Тема 3. Порядок разработки и утверждения схемы избирательных округов
Изучив тему 3, студент должен знать:
• основные методики образования избирательных округов, принципы, на которых они создаются, законодательство, регулирующее «нарезку» округов;
уметь:
• анализировать методики образования избирательных округов, вести самостоятельно расчет «нарезки» округов как одномандатных (многомандатных), так и федерального избирательного округа;
приобрести навыки:
• анализа нормативных актов, регулирующих методики образования избирательных округов и конкретной электоральной практики в части рассматриваемой проблемы;
акцентировать внимание на понятиях:
• избирательная география, избирательный округ, одномандатный избирательный округ, многомандатный избирательный округ, федеральный избирательный округ, реквизиты схемы избирательных округов, правовые условия опубликования (обнародования) схемы одномандатных избирательных округов, методики «нарезки» избирательных округов, процедура утверждения схемы одномандатных избирательных округов, единая норма представительства (ЕНП), единая норма представительства уточненная (ЕНПу), средняя норма представительства (СНП), норма реального представительства (НРП), «обиженные» избиратели.
3.1. Понятие «избирательная география»
3.2. Понятие «избирательный округ».
3.3. Виды избирательных округов.
3.4. Образование одномандатных избирательных округов в Советской России.
3.5. Требования к образованию одномандатных избирательных округов.
3. 6. Требования к образованию Федерального избирательного округа.
3.7. Методики «нарезки» избирательных округов.
3.8. Методики «нарезки» избирательных округов 1993 года и 1995 года.
3.9. Статус «обиженных» избирателей.
3.10. Особенности образования федерального избирательного округа по действующему законодательству.
Несмотря на то что, на федеральном уровне, в соответствии с новым законом «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации»1, выборы по мажорита- ным избирательным округам не предусмотрены, они остаются на выборах в субъектах РФ и местного самоуправления. Но представление о порядке разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов является в любом случае важной частью курса избирательного права.
Регулирования порядка разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов.
Избирательные округа - единица административного, территориального, муниципального, судебного, налогового, политического, военного, хозяйственного и др. управления. Избирательный округ - результат довольно позднего осмысления электоральной практики. Они появились в конце XVIII - первой половине XIX века, хотя, безусловно, организация любых выборов предполагала некую организованную территорию, по различным критериям, начиная от родовых, административных и кончая критериями по равному количеству населения и избирателей. В борьбе за власть, как показывает опыт, враждующие и противостоящие силы часто прибегали к т.н. «избирательной географии», пытаясь путем изменения родовой, территориальной, административной или иной организации выборов получить необходимые приоритеты в борьбе за власть.
Об одном из первых таких фактов нам поведал историк государства и права З.М. Черниловский, характеризуя реформу Клис- фена в Древней Греции 509 г. до н.э. Борясь с аристократическим засильем во властных структурах, Клисфен вместо родоплеменного деления граждан ввел их территориальное закрепление. В результате реформы ему удалось разделить традиционные аристократические роды Аминандритов, Керкиров и др. на 26 и 19 демов[43], причем оказавшихся в разных филах и триттях[44].
В новых филах граждане были перемешаны таким образом, что преобладание получили горожане. Земледельцы были оттеснены на второй план. Естественно, что выступать, как прежде, единым фронтом родовитая аристократия уже не могла, зато приоритет получали неродовитые, но владеющие большим имуществом граждане, к которым и переходила политическая власть, благодаря тому, что территориальное разделение страны сокрушило господство родовой аристократии.
Так впервые в истории было введено в практику понятие «избирательная география»[45].Изначально под ним понималось графическое изображение схемы образованных избирательных округов. Однако современные исследователи, естественно, не останавливаются на таком определении, а рассматривают понятие «избирательная география» через широкий спектр типологических характеристик регионов, в том числе и округов, составленных на основе обширной системы предпочтений избирателей на различных этапах выборного процесса. Наше уточнение касается не всего понятия «избирательная география», а только той части, которая приводит к манипулированию мнениями избирателей при «нарезке» округов. Как представляется, именно об этом нам свидетельствовал факт, приведенный З.М. Чер- ниловским. Здесь налицо был факт манипулирования территориями с целью предоставления преимущества определенной силе, т.е. неродовитым гражданам.
Позднее такое манипулирование территориями (округами при их «нарезке») стало называться «джерримендеринг», т.е. предумышленное формирование избирательных округов с неравным числом избирателей. Это явление получило название по имени губернатора штата Массачусетс Э. Джерри (1744-1814), который в 1812 году «перекроил» свой штат, стремясь «рассеять» избирателей, голосовавших за его политических противников. Джерримендеринг обычно применялся для дискриминации населения городов США, в которых проживало много социально активных эмигрантов, или чернокожего населения. Сейчас этот термин приобрел общеуниверсальное значение как манипулирование территориями при «нарезке» избирательных округов с целью предоставить преимущество какой-либо политической силе или конкретному кандидату на должность в структурах представительной власти.
