Тема 1. Система избирательной власти в России

Целью изучения темы является усвоение основных характери­стик избирательной власти в России, системы избирательных комиссий их статуса, особенностей формирования и функций.

Изучив тему 1, студент должен знать:

• систему избирательных комиссий в Российской Феде­рации;

уметь:

• классифицировать и давать содержательные характе­ристики видам избирательных комиссий;

приобрести навыки:

• анализа правового статуса избирательных комиссий и их членов с решающим и совещательным голосом, по­рядка формирования, организации деятельности и пол­номочий различного вида комиссий;

акцентировать внимание понятиях:

• система избирательной власти, правовой статус из­бирательных комиссий, порядок формирования избира­тельных комиссий, общие условия формирования изби­рательных комиссий, полномочия и организация дея­тельности избирательных комиссий.

13

1.1. Правовой статус избирательной власти в России.

1.2. Система избирательных комиссий в советский период Российской истории.

1.3 Современная система избирательных комиссий. Статус членов комиссий.

1.4. Порядок формирования и организация деятельности избира­тельных комиссий.

1.5. Участковые избирательные комиссии.

1.6. Территориальные избирательные комиссии.

1.7. Избирательные комиссии муниципальных образований.

1.8. Окружные избирательные комиссии.

1.9. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

1.10. Центральная избирательная комиссия.

Важнейшей гарантией обеспечения демократического разви­тия избирательного процесса и реализации Конституционных из­бирательных прав и свобод граждан, участников выборов выступает система избирательных комиссий, сформированных на принципи­ально новых началах.

Следует отметить, что вопросам функционирования избира­тельных комиссий как в дореволюционной исследовательской лите­ратуре, так и в литературе в советское время уделялось недостаточ­ное внимание.

В настоящее время к институту избирательных комиссий при­влекается внимание исследователей. Особенно интересны работы

A. В. Иванченко[5].

Вопросы теории, истории и организации деятельности изби­рательных комиссий затрагиваются в ряде работ и других авторов[6], в том числе в монографических исследованиях А.В. Белоновского,

B. Н. Белоновского, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.В. Вешнякова, А.Е. Постникова[7], в научно-практических комментариях законов1 и в учебных пособиях2.

Важным фактором гарантий прав избирателей является кон­ституционное обеспечение сближения норм отечественного законо­дательства с нормами международного права, в частности в вопро­сах правого регулирования избирательного процесса, функциони­рования избирательной системы в целом. В этом плане можно отметить ряд работ А.А. Вешнякова[8].

На сегодня понятие «избирательная власть» не является ле­гальной дефиницией, во всяком случае, среди основных терминов Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-

ции»[9] данное понятие отсутствует. Но, тем не менее, в подотрасли избирательного права этот институт, несомненно, существует.

Категория избирательной власти была введена в понятийный аппарат подотрасли бывшим первым Председателем ЦИК РФ Н.Т. Рябовым, затем получила теоретическое обоснование в работах Ю.А. Веденева[10]. Нормами института избирательной власти регули­руются видовые общественные отношения, связанные с важнейшим организационным моментом обеспечения выборного процесса в стране. Правда, у студентов и исследователей вызывает затруднение определение места этой «избирательной власти» в системе разделе­ ния властей, поскольку она не вписывается ни в одну из ветвей вла­сти, указанных в ст.

Избирательную власть в стране, главным образом, составляет система избирательных комиссий различного уровня, обеспечи­вающая проведение избирательной кампании и формирование представительных органов власти. В самом общем виде эта система закрепляется в главе IV Федерального закона «Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации».

Проведение выборных кампаний обеспечивают Центральная избирательная комиссия, 89 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (с 2006 г. - 88, в дальнейшем произойдет еще некоторое уменьшение их числа в связи с укрупнением субъектов Российской Федерации), 225 окружных (с декабря 2006 года окруж­ных избирательных комиссии не будет на федеральном уровне в связи с переходом, в соответствии с вводимым в действие новым за­коном «О выборах депутатов Государственной Думы»[11], на форми­рование Госдумы только на основе пропорциональной избиратель­ной системы в рамках единого федерального округа), 2700 террито­риальных (районных, городских и других) и более 95 тысяч участковых избирательных комиссий.

