избирателей, выдвижением и регистрацией кандидатов, пред­выборной агитацией, определением результатов голосования и дру­гими стадиями выборов[500].

Примерно по этому пути пошли и авторы сборника в котором получила научно-практическое обобщение правоприменительная практика судов субъектов федерации по рассмотрению избирательных споров в масштабе всей страны. Почти 500 решений по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме были включен­ных в сборник[501]. Сборник также содержит отдельной позицией «Оспа­ривание законов и иных нормативно-правовых актов», где представле­ны материалы судебной практики по оспариванию различных избира­тельных законов субъектов РФ, регулирующие отдельные вопросы организации и проведения выборов и референдумов.

Как известно, принципы организации выборного процесса и избирательные права граждан нуждаются в действенных и эффек­тивных механизмах судебной защиты, установления и применения адекватных мер правовой ответственности к субъектам избиратель­ных правонарушений. В то же время нередки были случаи, когда при рассмотрении одного и того же дела различные судебные ин­станции принимали противоположные решения. Очевидно, здесь шел творческий процесс осмысления избирательного законодатель­ства, практики реализации избирательного права, выработки кон­кретизирующих правоположений судебной практикой, поскольку такой материал представили реалии выборных кампаний только 90- х годов. В связи с этим рассмотрим известное дело Уткина Е.Г., кото­рое дошло до рассмотрения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (от 21 февраля 2000 г. по делу № 34-ГОО-1), связанное с проблемами предвыборной аги­тации[502].

Уткин Е.Г. являлся кандидатом в депутаты Мурманской обла­стной думы по Мурманскому трехмандатному избирательному ок­ругу № 2. Он обратился в Мурманский областной суд с жалобой на неправомерные действия окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Мурманской областной Думы и избирательной

В соответствии с п. 1 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях...», редакции печатных изданий, подпадающие под дей­ствие п. 1 ст. 39 указанного Федерального закона (в данном случае газета «Мурманский вестник»), должны выделить печатные площа­ди для материалов, предоставляемых кандидатами. Общий мини­мальный размер таких площадей, соотношение в нем частей, пре­доставляемых редакциями периодических печатных изданий бес­платно за счет средств их текущего бюджетного финансирования и на возмездной основе, устанавливаются федеральными конституци­онными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Законом Мурманской области не было предусмотрено бесплат­ное предоставление редакциями печатной площади для предвыбор­ных материалов, и в данном случае газетная площадь в порядке, уста­новленном названной правовой нормой, не предоставлялась.

Из дела видно, что бесплатная газетная площадь областного периодического печатного издания «Мурманский вестник» была предоставлена не редакцией этого издания и за счет средств не те­кущего бюджетного финансирования, а избирательной комиссии Мурманской области, которая произвела оплату публикации фото­графий и кратких биографических данных кандидатов. Эти обстоя­тельства подтверждаются содержанием обжалуемых постановлений избирательной комиссии и копией платежного поручения об оплате публикации.

Такие действия избирательной комиссии были связаны с ис­полнением обязанности, закрепленной в п. 4 ст. 20 Закона Мурман­ской области «О выборах депутатов Мурманской областной Думы», согласно которому избирательная комиссия Мурманской области доводит до сведения населения итоги регистрации кандидатов в де­путаты Мурманской областной Думы, их биографические данные.

Следовательно, положения п. 4 ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях...», определяющие условия осуществления агитации через СМИ, к возникшим отношениям судом применены ошибочно. Опубликованные в газете «Мурманский вестник» от 11

346

декабря 1999 г. материалы относятся к информационным и не яв­ляются агитационными[503].

Областной суд своим решением возложил на избирательную комиссию Мурманской области обязанность обеспечить публика­цию предвыборного агитационного материала, представленного Уткиным Е.Г., тогда как публикация такого рода материала не вхо­дит в компетенцию избирательной комиссии и нарушает закреп­ленный в ст. 34 указанного Федерального закона принцип равенства зарегистрированных кандидатов.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, уста­новлены на основании имеющихся материалов, с которыми озна­комлены лица, участвующие в деле, то решение суда подлежит от­мене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении жа­лобы заявителя, поэтому Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определила: решение Мурманского областного суда от 16 декабря 1999 г. отменить; вынести новое решение, кото­рым в удовлетворении жалобы Уткина Евгения Георгиевича на не­правомерные действия окружной избирательной комиссии по вы­борам депутатов Мурманской областной Думы по Мурманскому трехмандатному избирательному округу № 2 и избирательной ко­миссии Мурманской области отказать.