Что касается истории нашей страны в советский период, то, с одной стороны, выборы должны были производиться согласно установившимся обычаям (ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г.), с другой стороны в соответствии ст. 70. той же Конституции РСФСР 1918 года, подробный порядок производства выборов, как и участие в них профессиональных и иных рабочих организаций определяются местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов.
Указание на избирательные округа в данном документе отсутствовало, хотя и устанавливалась избирательная квота, например, в соответствии со ст. 25 статьей, Всероссийский съезд Советов составляется из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125000 жителей.Учитывая тот факт, что по Конституции 1918 г., выборы являлись многостепенными, то требование создания избирательных округов могло теоретически касаться только выборов представительных органов первой ступени. Однако выборы членов местных советов происходили на избирательных собраниях, т.е. носили производственно-профессиональный характер и для некоторой категории избирателей-территориальный.
Избирательное собрание созывалось избирательной комиссией или ее уполномоченным. В городах и рабочих поселках избирательные собрания устраивались по производственным или профессиональным единицам (предприятиям, учреждениям и профессиональным союзам). Граждане, не входящие в предприятия и не организованные в профессиональные союзы, как то: кустари, домашние хозяйки, извозчики и т.п., участвовали в выборах или совместно с остальными избирателями по производственным или про-
64
фессиональным единицам, или по территориальным единицам (районам, участкам и т.п.).
Впервые категория «избирательный округ» закрепляется в Конституции СССР 1936 года. Так, в соответствии со ст. 34, Совет Союза избирается гражданами СССР по избирательным округам по норме: один депутат на 300 тысяч населения.
Ст. 35 Конституции СССР 1936 г. вводила представительский принцип формирования Совета Национальностей, который избирался гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по норме: по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа.
Однако законодатель обходил характеристику методики нарезки округов.
Не было ее и в Положении о выборах 1937 и последующих годов. В Положении содержалось только указание на то, что образование избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей производится Президиумом Верховного Совета СССР. Список избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей опубликовался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее, чем за два месяца до дня выборов (с т. 26). Сами округа приобретали территориальный и национально- территориальный характер.Собственно такой подход к нарезке округов сохранился и в перестроечное время, 1989 году. В соответствии с Законом СССР 1988 года «О Выборах народных депутатов СССР», выборы народных депутатов СССР проводились по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но данная статья включала и новый вид представительства от общественных организаций по нормам, по которым одна треть народных депутатов СССР избиралась от общественных организаций. Для выборов народных депутатов СССР от избирательных округов Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов СССР по представлению высших органов государственной власти союзных республик образовывалось 750 территориальных и 750 национально-территориальных избирательных округов.
От каждого избирательного округа избирался один народный депутат СССР.
65
Списки избирательных округов с указанием их границ и мест нахождения окружных избирательных комиссии публикуются Центральной избирательной комиссией не позднее, чем на десятый день после назначения выборов.
Законом вводились требования и принципы создания округов. Так в соответствии со ст. 16 Закона, территориальные избирательные округа по выборам народных депутатов СССР образовывались с равной численностью избирателей по всей территории СССР. При определении границ избирательных округов учитывалось административно-территориальное деление союзных республик. Норма избирателей на избирательный округ должна была устанавливаться для каждых выборов Верховным Советом СССР отдельно.
Что касается национально-территориальных избирательных округов по выборам народных депутатов СССР, то они, в соответствии с ст. 17 Закона, формировались по нормам: 32 округа в каждой союзной республике, 11 округов в каждой автономной республике, 5 округов в каждой автономной области и один избирательный округ каждом автономном округе. Территория автономного округа составляет один национально-территориальный избирательный округ.
Венчали советскую систему выборов в представительные органы власти выборы народных депутатов РСФСР 1990 году. Как следовало из поправок, внесенных в Конституцию РСФСР 1978 года, высшим органом представительной и законодательной власти являлся Съезд народных депутатов РСФСР. Он состоял из 1068 депутатов. При выборах также использовались территориальные и национально-территориальные округа. В соответствии с Конституцией РСФСР и законом РСФСР о выборах народных депутатов Российской Федерации 1989 года, Съезд народных депутатов Российской Федерации формировался в следующих пропорциях:
- 900 депутатов - от территориальных избирательных округов;
- 168 депутатов - от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 4 депутата от каждой республики в составе Российской Федерации, 2 депутата от каждой автономной области, один депутат от каждого автономного округа и 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Территориальные и национально-территориальные избирательные округа образуются в основном с равной численностью избирателей: соответственно, территориальные - на всей территории Российской Федерации и национально-территориальные - в преде-
66
лах республики в составе Российской Федерации, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономного округа. При этом законодательно методика «нарезки» округов также не утверждалась.