Состав членов избирательных комиссий приближается к од­ному миллиону. Если учесть, что в выборах, например, в Государст­венную Думу в декабре 1999 года принял участие 67 миллионов из­бирателей (62% от внесенных в избирательные списки), 5800 канди­датов, 89 общероссийских политических общественных объединений, ход избирательной кампании отражали более 3 тысяч телерадиокампаний и периодических печатных изданий, общест­венный контроль за выборами осуществлял почти миллион россий­ских и около 1200 иностранных наблюдателей из 58 стран и 105 ме­ждународных организаций, на всех этапах избирательной кампании применялась система ГАС «Выборы» - то можно себе представить объем работы, проведенной в рамках избирательной власти.

Не менее интенсивно, естественно, проходили выборы и в по­следующие годы. Так, допустим, в выборах Президента Российской Федерации 14 марта 2004 года приняли участие 69 млн. избирате­лей, на 500 избирательных участках в Москве и Санкт-Петербурге были использованы 1100 автоматизированных комплекса обработки избирательных бюллетеней. На выборах депутатов Госдумы в 2003 году только в Информационном центре при ЦИК РФ было аккре­дитовано более 1300 журналистов, представляющих 67 российских и 152 иностранных средств массовой информации из 41 страны[12].

Кроме этого, проводилась большая нормотворческая работа по совершенствованию правового регулирования выборного про­цесса. Так, ЦИК России направил в другие комиссии десятки инст­рукций, принимала непосредственное участие в инициировании поправок и дополнений в ряд действующих федеральных законов, не без участия ЦИК разрабатывались и принимались новые, напри­мер, Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесе­нии изменений в Федеральный закон «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации»[13], Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[14], Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законо­дательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»3.

Следует отметить, что на действия избирательных комиссий со стороны кандидатов в депутаты и избирателей направляется не один десяток жалоб в региональные судебные инстанции. Так, в 1999 году более чем в двадцати субъектах судами были отменены неправомерные решения отдельных избирательных комиссий. Вер­ховный Суд РФ рассмотрел 50 жалоб на решения и действия ЦИК России, 6 из них были удовлетворены.

В избирательную кампанию по выбору депутатов Госдумы в 2003 году судами было рассмотрено 2747 дел. Только прокурорами было возбуждено 337 административных производств и еще около 200 - избирательными комиссиями. Было выявлено около трех тысяч правонарушений, возбуждено 103 уголовных дела. В президентскую кампанию 2003-2004 года к этому количеству добавилось еще 99 воз­бужденных прокурорами административных дел[15].

Тем не менее, суммируя вышесказанное, мы можем констати­ровать факт, что в целом, благодаря деятельности избирательных комиссий в рамках избирательной власти, в стране за последние го­ды (начиная с 1993 года) успешно формировались высшие предста­вительные органы власти, трижды прошли выборы Президента РФ, четырежды депутатов Госдумы, один раз депутатов Совета Федера­ции, а после введения в действия федерального закона в декабре 1995 года2 формирование Совета Федерации происходило постоян­но с учетом действия закона[16]. Кроме этого, до января 2005 года без срывов проводились выборы глав администраций в субъектах Рос­сийской Федерации (сейчас губернаторский корпус формируется на основе назначения глав администраций субъектов РФ Президентом России[17]). В это же время бесперебойно формировались законода­тельные органы соответствующих субъектов федерации. Активная избирательная практика характеризовала образование органов ме­стного самоуправления, что закрепляло демократические приорите­ты в развитии страны.

Эти и другие факты позволяют сделать вывод, что избира­тельная власть оказалась эффективной, и мы имеем качественно но­вый характер электорально-правовой культуры по сравнению с тра­диционной советской практикой.

Система избирательной власти сегодня - это система постоян­но действующих органов избирательной власти (за исключением низших звеньев), многоуровневых и многофункциональных, дейст­вующих на профессиональной основе, с самостоятельными источ-

никами финансирования и статусом юридического лица.

Именно такая система избирательных комиссий, как показы­вает практика, способна обеспечить свободное волеизъявление гра­ждан в ходе периодического проведения свободных и политически конкурентных выборов.