Как видим, судебным инстанциям пришлось распутывать сложный состав правоотношений, в том числе по не вполне устояв­шимся понятиям в законодательстве, «информация» и «предвыбор­ная агитация». Конечно, в этом случае судебная практика непосред­ственно способствовала развитию законодательства о выборах.

Новой в законодательстве 90-х годов стала санкция в отноше­нии избирательных комиссий, заключавшаяся в их расформирова­нии. Данный вид юридической ответственности регламентировался в ст. 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации»[504]. В качестве санкции здесь выступал принудительный досрочный роспуск в судебном порядке комиссии в ранее сформи­рованном составе. При этом прекращались полномочия только чле­нов комиссии с правом решающего голоса[505].

Основанием данного вида ответственности явилось нару­шение избирательной комиссией (комиссией референдума) из­бирательных прав граждан либо права граждан на участие в рефе­рендуме, повлекшее признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ недействительными итогов голосования на соответст­вующей территории либо результатов выборов, референдума[506] (п. 2­7 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель­ных прав.» от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 30 марта 1999 г.)[507].

Правила подсудности при этом определялись указанным за­коном (п. 2 ст. 63), согласно которому суды субъектов Российской Федерации рассматривают дела о расформировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избира­тельных комиссий по выборам в федеральные органы государст­венной власти; районные суды — дела о расформировании окруж­ных, территориальных, участковых избирательных комиссий, а так­же комиссий референдума. В то же время стоит обратить внимание, что законодатель в то время не счел возможным предусмотреть пра­вовую возможность расформирования ЦИК[508].

Законодатель дал подробный перечень субъектов права об­ращения в суд по вопросам расформирования избирательных ко­миссий (ст. 25).

В соответствии с п. 4 ст. 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», заявление о расформировании комиссии принималось к рассмотрению немедленно и решение по нему выносилось не позднее, чем через 14 дней. Дело о расформи­ровании избирательной комиссии (комиссии референдума) рас­сматривается судом коллегиально по процессуальным правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР[509]. Однако судебная практика по этому виду ответственности в 90-е го­ды была незначительной, что дало основание Ю.А. Дмитриеву и В.Б. Исраеляну назвать эту санкцию неэффективной[510]. Тем не менее, дан­ные нормы, даже усиленные, были закреплены и в новом, ныне дей­ствующем законе о гарантиях избирательных прав[511].

В связи с тем, что эта санкция является действующей и ныне, хотелось бы высказать некоторые суждения по этому поводу. В пер­вую очередь речь идет о том, что это крайняя мера, ведь все-таки она применяется к самой избирательной комиссии, органу коллектив­ному и центральному в системе избирательной власти, который вы­полняет основные задачи по организации избирательного процесса и, естественно, по реализации избирательных прав гражданами Рос­сии. К сожалению, усиливающаяся тенденция применять санкции по отношению к коллективному органу не является, на наш взгляд, продуктивной. Отставка Правительства, роспуск Госдумы, расфор­мирование представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления затрагивает интересы граждан, их волеизъявление, особенно если расформировывается представи­тельный орган власти. Фактически компетентные структуры вносят свои коррективы в реализацию властных полномочий легитимными органами, не согласуя свои действия с волеизъявлением граждан.

Безусловно, это меры крайние и в значительной мере неэф­фективные. Вообще бессмысленно расформировывать, например, участковые комиссии, работающие на общественных началах, при мизерной оплате труда членов комиссии, которые, с одной стороны, трудно сформировать, подыскать энтузиастов для работы в них, с другой, как отмечают исследователи, их полномочия даже в случае обжалования или опротестования итогов голосования на соответст­вующей территории прекращаются после вынесения вышестоящей комиссией или судом окончательного решения по существу жалобы или протеста[512]. Так что реализовать эту санкцию, т.е. расформиро­вать уже не существующую комиссию, невозможно. Правда, в этом случае, как отмечается в комментарии, участковая комиссия «по окончании периода избирательной кампании не формируется»[513]. Но это мало похоже на санкцию.