Следующие выборы в истории нашей страны прошли через три с лишним года, но уже в постперестроечной России, по совершенно иной избирательной системе.
Как известно, знаменитым Указом Президента №1400 «О поэтапной конституционной реформе» от 21 сентября 1993 года, вместо упраздненных, имеющих еще советскую основу Съезда народных депутатов РФ и созданного им Верховного Совета РФ, вводился новый орган представительной и законодательной власти - Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации, состоявший из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. После небольших корректив, число депутатов в Государственной Думе закрепилось нормативно на уровне 450, а число депутатов Совета Фе- дерации[46], представительством на выборной основе - по два от субъекта федерации. При этом 225 депутатов Государственной Думы, в соответствии с п. 2 ст. 3 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденного Указом Президента от 1 октября 1993 г. (№ 1557), избирались на основе мажоритарной системы по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам, образуемым в субъектах федерации на основе единой нормы представительства (ЕНП), за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше среднего числа избирателей, установленного ЦИК.
Остальные 225 депутатов Государственной Думы, в соответствии с п. 3 той же статьи, избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.
Таким образом, нормативно закреплялось формирование нашего представительного и законодательного органа на основе двух избирательных систем. Половина депутатов избиралась по мажоритарной системе относительного большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе, другая половина - депутатов избирались по пропорциональной системе жесткого списка избирательных объединений в рамках единого общефедерального округа. К сожалению, в значительной части публикации последнего времени, в высказываниях специалистов и политологов, выборы депутатов Государственной Думы стали ошибочно рассматриваться в рамках единой избирательной системы, безосновательно названной смешанной.
Дело в том, что смешанная избирательная система действительно существует, но не как симбиоз двух полюсных систем, а как разновидность пропорциональной избирательной системы. Этот факт мы учитываем и в дальнейшем, при характеристике выборов депутатов Госдумы, исходим из одновременного функционирования двух самостоятельных, избирательных систем.
В соответствии с ст. 8 Положения о выборах, одномандатные избирательные округа охватывают в своей совокупности всю территорию Российской Федерации и должны соответствовать следующим требования:
а) наличие не менее одного избирательного округа на территории субъекта Федерации;
б) равенство избирательных округов по числу избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с допускаемым отклонением до 15%!;
в) территориальное единство: не допускается наличие или создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий.
Как видим, в этих пунктах положения содержались важнейшие, общепризнанные принципы «нарезки» округов, которые доселе мало были известны Российскому избирателю. Может, несколько было уточнить подпункт «б», в плане допускаемых отклонений.
Единство территории округов было в целом соблюдено. Отдельные нестыковки были обусловлены не столько непроработанностью схемы одномандатных округов, сколько особенностью административно - территориального деления России. В первую очередь это касается состава Енисейского избирательного округа № 47, в котором были объединены Норильск и прилагающие к нему города Талнах и Кайеркан, а также четыре района г. Красноярска, отдаленного от Норильска на расстоянии три тысячи километров.
Однако, как отмечали исследователи проблемы А.А. Собянин, В.Г. Суховольский, в этом случае фактически любое решение не согла-
совалось бы с Положением о выборах. Район Норильска входит в территорию Таймырского автономного округа, образующего отдельный избирательный округ (так как Таймырский АО является субъектом РФ) и не мог быть присоединен ни к какой другой территории, так как в любом случае такой избирательный округ состоял бы из двух несмежных частей, что нарушает правило единства территории округа. В случае же принятия решения об образовании на территории Норильского анклава отдельного избирательного округа нарушались бы пункты Положения, ограничивающие расхождения в численности избирателей в составе избирательных округов[47].
Интересно, что через два года, когда данное положение было закреплено уже на уровне федерального закона, в Верховный суд РФ поступила жалоба от ряда общественных движений, в том числе движения «За местное самоуправление г. Норильска», в которой ставилась под сомнение норма, определяющая состав Енисейского избирательного округа № 46. Однако Суд в удовлетворении жалобы отказал, указав, что сам по себе довод заявителей о том, что г. Норильск, как находящийся на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, подлежит включению в Таймырский избирательный округ № 219, несостоятелен.
То обстоятельство, что между территорией г. Норильска и основной территорией Красноярского края расположена территория другого субъекта РФ - Таймырский автономный округ, - не свидетельствует о том, что в данном случае, при образовании избирательного округа № 46 (в который включены часть районов г. Красноярска и г. Норильск) нарушено требование закона, поскольку в рамках одного субъекта РФ (Красноярского края) Енисейский избирательный округ образует единую территорию. Отсутствие же границы между частью избирательного округа, находящейся в г. Красноярске, и частью этого округа в г. Норильске обусловлено географическим положением территории Красноярского края[48].