Безусловно, в данной системе избирательной власти основным звеном является участковая избирательная комиссия. Именно на плечи участковых избирательных комиссий ложится вся тяжесть по организации и проведению выборов, по работе с избирателями и кандидатами в представительные органы власти, проведению изби­рательной кампании, подсчету и определению результатов голосо­вания. В участковых избирательных комиссиях фактически задейст­вовано более 1 миллиона человек, а с учетом актива, в том числе различных кандидатов, избирательных объединений, и того боль­ше. Однако знакомство с деятельностью участковых избирательных комиссий, их правовым статусом, формированием, функциональ­ными характеристиками, анализ взаимосвязи с вышестоящими из­бирательными комиссиями с административными государственны­ми органами, а также органами местного самоуправления - показы­вает, что их работа в системе органов избирательной власти требует значительного совершенства.

Для дальнейшего рассмотрения проблемы требуется уточнить статус самой «избирательной власти», ответить на вопрос, насколько оправдано было ее конституирование и реализация избирательного процесса через систему такой власти. Как известно, проведение вы­боров в советский период, в соответствии со ст. 97 Конституцией РСФСР 1978 года[19], обеспечивали избирательные комиссии, которые образовывались из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям, но организация самих комиссий осуществлялась советами (ст. 22, ст. 24 и др. Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» 1988 года[20]). В соответствии с Законом (ст. 21), для проведения выборов народных депутатов СССР образовывались следующие из­бирательные комиссии:

1. Центральная избирательная комиссия по выборам народ­ных депутатов СССР;

2. Окружные избирательные комиссий по выборам народных депутатов СССР от территориальных избирательных округов;

3. Окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР от национально-территориальных избирательных округов;

4. Участковые избирательные комиссии;

5. Избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР от общественных организаций.

Если внимательно посмотреть полномочия избирательных комиссий, то видно, что они были явно недостаточными, особенно это относилось к полномочиям участковой избирательной комис­сии. Они в значительной части являлись урезанными и не в полной мере соответствовали их реальной функциональной деятельности, хотя перечень их и носил не исчерпывающий, а открытый характер. Так, например, участковая избирательная комиссия (ст. 21):

1) составляет списки избирателей по участку;

2) проводит ознакомление избирателей со списком избирателей, принимает и рассматривает заявления о неправильностях в списке и решает вопрос о внесении в него соответствующих изменений;

3) выдает избирателям удостоверения на право голосования;

4) оповещает население о дне выборов и месте голосования;

5) обеспечивает подготовку помещения для голосования и из­бирательных ящиков;

6) организует на избирательном участке голосование в день выборов;

7) производит подсчет голосов, поданных на избирательном участке;

8) рассматривает заявления и жалобы по вопросам подготовки выборов и организации голосования и принимает по ним решения;

9) осуществляет другие полномочия в соответствии с настоя­щим Законом.

Но в данном перечне полномочий мы не найдем ответов на вопросы о финансировании участковых избирательных комиссий, о материально-техническом обеспечении, о привлечении необходи­мых работников и заключении договорных отношений для выпол­нения отдельных видов работ (плотников, художников, уборщиц в день голосования и т.д.), о предоставлении транспортных средств в день голосования. Перечень этот можно продолжить.

Однако следует отметить, что и полномочия, содержащиеся в приведенном нами перечне, не могли быть реализованы силами са­мой избирательной комиссии. Как правило, комиссию на общест­венных началах возглавлял председатель, в распоряжении которого находился технический секретарь, финансируемый за счет основ­ной работы по месту нахождения избирательного участка, дежур­ные члены комиссии. Естественно, в таком составе, комиссия не мог­ла решить самостоятельно тех задач, которые определялись законо­дательством о выборах. Поэтому с самого начала работы участковой комиссии к организации выборов активно подключались райспол- комы, а также предприятия и учреждения, на территории которых создавался избирательный участок и, естественно, участковая изби­рательная комиссия.

Вся работа участковой избирательной комиссии направлялась райкомами партии и парткомами на местах. Естественно, затраты на подготовку и проведения выборов несли, в первую очередь, сами предприятия и учреждения на безвозмездной основе. Организаци­онная сторона проведения выборов полностью ложилась на плечи райисполкомов и общих отделов или отделов по работе с советами облисполкомов. В этом плане заявление о том, что советское законо­дательство о выборах традиционно возлагало на комиссии главную миссию в обеспечении избирательного процесса, вряд ли соответст­вует действительности[21].