Санкцию можно применить к комиссиям, работающим на по­стоянной основе. Действующий Закон «Об основных гарантиях из­бирательных прав» (2002 г.)[514] расширил перечень оснований для расформирования комиссий. Если раньше (Закон «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.[515]) расформи­ровать комиссию можно было за нарушение ею избирательных прав, повлекшее признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ недействительными итогов голосования на соответст­вующей территории либо результатов выборов, референдума, то теперь добавились и другие основания:

а) в случае неисполнения ею решения суда;

б) в случае неисполнения ею решения вышестоящей комиссии;

в) в случае неисполнения ею решений ЦИК России;

г) в случае неисполнения ею решения избирательной комиссии субъекта РФ.

В последних двух случаях, если нижестоящая комиссия не приняла мер в соответствии с решениями вышестоящих комиссий по результатам рассмотрения ими жалоб на решения или действия (бездействие) этих нижестоящих комиссий.

Расширение оснований для применения санкций к избира­тельным комиссиям в виде их расформирования - вопрос не одно­значный. В этом плане мы категорически не согласны с мнением ряда исследователей, что перечень оснований для расформирова­ния комиссий следует расширить[516].

Здесь необходимо отметить, что сама постановка вопроса о расформировании комиссии, т.е. применение коллективной ответ­ственности, является не бесспорной и обоюдоострой в правовой на­циональной системе. Мера это исключительная, но в то же время она реализуется, как отмечалось, в коллективной ответственности, что само по себе предполагает наказание всех. Здесь мы все дальше отходим от субъективного вменения и приближаемся к объективно­му вменению, т.е. распространяем виновность на лиц, не совершав­ших правонарушительных действий.

Допустим, по вопросу об исполнении решений вышестоящей комиссии из 12 членов избирательной комиссии субъекта РФ пять проголосовало «за», а семь «против» исполнения решения выше­стоящей комиссии, то в соответствии с п.п. б п. 1 ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», - это является основанием для расформирования «заупрямившейся» нижестоящей комиссии. Если суд принял такое решение, то и к тем, кто голосовал «против», и к тем, кто голосовал «за» и не совершал антизаконных действий, применена одна и та же санкция, которая вызвала небла­гоприятные юридические последствия для лиц, чье поведение явля­лось правомерным.

Поэтому мы считаем, что акцент на коллективные формы от­ветственности за нарушения избирательного законодательства и избирательных прав граждан не лучший путь для нашего законода­теля. В конце концов, мы отходим от персонализации ответственно­сти, от общепринятых нашей судебной властью конституционных принципов и международных стандартов.

В том же случае с «заупрямившейся» комиссией, даже если она и не выполнила решений суда, есть в арсенале судов исполнитель­ное производство, которое применяют в таком случае, а также пер­сонализированные меры административной, дисциплинарной, имущественной и, наконец, уголовной ответственности.

Здесь возникает еще одна проблема - вторжение вышестоя­щих комиссий в компетенцию нижестоящих. Законодатель ввел В Закон «Об основных гарантиях избирательных прав»[517] п. 11 ст. 20, по которому, с одной стороны, решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, «подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом». А В чем за­ключается «превышение установленной компетенции»? В призна­нии нижестоящей комиссией недействительными итогов голосова­ния на соответствующей территории (в своем участке, округе)? Та­кое право, в соответствии с пп. «а» п. 1 ст. 31, делегировано ЦИК, более того, это является основанием для расформирования «ниже­стоящей» комиссии. Такие полномочия ЦИК невозможно найти в избирательной практике Соединенных Штатов, Англии, где такую возможность законодатель не мог предоставить «вышестоящим» ко­миссиям.

С другой стороны, следующая новелла того же п. 11 ст. 20 дает право вышестоящей комиссии принять решение по существу вопро­са за нижестоящую комиссию. Это уже опасный прецедент. Им, на­пример, воспользовались, когда вопреки мнению Избирательной комиссии Красноярского края ЦИК приняла решение об определе­нии результатов выборов губернатора Красноярского края, утвер­див в этой должности одного из претендентов, набравшего большее количество голосов, но не объявленного своей краевой избиратель­ной комиссией победителем.