Судебное решение было обусловлено и необходимостью соблюдения принципа равенства избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта РФ и допустимых отклонений. Однако в целом проблема примерного равенства численности избирателей оказывается куда более сложной.
Если взять реальное расхождение между численностью избирателей в округах, то оно значительно превышало допустимое отклонение (15%). Так, численность избирателей в автономных округах колебалась в пределах несколько десятков тысяч избирателей: 14 тысяч (Эвенкийский автономный округ), 23 тысячи (Корякский автономный округ), 29 тысяч (Таймырский автономный округ), 31 тысяча (Ненецкий автономный округ), тогда как численность избирателей в отдельных округах других субъектов составила несколько сот тысяч сверх единой нормы представительства, например, Астраханская область, где численность избирателей составила 724 тысячи.[49].
Однако, как показывает мировая практика, эта проблема встает перед многими странами, где субъекты государства имеют численно - разнопорядковый состав населения, в т.ч. и избирателей. В странах, где функционируют двухпалатные парламенты, эта проблема решается без особых сложностей в отношении формирования первой палаты, которая, как правило, носит представительский характер. В подавляющем числе стран это по два представителя от субъекта государственного устройства, независимо от его численности.
Что касается нижней палаты, которая формируется, как правило, на основе примерной равной численности избирателей в округах или по пропорциональной системе, то малочисленным субъектам государственного устройства грозит реальная перспектива остаться за чертой распределения мандатов в нижнюю, законодательную палату парламента, что уже чревато разбалансировкой всего государственного управления.
Учитывая эти факторы, большинство стран в мире принимают решение об обязательном закреплении хотя бы одного мандата за малочисленными субъектами государственного устройства, обязательно создавая на их территории избирательный округ, если это мажоритарная система. В России такое положение закреплено в п. а) п. 1 ст. 8 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.
Фактически здесь мы сталкиваемся с разновидностью т.н. ливанской избирательной системы, с той лишь разницей, что в рамках ливанской системы речь идет о закреплении мандата за представителями каких-либо меньшинств на основании национальных, этнических, конфессиональных и других критериев, а здесь речь идет о субъекте государственного устройства в целом.
Естественно, действие важнейшего принципа «нарезки» округов - равенства численности избирателей с допустимым отклонением не распространяется на малочисленные субъекты. Манипуляция большими расхождениями, в данном случае между численностью избирательных округов, не воспринимается. Отклонения рассчитываются только у тех субъектов, где численность избирателей приближена к единой норме представительства (ЕНП).
Как следовало из статьи 8 Положения о выборах, число избирательных округов, приходящихся на каждый субъект Российской Федерации, устанавливалось ЦИК пропорционально численности избирателей в нем в соответствии с данными учета избирателей к референдуму 25 апреля 1993 года (п. 2 ст. 8). ЦИК же делегировалось и право разрабатывать и утверждать схему избирательных округов, а также производить ее публикацию не позднее 60 дней до выборов (п. 3 ст. 8).
Естественно, эти права ЦИК предполагали и тот факт, что именно она разрабатывает методику «нарезки» округов, т.е. методику распределения одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации[50], на принципах закрепленных в «Положении о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» в 1993 году.
«Нарезка» округов происходила через определение исходной средней нормы представительства избирателей в Государственной Думе. Здесь стоит отметить, что ЦИК не стала использовать категорию ЕНП, отдав предпочтение другой категории - средняя норма представительства (СНП)[51]. Естественно, если речь идет об исходной средней норме представительства, мы обозначаем это СНП(и).
Поскольку в методике 1993 года закладывалась и уточненная средняя норма представительства, то ее мы обозначаем через аббревиатуру СНП(у).
СНП(и) определялась путем деления общего числа избирателей Российской Федерации на полное число одномандатных избирательных округов. Численность российского электората на этот день, т.е. 25 апреля 1993 года, по официальным данным, составила 107 млн. 602 т ыс. человек. Полное же число одномандатных избирательных округов устанавливалось в соответствии с п. 2 ст. 3 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году - 225.
Определим исходную среднюю норму представительства СНП(и):
. 107млн.602тыс ._„ _
СНП(и) =--------- 225------- = 478 тыс. избирателей.
Это значение и являлось средней величиной избирательного округа на выборах в Госдуму в 1993 году. Но поскольку, в соответствии с п. 1 ст. 8 Положения о выборах на территории каждого субъекта РФ должен был образоваться один избирательный округ, независимо от численности в нем избирателей, то в соответствии с п. 2 Методики распределения одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации[52], субъектам РФ с количеством избирателей, меньшим одной СНП(и) (478 тыс.), предоставляется один одномандатный избирательный округ. Таких субъектов федерации в 1993 году оказалось 20 и, естественно, они получили 20 избирательных округов.
В связи с этим встала необходимость рассчитывать СНП(у), произведя вычитание из совокупного российского электората избирателей приходящихся на эти 20 субъектов Федерации (3 млн. 450 тыс.), а затем разделив на оставшиеся неразделенные округа 205 округов (225 - 20).