К этому можно добавить тот факт, что и сама Центральная из­бирательная комиссия имела временный характер и создавалась на период выборов, в соответствии со ст. 21, «не позднее чем за четыре месяца до выборов». Несмотря на то, что срок полномочий Цен­тральной избирательной комиссии составлял пять лет (в отличие от ранних советских Положений о выборах[22], где такие сроки вообще не устанавливались), в законе отсутствовали нормы о постоянной рабо­те избирательных комиссий на профессиональной основе.

Таким образом, усеченные функции избирательных комис­сий, особенно минимизированные функции участковых избира­тельных комиссий и еще меньшие возможности их реализации, ес­тественно, не только допускали вмешательство и помощь партий­ных и государственных органов в дела избирательных комиссий (без этой помощи избирательные комиссии просто были бы не состоя­тельны), но и предполагали ее. Конечно, тем самым партийные и государственные органы не только оказывали значительное влияние на избирательный процесс, но и полностью ставили под контроль партгосноменклатуры формирование представительского (законо­дательного) корпуса страны.

Кампания 1989/90 года со всей остротой поставила вопрос и о соблюдении законности самими избирательными комиссиями, о формировании надежного механизма контроля за их деятельно­стью. Как показал опыт, способы воздействия на избирательные ко­миссии оказались довольно ограниченными. В научной литературе высказывалась точка зрения о необходимости учреждения специ­альных, не входящих в систему избирательных комиссий, органов, осуществляющих контроль за их деятельностью[23], однако это пред­ложение не нашло поддержки.

Контроль за деятельностью избирательных комиссий реализо- вывался на уровне административных решений и был связан с от­меной решения нижестоящей комиссии вышестоящей или с реали­зацией решения соответствующего уровня Совета - об освобожде­нии члена избирательной комиссии, в том числе председателя, его заместителя или секретаря от обязанностей по данной комиссии по факту злоупотребления должностным положением или по другим обстоятельствам, связанным с нарушением избирательного законо­дательства и прав избирателей, кандидатов в депутаты и других участников выборного процесса. Однако делалось это не в рамках

юридической ответственности, а по имеющейся практике кадровой политики, освобождения по личному заявлению или в связи с пере­ходом на другую работу. Судебная практика по данному виду на­рушений отсутствовала.

В целом, на основании практики избирательной кампании 1989/90 гг. мы можем констатировать, что именно в этот период происходило качественное реформирование системы электорально­го права России, что сразу же высветило множество проблем, решать которые предстояло законодателю в последующем.

Законодатель стремился на основе практики выборного про­цесса урегулировать многие негативные моменты избирательных кампаний, которые выявлялись в новых, альтернативных условиях проведения выборов. Например, более детальную проработку полу­чали вопросы формирования избирательных комиссий, выдвиже­ния и регистрации кандидатов в депутаты, уточнения их правового статуса, освобождения от обязанностей по основной работе членов избирательных комиссий на время их работы по организации и проведении выборов. Начинали осваивать и подводить правовую основу для функционирования непривычного для нас института избирательного права - сбора подписей избирателей, работы с под­писными листами, их приема, проверки. Были сняты многие вопро­сы о проведении предвыборных собраний, дезавуировались нормы, устанавливающие ответственность за призывы голосовать против кандидатов и к бойкоту выборов. Были приняты дополнительные меры по правовой регламентации проведения инициативных ми­тингов, шествий, пикетов с явными оппозиционными целями. Были поставлены вопросы (хотя и не до конца урегулированные), связан­ные с институтом доверенного лица, с наблюдателями на участках во время выборов, в том числе иностранцами, досрочного голосова­ния, открепительного талона, голосования не на участке (с выездом на дом) и т.д.

Но в то же время, важные проблемы, частично обозначенные в ходе данных избирательных кампаний, оставались явно не обеспе­ченными нормативной базой. Это, в первую очередь, касалось фи­нансирования выборов, проведения агитации в СМИ, а также неза­висимости самих избирательных комиссий. По-прежнему они созда­вались по территориальному принципу, привязывались к конкретным предприятиям, учреждениям, которые и несли льви­ную долю неучтенных расходов по организации и проведению вы­боров.

25

Справедливости ради надо отметить и тот факт, что куратор­ство со стороны райисполкомов и облисполкомов не носило харак­тер мелочной опеки. Как правило, это были разумные, партнерские отношения, с должным пониманием того факта, что основная тя­жесть по организации и проведению выборов ложилась все-таки на плечи штатных сотрудников районной и областной исполнитель­ной власти, а не самих избирательных комиссий, которые работали на непостоянной основе, собирались от случая к случаю, иногда, только для подписания протоколов результатов голосований.