Более того, ЦИК воспользовался возможностью, предостав­ленной ему пп. б п. 1 ст. 31 от 25 декабря 2002 г., принял постановле­ние № 167/1422-3 «О заявлении Центральной избирательной комис­сии Российской Федерации в Красноярский краевой суд о расфор­мировании Избирательной комиссии Красноярского края» в связи с неисполнением судебного решения об определении результатов выборов губернатора Красноярского края, состоявшихся в сентябре 2002 г. Красноярский краевой суд 27 января 2003 г. удовлетворил требование ЦИК России о расформировании Избирательной ко­миссии Красноярского края. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 4 апреля 2003 г. в своем определении ос­тавила решение Красноярского краевого суда от 27 января 2003 г. без изменения, кассационные жалобы председателя Избирательной

комиссии Красноярского края Кострыкина Г.М. и ее представителя Лыкина А. А. - без удовлетворения.

Итак, несколько судебных инстанций, в том числе высших, стали на защиту мнения ЦИК, доказав неправомерность действий Красноярской избирательной комиссии. Но определение результа­тов выборов губернатора Красноярского края, состоявшихся в сен­тябре 2002 г. стало уделом не Избирательной комиссии Краснояр­ского края, а ЦИК.

Представляется, что ничего не случилось бы в Красноярске, если бы местный краевой суд разобрался в ситуации, используя свои возможности, предоставленные ему Конституцией России и Феде­ральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации[518], выявил бы конкретных виновных в создавшейся ситуа­ции, привлек их к ответственности, доукомплектовал бы избира­тельную комиссию вместо выбывших и обязал ее принять решение по существу состоявшегося волеизъявления красноярцев. Пусть на это ушло бы больше времени, но зато восторжествовала бы справед­ливость. И выборы губернатора Красноярского края были бы уде­лом самих красноярцев, что соответствовало бы действующей Кон­ституции России, а не являлось результатом решения московской, хоть и центральной, инстанции. Это еще важно отметить и потому, что правовое гражданское общество не может не быть демократиче­ским, сущностью которого является децентрализация властных ин- статутов, в том числе и в организации избирательной власти[519].

Стоит отметить, что изменения в избирательном законода­тельстве 2001-2004 гг. были положительно восприняты сотрудника­ми компетентных органов, которые считали и, наверное, не без ос­нования, что обновленное законодательство и, в первую очередь, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации», по заявлению представителей Генпрокурату­ры РФ, позволили избежать значительного количества правонару- шений[520]. Правда, дальше отмечалось, что большая часть правонару­шений в период избирательных кампаний прошедших в 1999 и 2000 гг. была вызвана все-таки несовершенством законодательства и от­сутствием правоприменительной практики[521].

Соглашаясь в целом с таким заявлением, отметим, что в абсо­лютной форме такая оценка этой законодательства избирательной кампании несколько субъективна. По нашему мнению, недооценена и правоприменительная практика. Фундаментальные труды по электоральной статистике, отдельные исследования специалистов по данной проблеме содержат другие оценки. Показательно количе­ство дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции за 2000-2003 гг.

Конечно, обновленное законодательство дало возможность учесть опыт предыдущих избирательных кампаний, в том числе и обобщить судебную практику по разрешению избирательных спо­ров и учесть ее в новом законодательстве, составившем правовую базу избирательной кампании 2003-2004 годов, позволило более эффективно выявлять правонарушения в избирательном процессе

на первоначальной стадии, наделило избирательные комиссии оп­ределенными полномочиями по возбуждению административных производств и др. Если посмотреть график правонарушений за этот период, то кривая будет выглядеть так.

4000 -, 3500 - 3000 - 2500 - 2000 - 1500 - 1000 - 500 0

2000 2001 2002 2003

Рис. 3 Количество рассмотренных избирательных дел в судах общей юрисдикции

В то же время и сами судебные инстанции проделали необхо­димую работу по обобщению опыта предыдущих избирательных кампаний. Они проводили «круглые столы», семинары, выступали с лекциями на факультетах повышения квалификации, в том числе и в Российской академии правосудия, по применению измененного избирательного законодательства, приняли участие в подготовке научно-практического комментария к Федеральному закону об ос­новных гарантиях. Приказом Председателя Верховного суда в сен­тябре 2003 г. для повышения качества и эффективности деятельно­сти Верховного Суда судебной коллегией по гражданским делам был образован судебный состав по административным делам, к компетенции которого отнесли рассмотрение дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе дел об оспаривании нормативно-правовых актов в сфере избирательного законодатель­ства и о защите избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан России.