1) 107 млн. 602 тыс. - 3 млн. 450 тыс. = 104 млн. 152 тыс.
104млн152тыс
2 )----------------- = 508 тыс.
205
СНП(у) = 508 тыс. избирателей
Как видим, (СНП(у) для субъектов РФ со списочным количеством избирателей, большим 478 тыс. (СНП(и)), определялась путем деления суммарного списочного количества избирателей в этих субъектах федерации (104 млн. 152 тыс.) на полагающееся им суммарное число избирательных округов (205). По СНП(у) один депутатский мандат приходился на 508 тыс. избирателей. Это же значение и составило основу для распределения округов по субъектам федерации с количеством избирателей свыше 478 тыс., которое осуществлялось путем предоставления каждому такому субъекту одного избирательного округа.
Затем в силу вступало кратное распределение округов, т.е. всем субъектам Федерации с количеством избирателей, превышающим 2 СНП(у), предоставлялось еще по одному округу. Данная процедура повторялась для субъектов с количеством избирателей, превышающим три, четыре и т.д. СНП(у), вплоть до полного кратного исчерпания списка субъектов.
Примером:
Допустим, субъект федерации «А» имеет численность избирателей 2 млн. 32 тыс. СНП(у) = 508 тыс. - четыре раза укладывается в это значение. Значит субъект «А» получает 4 избирательных округа.
Конечно, кратное наложение СНП(у) на совокупный электорат субъекта федерации не являлось окончательной характеристикой, поскольку численность избирателей в субъектах федерации значительно разнится, и, естественно, бывают остатки после кратного распределения на основе СНП(у). Возьмем для примера следующие субъекты федерации:
Численность избирателей субъекта РФ (в тыс.)
Нижегородская обл. 2895,5
Новосибирская обл. 2056,8
Костромская обл. 601,4
Самарская обл. 2431,1
Разделим на СНП(у) - 508 тыс. и получим результат, в котором целое частное указывает на количество округов в данном субъекте, а дробная его часть - это остаток.
73
Нижегородская обл. 2895,5 / 508 = 5,628 (5 округов, остаток
0,628)
Новосибирская обл. 2056,8 / 508 = 4,048 (4 округа, остаток
0,048)
Костромская обл. 601,4 / 508 = 1,183 (1 округ, остаток 0,183) Самарская обл. 2431,1 / 508 = 4,785 (4 округа, остаток 0,785)
Совокупность остатков в целом приводит к тому, что они составляют несколько десятков значений СНП(у), и, естественно, такое же количество округов остается не распределенным по субъектам федерации. Поэтому необходимо дополнительное распределение. Авторами методики было закреплено следующее положение: оставшиеся нераспределенными избирательные округа распределяются между субъектами федерации с наибольшим остаточным числом избирателей.
В нашем случае, по методике, принятой в 1993 году, дополнительные округа получили Нижегородская и Самарская области, поскольку остаток у них оказался больший. Окончательно распределение округов по этим субъектам федерации выглядело так:
Субъект РФ | Число избир. | СНП( у) | Частное | Кол-во округов | До- полн. округа | Итого |
Нижегородская обл. | 2895,5 | / 508 | 5,628 | 5 | 1 | 6 |
Новосибирская обл. | 2056,8 | / 508 | 4,048 | 4 | 0 | 4 |
Костромская обл. | 601,4 | / 508 | 1,183 | 1 | 0 | 1 |
Самарская обл. | 2431,1 | / 508 | 4,785 | 4 | 1 | 5 |
Наличие остатков обусловливает и разную среднюю величину избирательных округов.
В целом, оценивая методику «нарезки» округов 1993 года, надо признать, что она была довольно прогрессивная, хотя, разумеется, математической точности не могла дать, но в значительной части учитывала специфику и административно-территориального деления, и федеративного устройства нашего государства, и позволила провести выборы в представительный, законодательный орган страны в непростое, очень напряженное время.
74
С начала работы законодательного органа нашей страны встала необходимость перевести «нарезку» избирательных округов в законодательное русло. В свое время Георг Мейер очень резонно заметил, что «постоянство, которое должно существовать в отношении избирательных округов, требует, чтобы образование последних было производимо законодательным порядком, что и соблюдается почти всеми государствами»[53]. В нашей стране это произошло в 1995 году.
12 августа 1995 года, как представляется, стало вехой в истории отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации, приняла Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва»[54]. 17 августа закон подписал Президент Б. Ельцин, а 22 августа, после публикации в «Российской газете», он вступил в силу.
Методика «нарезки» округов, которая была заложена в закон, значительно отличалась от методики 1993 года. Законодатель, с подачи ЦИК, отказался от «нарезки» округов через установление средней нормы представительства, исходной и уточненной, и вернулся к единой норме представительства (ЕНП), как частному от деления общего числа избирателей Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 1995 года, на общее число одномандатных избирательных округов.