При более деятельных председателях комиссий и при нор­мальных отношениях, которые складывались, например, между ок­ружными избирательными комиссиями (которые к тому же и распо- латались, как правило, в помещениях райисполкомов) и райиспол­комами, комиссии все же осуществляли некоторые, в основном надзорные и организационно-инструктивные, функции в своих ок­ругах, опять же совместно с сотрудниками райисполкомов.

Как это ни странно, но члены избирательных комиссий, да и комиссии в целом, находились вне поля юридической ответственно­сти, за исключением предусмотренных Уголовным кодексом соста­вов преступлений нескольких внесенных 2 января 1990 года составов правонарушений в Кодекс РСФСР об административных правона- рушениях[24], но они относились к более широкому кругу субъектов правонарушений. К ним могли применить меры партийной ответ­ственности, не больше. Тогда как работники райисполкомов и обл­исполкомов за срыв или сбой в предвыборной кампании несли дис­циплинарную и административную ответственность в соответствии со своим правовым статусом, это могло им стоить и номенклатурной карьеры.

В такой ситуации, безусловно, райисполкомы (естественно и вышестоящие инстанции) не только организовывали, но и контро­лировали реализацию как пассивного, так и активного избиратель­ного права. Используя потенциал и опыт советского администриро­вания, уже на избирательных участках они добивались желаемого результата, а корректировался необходимый результат на следую­щем этапе, когда участковые комиссии сдавали протоколы счетчи­кам в окружной комиссии.

Счетчики, как правило, опытные штатные работники финан­совых, плановых, бухгалтерских отделов тех же райисполкомов или

привлеченные с тех же отделов райкомов партии, некоторых пред­приятий, «колдовали» с цифрами, находя ошибки в протоколах уча­стковых комиссий, заставляя их порой по несколько раз переписы­вать, составляли таблицу сводных по округу результатов голосова­ний. Вторгаться в работу счетчиков никто не имел право, вход в комнату, где они работали, был свободен только для ответственного работника райисполкома, в принципе, к ним мог зайти и председа­тель окружной избирательной комиссии, но он таким правом, как правило, не пользовался, а если и заходил, то все равно не мог разо­браться в этом обилии цифр и позиций, тем более внести корректи­вы или как-то проконтролировать этот процесс. Впрочем, ни у кого никогда не возникало сомнения в предвзятой работе счетчиков. Ок­ружная комиссия, во главе с председателем, рассматривала уже го­товый протокол, обменивалась мнениями и утверждала данные протокола. После этого сводный протокол передавался в соответст­вующие структуры облисполкома или обкома партии, откуда и пе­реправлялся в Москву, в Центральную избирательную комиссию.

Конечно, данная выборная модель доживала свои последние дни. Преобразования начала 90-х годов приводили к созданию но­вых структур, например, системы президентской власти, к упразд­нению обкомов, разрушению монопартийного диктата КПСС, пере­ход к принципам многопартийности, становлению и развитию плюралистических начал в идеологии, созданию системы предста­вителей президента в субъектах федерации, поиску новых принци­пов российского федерализма, строительству федерации на основе Федеративного договора и т.д. Правда, еще бастионом оставалась советская власть с ее не очень эффективной двухуровневой систе­мой высших законодательных органов, но уже было очевидно, что и данная власть доживает последние дни. События логически привели к ее ликвидации 21 сентября 1993 года, что было провозглашено и закреплено в известном Указе Президента о поэтапной конституци­онной реформе в Российской Федерации1.

Естественно, такое положение не могло устраивать демокра­тическую общественность страны в условиях альтернативных выбо­ров, значительного увеличения объема деятельности избирательных комиссий и реформирования избирательной системы в целом. По­этому Президент Российской Федерации, поддержанный предста­вительским корпусом, постарался вывести избирательные комиссии из под влияния госчиновников и партийных лидеров, определив особый правовой статус избирательных комиссий, их независимость от государственных органов в решении вопросов, связанных с под­готовкой и проведением выборов. Вначале это было закреплено в Положении о Центральной избирательной комиссии по выборам в государственную Думу Федерального собрания Российской Феде­рации от 29 сентября 1993 г. (ст. 7)[25], затем в Указе Президента РФ от 20 декабря 1993 г.»О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» (абз. 2 п. 4)2.