355

Вместе с тем электоральная практика прошедшей выборной кампании (2003-2004 гг.) показала в целом, что решения избира­тельных комиссий по избирательным спорам стали более взвешен­ными и аргументированными. Так, по словам представителей Вер­ховного суда РФ, это обстоятельство способствовало тому, что абсо­лютное большинство заявлений участников избирательных кампаний на решения и действия (бездействие) избирательных ко­миссий суды оставили без удовлетворения. В то же время все обра­щения ЦИК России по вопросам нарушения избирательного зако­нодательства со стороны участников избирательного процесса были удовлетворены[523].

Однако прошедшая избирательная кампания более рельефно обозначила и некоторые позиции, которые усложнили в первую очередь, работу избирательных комиссий. Это было связано с труд­ностями в применении норм нового избирательного законодатель­ства, особенно процессуальных. Возникли определенные противо­речия и коллизии между нормами Гражданско-процесуального ко­декса и обновленного избирательного законодательства (по вопросам подсудности). Суды в этом случае исходили из приоритета ГПК, поскольку по существующей практике, если в двух норматив­но-правовых актах, регулирующих сходные отношения, обнаружи­ваются коллизии, то действует нормативно-правовой акт более позд­него введения в действие. Так, например, в вопросах обращений в суд за зашитой нарушенных избирательных прав суд, как правило, принимал к своему производству заявления субъектов избиратель­ного процесса, указанных в ст. 250 ГПК и ст. 75 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», при этом суды исходили из того, что по смыслу указанной правовой нормы, субъекты, упомянутые в ст. 250 ГПК, не вправе обращаться в суд по поводу любых наруше­ний избирательного законодательства, а только за защитой своих нарушенных прав. Так, по вопросам об отмене регистрации только специальные субъекты обращения - избирательная комиссия либо кандидат - вправе были обратиться в суд за защитой своих нару­шенных прав. Правда, и для других субъектов не исключалась воз­можность обратиться с жалобой, но не в суд, а в избирательную ко­миссию.

Как показала судебная практика, не все суды руководствова­лись ст. 250 ГПК, отдавая преимущество ст. 75 закона «Об основных гарантиях избирательных прав». Естественно, такой неоднозначный подход свидетельствует о несовершенстве судебной практики. Впрочем, на такую ситуацию обращали внимание представители Верховного суда РФ, которые предложили в случаях, когда избира­тельная комиссия и суды общей юрисдикции по-разному истолко­вывают одни и те же нормы, вносить либо какие-то редакционные уточнения, либо дополнения в избирательное законодательство[524].

Конечно, надо вносить редакционные уточнения и дополне­ния в законодательство, использовать другие возможные формы, в том числе повышать уровень правосознания, правовой культуры в целом и совершенствовать судебную практику, но судья в любом случае будет руководствоваться теорией свободной оценки доказа­тельств и самостоятельно выносить решение. Главное, чтобы оно не расходилось с законом и было справедливым, в данном случае спо­собствовало справедливому разрешению заявлений о соблюдении и защите избирательных прав.

Какие же другие проблемы высветила избирательная кампа­ния 2003-2004 гг. в обновленном законодательстве и электоральной практике? В первую очередь, это слабая доказательная база админи­стративных дел, возбужденных избирательными комиссиями и на­правленных в Генеральную прокуратуру[525]. Таких дел оказалось око­ло 200, но все они были возвращены по этой причине, и ни одно из них не было доложено Генеральному прокурору в силу несоблюде­ния требований ст. 28 КоАП РФ и слабой доказательной базы. Так, по словам представителя Генпрокуратуры РФ, дела шли валом, не всегда даже соблюдались правила технического оформления прото­кола. Изучение ходатайств избирательных комиссий, поступивших в Генпрокуратуру, о привлечении к административной ответственно­сти зарегистрированных кандидатов показало, что комиссиями протоколы составлялись без учета требований ст. 28.2, т.е. наруши­телю не разъяснялись его права. В материалах отсутствовали доста­точные доказательства. Имели место случаи направления ходатайств не только без проверочных материалов, но и вообще без протокола об административном правонарушении[526].