Затем число избирателей в каждом субъекте РФ поочередно делилось на ЕНП. Целая часть полученного частного являлась предварительным установленным количеством одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии с ч. ст. 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше ЕНП образуется по одному избирательному округу. К ним относились субъекты Российской Федерации, у которых частное, полученное от деления числа избирателей субъекта РФ на ЕНП, было меньше единицы.
Далее определялось число оставшихся свободными избирательных округов как разность между общим числом одномандатных избирательных округов и суммарным количеством избирательных округов, установленных для субъектов Российской Федерации на основании закона, т.е. уже распределенных.
Свободные избирательные округа приплюсовывались по одному тем субъектам федерации, у которых частное, определенное при «нарезке», имело наибольшую дробную часть. Т.е. оставшиеся округа, как и в 1993 году дораспределялись по методу наибольшего остатка.
Данная методика была утверждена Постановлением ЦИК от 28 июня 1995 года, № 7/44 - II. Единая норма представительства (ЕНП) на одномандатный избирательный округ рассчитывалась как частное от деления общего числа избирателей в Российской Федерации (104978098) на общее количество одномандатных избирательных округов (225):
^тттт 104.978.098 г
ЕНП =--------------- = 466569 избирателей.
225 к
Число избирателей устанавливалось путем суммирования представленных органами исполнительной власти (ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г.[55]) субъектов Российской Федерации данных о численности избирателей, проживающих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. Оно составило - 104978098 человек. Эта цифра вызвала большие споры и многие исследователи, политические деятели сомневались в ее истинности, поскольку в 1993 году численность избирателей составляла 107 млн. 602 тыс. Разница составила 2 млн. 624 тыс. человек. Что же случилось? Войны не было, мора не было, демографическая ситуация в целом благоприятная, за эти два года наблюдался значительный наплыв населения из стран СНГ в Россию. Число избирателей должно бы было вырасти. Может, погрешность статистики? Не исключено. Но, во всяком случае, внятного ответа не последовало. Естественно, некоторые исследователи заговорили о манипуляциях с целью создать определенные приоритеты при «на-
резке» округов. Не акцентируя сейчас внимание на эту, в общем-то, значимую проблему, мы последуем логики авторов официальной методики дальше.
Итак, предварительно установлено (число избирательных округов для субъектов Российской Федерации 225) путем деления поочередно численности избирателей, проживающих на территории каждого субъекта федерации, на число, составляющее ЕНП (466569 избирателей). Целая часть полученного частного есть предварительно установленное число одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации.
Таким образом, было установлено 189 избирательных округов в субъектах Российской Федерации. Оставались не распределенными еще 36 округов (225 - 189 = 36).
После этого в силу вступала норма, закрепленная в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (1995 г.), по которой на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше ЕНП (единой нормы представительства) образуется по одному избирательному округу. Таких субъектов в 1995 году оказалось 21 и, соответственно, 21 округ (из оставшихся 36) был установлен за данными субъектами.
Таким образом, из 225 округов остались нераспределенными 15 округов как разность между общим числом одномандатных избирательных округов и суммарным количеством избирательных округов, уже установленных для субъектов Российской Федерации, а это: 225-210 (189 + 21) = 15 (округов).
Оставшиеся свободными избирательные округа (15 округов) были распределены, как и в 1993 году, по методу наибольшего остатка.
По сравнению с выборами депутатов Государственной Думы в 1993 году, количество избирательных округов увеличилось на один в Ленинградской, Московской, Ростовской областях и уменьшилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях.
Таковы формальные показатели новой методики распределения одномандатных избирательных округов в 1995 году. Суммарное представление о «нарезке» избирательных округов в субъектах Российской Федерации дает таблица 1 в Приложении. Последняя графа дает информацию о количестве округов, закрепленных за субъектами Российской Федерации в 1993 году. Несовпадающие показатели в сравнении с 1995 годом (графы 9,10) выделены жирным шрифтом.
77
Как видим, в основном сетка «нарезки» округов сохранилась. Расхождения коснулись шести субъектов Российской Федерации[56].
Таким образом, утверждение сетки одномандатных округов для выборов депутатов Государственной Думы, было переведено в законодательное пространство.
Принятию этого закона (об утверждении схемы одномандатных избирательных округов) в 1995 году, предшествовали многочисленные доработки, обсуждения, бурные дискуссии. Проблема «нарезки» округов заставила говорить о себе в полный голос: и законодателей, и лидеров политических партий, широкую научную общественность. Многие недоумевали, откуда вообще взялась эта проблема, какое влияние она оказывает на волеизъявление избирателей? Во время многочисленных дискуссий порой звучали выражения типа: «неряшливое описание округов», «география нарезки не такая», «методика ЦИК напоминает один из самых забавных курьезов» и другие с вердиктом «перераспределение мест между регионами в настоящий момент вообще нецелесообразно».