В этом указе также закреплялась норма, что ЦИК возглавляет систему избирательных комиссий и действует на постоянной основе (п.2), а в республиканском бюджете Правительство должно преду­сматривать отдельной строкой денежные средства для ЦИК (п.6). Окончательно правовой статус избирательных комиссий закреплял­ся в рамочном федеральном законе от 26 октября 1994 г. «Об основ­ных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федера­ции» (ст. 11-16)[26] и уточнены в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» (ст.21-27)4. В ныне дей­ствующем законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5 полномочия избирательных комиссий, составляющие основы изби­рательной власти в России, представлены наиболее расширено.

Таким образом, преобразования в 1993-1994 гг. привели к по­явлению нового института в избирательном праве а именно - само­стоятельной избирательной власти. Здесь надо отметить, что в це­лом появление системы избирательной власти и профессионализа­ция избирательных комиссий фактор больше положительный, чем отрицательный. Хотя нельзя не заметить, что во многих развитых, демократических странах такая власть отсутствует, и даже нет цен­трализованной системы избирательных комиссий, а выборы часто курируются, организуются государственными органами далекими по своей сути от электорального права, например, в Англии выборы проводятся структурами МВД.

Кстати, и у нас отдельные авторы предлагали отбросить не­нужный лжедемократизм, и вменить организацию и проведение выборов райисполкомам или органам местного самоуправления, поскольку именно они де £айо, как отмечалось выше, были главны­ми организаторами выборного процесса. Но эти голоса не были ус­лышаны. Законодатель пошел по другому пути - создания мощной независимой от органов государственной власти, функционирую­щей на постоянной основе структуры. Но создание такой структу­ры, предполагает ее действительную самостоятельность и независи­мость. Однако анализ функционирования отдельных подразделе­ний «избирательной власти» показывает, что это далеко не так и значительную функциональную (организационную, материальную, финансовую) нагрузку по организации и проведению выборов по- прежнему, как и в советские времена, несут органы местного само­управления (раньше управления - райисполкомы) и конкретные предприятия и учреждения. Особенно это касается деятельности участковых избирательных комиссий.

Нормативные акты, обеспечивающие их правовое регулиро­вание сплошь и рядом пестрят императивами о безвозмездности, о бесплатности, об обязательности оказывать поддержку и так далее. Обращает на себя внимание и факт приоритетности нормативных актов органов исполнительной власти по организации выборного процесса и деятельности избирательных комиссий перед норматив­ными актами т.н. избирательной власти. Так, например, норматив­ная база по проведению выборов в городе Москве в 2001 году состав­ляла более 70 актов 17 - распоряжения мэра г. Москвы; 13 - законы г. Москвы; 12 - постановления и решения Правительства г. Москвы; 4 - решения и приказы других ведомств и только 4 нормативных акта изданных самой избирательной властью.

29

Конечно, нормативных актов Мосгоризбиркома и других ко­миссий больше, но и невооруженным глазом видно, что без значи­тельного массива нормативов исполнительной власти г. Москвы - выборы были бы просто невозможны. Вот содержание некоторых из них: «О предоставлении нежилых помещений для размещения из­бирательных комиссий (Распоряжение Правительства от 08.02.2001); «Об организационном и материально-техническом обеспечении вы­боров депутатов...» (Распоряжение мэра от 05.05.2000); «Об органи­зационном и материально-техническом обеспечении выборов Пре­зидента...» (Распоряжение мэра от 26. 03. 2000); «О работе городских служб и территориальных органов исполнительной власти по орга­низационному и материально-техническому обеспечению выбо­ров. » (Постановление Правительства Москвы от 07.12.1999); «О подготовке и выполнении медицинского обеспечения выбо- ров...»(Приказ Комитета здравоохранения от 18.11.1999); «О мерах по подготовке к торговому обслуживанию в день выборов. » (Рас­поряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера от 03.11.1999) и др.