Однако были и другие факты. Например, председатель Изби­рательной комиссии Курганской области сообщил, что они прошли пять разных судебных процессов, выиграли все пять судебных про­цессов, в том числе связанные с отменой регистрации кандидата, на которого было отправлено представление в Генеральную прокура­туру с просьбой привлечь его к административной ответственности. Все документы были оформлены. «Но на свое письмо в Генеральную прокуратуру, — отмечал председатель ОИК, — ответа не получили, в каком состоянии документы - не знаем. Попытались выяснить си­туацию в Генеральной прокуратуре, положительного ответа не по­следовало. Ответ мы получили только через два месяца после окон­чания выборов»[527]. Как видим, данный пример говорит о том, что да­же Генеральная прокуратура не была готова к принятию новелл избирательного законодательства. В целом же работниками проку­ратуры была проведена значительная работа по обобщению электо­ральной практики и практики прокурорского надзора за соблюде­нием конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, что стало одним из приоритетных направлений надзорной деятельно­сти прокуратуры[528].

Желательно, чтобы ходатайства о привлечении к администра­тивной ответственности зарегистрированных кандидатов рассмат­ривать в прокуратурах с субъектов федерации, на территории кото­рых расположен избирательный округ. Мировая практика, особенно в демократических развитых государствах, дает примеры децентра­лизации избирательной власти, и если мы вспомним выборы Прези­дента США в 2000 г., то спор по определению результатов голосова­ния между кандидатами в президенты в штате Флорида рассматри­вался не Верховным судом США, а судом штата Флорида.

И еще на один факт стоит обратить внимание. Как отметил представитель Генпрокуратуры, в кампанию 2003-2004 гг. иногда избирательными комиссиями направлялись ходатайства уже после официального опубликования результатов выборов, когда зарегист­рированный кандидат утратил свой статус и согласие Генеральной прокуратуры здесь уже не требовалось либо, наоборот, кандидат приобрел иной статус и для того, чтобы в ином статусе решать во­прос о привлечении к ответственности, нужно обращаться в Совет Федерации[529], а материалы не выдерживают никакой критики. Все это стало причиной того, что определенная часть правонарушителей осталась безнаказанной[530].

Итак, работники суда и прокуратуры высветили проблему о сла­бости избирательных комиссий в вопросах применения ответственно­сти за административные правонарушения. Однако представляется, что такая «слабость комиссий» была обусловлена не практикой их функционирования по применению ответственности, а, в первую оче­редь, издержками самого законодательства, наделившего избиркомы не свойственными им функциями компетентных органов. Речь идет о том, в каком объеме комиссии могли выполнять функции, связанные с реализацией административной ответственности. Явно, что объем был завышен, избиркомы не владеют соответствующей технологией и на­выками по формированию доказательной базы административных правонарушений. Этим должны заниматься профессионалы, имеющие соответствующую квалификацию, навыки, практику, располагающие необходимыми техническим средствами, структурными взаимосвязями по линии компетентных органов, опытом работы в сфере публично- правовых отношений.

Эта проблема была обозначена на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по конституционному законодательст­ву, где рассматривались вопросы, связанные с доказыванием прин­ципа осознанности, перехода от информирования к предвыборной агитации, т.е. с доказыванием умысла и определением, кто этой тех­нологией, этим процессом должен заниматься. Если «возложить на систему избирательных комиссий сбор доказательств, поскольку во­прос о предвыборной агитации переведен из плоскости конститу­ционно-правовой в сторону административно-правовой или уго­ловно-правовой, то возникает вопрос, кто должен тогда заниматься последствиями вот этого незаконного, неконституционного перехо­да средств массовой информации от сферы информирования к сфере проведения предвыборной агитации. Или этим должны за­ниматься органы внутренних дел. Или же если мы сохраняем суще­ствующее положение дел, то должна быть в законе прописана хотя бы минимальная технологическая процедура этой цепочки дейст­вий. В противном случае, мы имеем ответственность, но не имеем технологии привлечения к этой ответственности»[531].

Собственно, подобная картина наблюдается и по другим со­ставам административных правонарушений, где предусмотрена от­ветственность, но за какие технологические отступления или нару­шения и в каком порядке можно привлекать, не прописано. В любом случае в законодательстве необходимо прописывать ту технологиче­скую цепочку, которая связана с привлечением виновных, физиче­ских и юридических лиц, к ответственности, предусмотренной за- конодательством[532].