Мы вдруг узнавали, что «79 старых округов просто прекратили свое существование», а еще 10 видоизменены, перекроена треть всех округов; масштабы изменения в округах просто устрашающие; Московская, Ростовская области «получили по лишнему избирательному округу», а Москва, еще на прошлых выборах «оттяпала» себе дополнительный округ. Участники дискуссии высказывали мнение о том, что бывшая «нарезка» и нынешняя «перерезка» округов были тщательно согласованы с региональными лидерами, которые имеют влияние на ЦИК. Звучали настоятельные требования об отклонении представленного ЦИК РФ законопроекта об утверждении схемы избирательных округов (вывод А.А. Собянина и др.), и даже предлагалось пригласить опытного западного специалиста, который помог бы осуществить «нарезку округов в России».
Конечно, многие заявления в ходе дискуссии были обусловлены в значительной части эмоциональным подходом к проблеме и не всегда являлись корректными. Поэтому потребовались большие усилия, чтобы довести сложную работу до конца.
С принятием закона завершилось создание нормативно- правовой базы для проведения парламентских выборов, что позволяло производить все избирательные действия, необходимые для проведе-
ния выборов. С принятием пакета законов в 1995 году отпадал вопрос о легитимности вновь избираемого депутатского корпуса.
Какими основными критериями руководствовался законодатель при разработке данного закона?
Это:
• примерное равенство округов по количеству избирателей;
• компактность территории избирательны округов;
• территориальная целостность избирательных округов, когда каждый округ образует единую территорию;
• соблюдение по возможности административных границ;
• минимизация вносимых изменений:
• преемственность окружных сеток;
• максимальное сохранение прежней схемы одномандатных округов в субъектах федерации и т.д.
Анализ этих критериев показывает, что они соответствовали современной зарубежной практике и европейскому уровню электоральной культуры.
Все это должно было обеспечить равенство возможностей избирателей в формировании высшего представительного органа власти.
Но был и еще один фактор - время. Его не хватало: для рассмотрения законопроекта оставалась одна завершающая неделя (весенняя сессия1995 г. Госдумы). ЦИК после поступления документов в Государственную думу продолжал активно работать с ее комитетами, отдельными депутатами. Был принят ряд критических замечаний, были внесены изменения в описание одномандатных округов по Татарстану, Красноярскому краю, Нижегородской области, Москве, Ленинградской, Ярославской, Ростовской областям, Алтайскому краю.
После повторного рассмотрения законопроекта в Комитете по законодательству и судебно-правовой реформе прения перенеслись в зал пленарного заседания нижней палаты парламента России. Принятие закона Госдумой не прекратило дискуссии. Степень накала страстей вокруг закона характеризовал уже тот факт, что из 105 депутатов, голосовавших в Совете Федерации, его не поддержали 104 депутата (при одном воздержавшемся), с мотивировкой «отклонить указанный закон в виде неприемлемости отдельных его положений».
Для преодоления этого «вето» Совета Федеоации, депутаты Госдумы прервали отпуск и собрались на внеочередное пленарное
79
заседание (случай сам по себе беспрецедентный) и квалифицированным голосованием преодолевают этот барьер.
Таким образом, принятие закона способствовало совершенствованию всего избирательного законодательства. Как положительный можно оценивать тот факт, что на сегодня мы имеем уже несколько методик «нарезки» округов: методику советских лет, методику конца 80-х годов, методику ЦИК 1993 года и современную, которая уже закреплена нормами закона. Есть и авторские методики «нарезки» округов. Это, безусловно, плюс.
Как мы уже отмечали, проблеме «нарезке» округов не уделялось особого внимания, когда выборы проводились на безальтернативной основе. Но с введением альтернативности, состязательности, отношение к проблеме изменилось. Многие поняли, что речь идет о соблюдении важнейшего принципа электоральных систем - равного избирательного права. Но выдерживать этот принцип оказалось не так-то просто.
Основные претензии к закону 1995 года были связаны с предполагаемым порядком неравномерного распределения избирателей по округам и появлением среди них т.н. «обиженных» избирателей[57]. Безусловно, при той методике, которую закладывала в закон ЦИК, а именно разработка и представление проекта Федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания РФ второго созыва[58], - такая проблема существовала. Но, справедливости ради, стоит отметить, что она существует при любой методике нарезки округов.
Полностью избежать ее нельзя. Учитывая всю сумму обстоятельств, можно констатировать, что равенство округов по численности избирателей может выступать источником несправедливости, а неравенство на практике меньшим злом, чем абсолютное, математическое равенство избирателей. Следует отметить, что еще Георг Мейер, рассматривая эту проблему в конце XIX века, писал: «Математически точное разделение населения на отдельные избирательные округа практически невыполнимо; масштаб может быть только приблизительным, так как организацию избирательных округов необходимо по возможности приспособлять к общему делению данного государства»[59].