Таким образом, даже такой перечень уже свидетельствует о несамостоятельности участковых избирательных комиссий и несо­вершенстве их правового статуса в системе избирательной власти. Фактически ни одного вопроса, связанного с организацией и прове­дением выборов, ни одна участковая комиссия самостоятельно, без исполнительной власти решить не может. Мы имеем все тот же ре­цидив советского времени, провозглашения самостоятельности из­бирательных комиссий и их полной зависимости от органов испол­нительной власти. Все это заставляет задуматься о правовом статусе важнейшего звена избирательной системы - участковой избира­тельной комиссии и о статусе самой «избирательной власти». Не лучше ли все привести к реальной практике и возложить законода­тельно избирательные функции на исполнительные органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления, сохранив избирательные комиссии на общественных началах, только на день выборов и определения результатов голосования. Впрочем, как от­мечалось выше, данное предложение не было услышано соответст­вующими органами, в том числе и законодателем.

Тем не менее, по существующему законодательству избира­тельные комиссии - это органы, организующие проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмот-

30

ренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражда­нами РФ в соответствии с федеральными законами, проведение вы­боров в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления. Избирательные комиссии в Российской Федерации обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан.

Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют:

• Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

• избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

• окружные избирательные комиссии;

• территориальные (районные, городские и другие) избира­тельные комиссии, участковые избирательные комиссии.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Она осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные госу­дарственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и изби­раемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральны­ми законами, а также по проведению референдумов Российской Фе­дерации.

Срок полномочий Центральной избирательной комиссии - четыре года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Го­сударственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых депута­тами, а также депутатскими объединениями в Государственной Ду­ме. Пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандида­тур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации. Остальные пять членов назначаются Президен­том Российской Федерации.

Члены Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права. Они избирают из своего состава тайным голосованием Пред­седателя, заместителя Председателя и секретаря. Члены Централь­ной избирательной комиссии могут быть освобождены от занимае­мой должности до истечения срока полномочий по решению назна­чившего их органа в случаях:

• письменного заявления члена комиссии о сложении своих полномочий;

31

• утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации;

• вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии;

• признания члена комиссии решением суда, вступившим в за­конную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным или умершим;

• смерти члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, систематически не выполняю­щим обязанности.

Центральная избирательная комиссия совместно с избира­тельными комиссиями субъектов Российской Федерации:

1. организует разработку нормативов технологического обору­дования, необходимого для работы избирательных комиссий, ут­верждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их со­блюдением;

2. обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием изби­рательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избиратель­ных комиссий;

3. осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, избирательными объедине­ниями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результа­тов выборов и порядка опубликования итогов голосования и резуль­татов выборов.

Центральная избирательная комиссия распределяет выделен­ные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое ис­пользование; оказывает правовую, методическую, организационно- техническую помощь избирательным комиссиям. ЦИК заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведе­нием выборов; устанавливает нормативы изготовления (включая степень защищенности) избирательного бюллетеня, списка избира-

32

телей и других избирательных документов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих из­бирательных комиссий и принимает по жалобам (заявлениям) мо­тивированные решения; осуществляет иные полномочия, в соответ­ствии с действующим законодательством.

ЦИК вправе издавать инструкции по вопросам применения федеральных законов о выборах, обязательные для всех избиратель­ных комиссий в Российской Федерации.

При ЦИК РФ действует Федеральный центр информатиза­ции, созданный для комплексного решения вопросов, связанных с деятельностью Государственной автоматизированной системы Рос­сийской Федерации «Выборы», и действующий в соответствии с По­ложением, утвержденным Указом Президента Российской Федера­ции от 18 августа 1995 г.[27]

Порядок формирования избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по выборам в органы государственной власти субъектов РФ определяется соот­ветственно федеральными законами, законами субъектов РФ.

Формирование избирательных комиссий субъектов Россий­ской Федерации осуществляется законодательными (представитель­ными) и исполнительными органами государственной власти дан­ных субъектов на основе предложений избирательных объедине­ний, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъ­екта федерации или соответственно окружной избирательной ко­миссии предыдущего состава. Половина членов избирательной ко­миссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Другая половина назначается исполнительным органом государственной власти субъекта федерации. При этом государственные служащие не могут составить более одной трети от общего числа членов изби­рательной комиссии.

Как законодательный, так и исполнительный орган государ­ственной власти, обязан назначить не менее одной трети назначае­мого им числа членов избирательной комиссии на основе посту­пивших предложений каждого из избирательных объединений, имеющих фракции в Государственной Думе[28], а также на основе по­ступивших предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта федерации. При этом в избира­тельную комиссию может быть назначено не более одного предста­вителя от каждого избирательного объединения и блока.