Разделяя в целом эту позицию, все же хочется отметить, что и эти меры, безусловно, необходимые, не в состоянии полностью раз­решить проблему, поскольку применение административной

ответственности, проведение необходимых действий по формиро­ванию доказательной базы, все же требуют специальных процессу­альных знаний, особенностей административного производства и процесса. Естественно, члены избирательных комиссий не обладают такими знаниями на уровне профессионального их применения, тем более, как заметили исследователи, за неполных 10 лет с момен­та принятия Конституции РФ правовая основа судопроизводства радикально изменяется пятый раз[533]. Несколько раз усиливает эту по­зицию и другие авторы, отмечая, что за этот период вносились из­менения и в процессуальный закон, регламентирующий рассмотре­ние избирательных споров[534]. Кто же в связи с этим будет реализовы- вать действия по формированию доказательной базы с учетом процессуальных особенностей административного производства?

Выходов здесь может быть несколько: или вводить в состав из­бирательных комиссий представителей соответствующих компе­тентных органов, или освободить избирательные комиссии от дан­ных функций, или перевести данную категорию дел из администра­тивной ответственности в конституционно-правовую, или вернуться к исходному, когда в избирательном законодательстве обозначаются лишь соответствующие правонарушения, а меры ответственности за них реализуются в рамках компетенции КоАП уполномоченными на то органами. Не исключены и другие варианты, в любом случае, эту проблему необходимо решать до начала новой избирательной кампании 2007/2008 года, которая будет, по мнению специалистов, более сложной.

Среди других проблем прошедшая избирательная кампания (2003/2004 гг.) высветила и вопрос о частной жалобе, хотя ст. 261 ГПК РФ[535] о сроках рассмотрения жалобы на решения суда по данной категории дел ничего о ней не говорила[536]. В связи с этим действовало общее правило, когда частная жалоба подавалась в течение десяти дней (ст. 372), но в силу скоротечности избирательной кампании это правило не срабатывало, поэтому появилось предложение все-таки ввести специальную норму о сокращенном сроке подачи, в том чис­ле и частных жалоб[537]. Необходимо отметить, что данная ситуация была проанализирована законодателем и в ч. 3 ст. 261 ГПК в 2005 г., в результате введена норма о частной жалобе, которая могла быть по­дана в течение пяти дней[538] вместо десяти по ст. 372. Однако и этот срок некоторые законодатели посчитали большим, в силу скоротеч­ности избирательной кампании, поэтому в новом законопроекте «О внесении изменений в Федеральные законы «Об основных гаранти­ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации[539], законодатель предусмотрел еще более ко­роткий срок подачи частной жалобы - три дня (п. 3 ст. 2). Однако в окончательном варианте закона данная норма была дезавуирована. Законодатель лишь в новой редакции ч. 31 ст. 348, уточнил сроки подачи только кассационной жалобы поступившей в период изби­рательной кампании до дня голосования и ограничился указанием, что она рассматривается судом не позднее дня, предшествующего дню голосования, при этом регистрация кандидата (списка канди­датов) может быть отменена судом кассационной инстанции не позднее чем за два дня до дня голосования» (п. 4 ст. 2 указанного за- кона[540]).

Были внесены коррективы в ставшие уже «традиционными» проблемы, связанные с нарушением порядка составления списков избирателей, несвоевременным представлением избирательными

комиссиями информации как гражданам, так и кандидатам в депу­таты, нарушением порядка регистрации доверенных лиц, финан­сированием окружных и территориальных комиссий, сроками пе­редачи финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов, на­рушением порядка ведения предвыборной агитации, изготовлением и передачей избирательных бюллетеней и др.

При изучении темы № 12 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1], [21], [29], [32], [36], [49].

Работать со сборником нормативно-правовых актов: [4], [5], [17].

Читать научную и учебную литературу: [10], [17], [40], [53], [58], [59], [65], [66], [78], [93], [102], а также

Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991­2001): Очерки теории и практики. - М., 2001.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность: Учебное пособие. - М.: Альфа-М, 2005.

Игнатенко В.В., Князев С.Д., Номоконов В.А. Юридическая ответ­ственность субъектов избирательного процесса: Учеб. пособие. - Владивосток, 2003.

Колюшин Е.Н. Судебная защита избирательных прав граж­дан. - М.: ИД «Городец», 2005.