Формирование территориальных, а также окружных избира­тельных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправле­ния осуществляется на основе предложений избирательных объеди­нений, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий пре­дыдущего состава, а участковых избирательных комиссий - на осно­ве предложений избирательных объединений, общественных объе­динений, собраний избирателей по месту жительства, работы, служ­бы, учебы выборным органом местного самоуправления.

Выборный орган местного самоуправления обязан назначить не менее одной трети состава территориальной, участковой избира­тельной комиссии, а также окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления на основе поступивших предло­жений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе, а также на ос­нове поступивших предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта федерации и в выборном органе местного самоуправления. При этом может быть назначено

не более одного представителя от каждого из избирательных объе­динений, блоков.

Членами избирательных комиссий с правом решающего голо­са не могут быть депутаты законодательных органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, выборные должно­стные лица органов государственной власти и органов местного са­моуправления, судьи, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица групп избирателей и избирательных объединений, избира­тельных блоков, выдвинувших кандидатов, а также члены избира­тельных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близ­кие родственники кандидатов, зарегистрированных кандидатов или лица, которые находятся в непосредственном подчинении у канди­датов и зарегистрированных кандидатов.

После регистрации кандидата избирательное объединение, выдвинувшие кандидата (список кандидатов), или сам кандидат вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. Члены избирательной ко­миссии с совещательным голосом имеют право доступа ко всем ма­териалам и документам соответствующей избирательной комиссии, должны оповещаться о всех заседаниях избирательной комиссии, вправе выступать на ее заседаниях.

Полномочия членов избирательной комиссии с совещатель­ным голосом в случаях, если кандидаты или избирательные объеди­нения, их назначившие, были избраны, продолжаются до оконча­ния регистрации кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность; полномочия остальных членов избиратель­ной комиссии с совещательным голосом прекращаются через 30 дней после опубликования полных итогов выборов.

Полномочия и порядок деятельности избирательных комис­сий по выборам в органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и в органы местного самоуправления устанавлива­ются законами субъектов Российской Федерации.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На заседаниях избирательной комиссии вправе присут­ствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений, избирательных блоков и СМИ.

35

Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные СМИ в сроки, установленные соответствующими федеральными законами, законами субъектов РФ.

В день голосования, с момента начала работы участковой из­бирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вы­шестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосо­вания, на избирательных участках вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты или их дове­ренные лица, наблюдатели, направленные общественными и изби­рательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели, которые осуществляют свою дея­тельность в соответствии с федеральными законами.

Избирательные комиссии действуют на основе коллегиально­сти. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если в нем приняло участие большинство от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Реше­ния избирательных комиссий об избрании председателя, заместите­ля председателя и секретаря избирательной комиссии, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о ре­гистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинст­вом голосов от установленного числа членов избирательной комис­сии с правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Решения избирательной комиссии подписываются председа­телем и секретарем комиссии. Члены избирательной комиссии, не согласные с решением, принятым комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено этой комиссией и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехднев­ный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосо­вания, - незамедлительно.

Решение избирательной комиссии, противоречащее феде­ральным законам, законам субъектов Российской Федерации либо принятое избирательной комиссией с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комис­сией (соответственно уровню проводимых выборов) или судом.

36

При подготовке и проведении выборов избирательные комис­сии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их ком­петенции, установленной федеральными законами, законами субъ­ектов Российской Федерации, обязательны для федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, из­бирательных объединений и блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей.

ЦИК избирательные комиссии субъектов РФ являются юри­дическими лицами.

Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участи­ем, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный феде­ральными законами и законами субъектов Федерации СМИ учреди­телями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответст­вующего бюджета или средств органов местного самоуправления, а также СМИ, которые имеют льготы по уплате налогов и обязатель­ных платежей, должны предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий в порядке, уста­новленном федеральными законами и законами субъектов федера­ции. Общественные объединения, предприятия, учреждения, орга­низации, указанные СМИ, а также их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный законодательством.

Решения и действия (или бездействие) органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, общественных объе­динений и должностных лиц, а также избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, мо­гут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) изби­рательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избира-

37

тельные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых вы­боров). Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

При изучении темы № 1 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1 ], [6], [32], [36], [37], [49].

Читать научную и учебную литературу: [10], [19], [29], [40], [50], [58], [59], [62], [66], [110].