Видимо, поэтому в мировой практике предусматривается определенный коридор в 5-15%, в границах которого допускается колебание численности электората в округах. Да и сами округа могут быть разноликими: территориальными, национальными, национально-территориальными, административными, административно-территориальными, федеральными, военными, производственными, конфессиональными, налагающимися, совмещенными, смешанными и др. Кроме этого, избирательные округа могут быть одномандатными, двухмандатными, многомандатными, униноми- нальными и полиноминальными, вотумными, списочными и т.д. Наверное, «нарезку» округов можно производить и по другим признакам; главное, чтобы выборный орган адекватно отражал волю избирателей.
В отечественной практике исходят из приоритетного принципа примерного равенства голосов избирателей при утверждении схемы одномандатных округов, но вместе с тем учитывают национальные, федеральные, территориальные, административные, административно-территориальные особенности районов и регионов.
Рассмотрим реальные данные по размерам округов и отклонениям от норм представительства (таблица 2 в приложении) незаполненные позиции в графах (6, 7, 8, 9), приходятся на субъекты, где количество избирателей меньше ЕНП. Естественно, к ним не может быть применено понятие «отклонение», поскольку данные субъекты Российской Федерации получали по одному округу независимо от количества электората в них и ЕНП (см. ч. 2 ст. 11 Федерального закона 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
Расчет производился по данным ЦИК и Политгосцентра. Данные о численности электората (графа 3) взяты из «Расчета количества избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва в субъектах Российской Федерации», утвержденного Постановлением ЦИК РФ от 28 июня 1995 г. № 7/44-П. Данные в графах 5-7 округленные.
Отклонения от средней численности округов рассчитывались по формуле (max-min) / aver, где max - максимальный, min - минимальный, aver - средний размер округа. Так, например, в Башкирии в 1995 году максимальный размер округа составил 475,5 тыс. избирателей, минимальный - 451,6, средний - 464,3. Устанавливаем разницу между максимальным и минимальным размером - 23,9 тыс. избирателей. Теперь эту разницу делим на средний размер округов и получаем 0,051. То есть процент отклонения от среднего. 5,1%. Это и есть усредненный показатель отклонения от единой нормы представительства (ЕНП) по 6 избирательным округам по республике Башкирии. Как видим, он вполне вписывался в допустимые взаимные отклонения не более 10%.
Как видим, амплитуда колебаний размеров округов укладывалась в требование закона о равенстве числа избирателей в избирательных округах (графа 9) с допустимым взаимным отклонением не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных районах - не более 15% (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
Проблемы «обиженных» избирателей здесь выглядела несколько иначе. Количество обиженного электората определяется путем умножения на ЕНП дробной части частного, полученного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного округа.
Например, ЕНП в 1995 году составила 466,569, численность избирателей в Астраханской области 696,685 избирателей. 696685 / 466569 = 1,49 (т.е. мы получили дробное частное 1,49, где целое количество округов, а 49 - остаток). Теперь умножим остаток на ЕНП (0,49 х 66,569 = 228,618). Таким образом, количество «обиженных» избирателей в Астраханской области составило на выборах 1995 года 228,618 человек. В целом же по стране число «обиженных» избирате-
82
лей составило 6158698 (см. итоговые данные по графе 6 в таблице 3), без учета электората субъектов федерации с числом избирателей меньше ЕНП. Таких округов на выборах 1995 года было 21 и, естественно, «обиженных» избирателей там не могло быть (см. таблицу 3 в Приложение).
В табл. 3 в графе 5 о разнице между количеством установленных избирательных округов ЦИК в 1995 году и частным от деления на ЕНП - 466,569) данные со знаком минус означают численность электората субъекта федерации, превышающую ту, что рассчитана по ЕНП для утвержденной сетки округов. Без знака минус, данные о численности избирателей субъекта Федерации, недостающей до необходимого количества, рассчитанного по ЕНП для утвержденной сетки округов. В графе 6 напротив таких субъектов позиции не заполненные, поскольку в них, естественно, «обиженных» избирателей не могло быть.
Конечно, - 6 158 698 цифра в рамках страны очень большая, если эту сумму разделить на ЕНП, то получится еще 13 округов. Потерю голосов «обиженных» избирателей можно несколько снизить, например, если бы распределение округов производилось не на основе ЕНП, а на основе нормы реального представительства, т.е. с использованием СНП(у). Но полностью избежать неравенства, без нарушения других основополагающих принципов например, территориальной с соблюдением административных границ невозможно. Законодателем, как известно, была избрана методика распределения одномандатных округов на основе единой нормы представительства (ЕНП), которая, с нашей точки зрения, должна использоваться с необходимыми уточнении.
Тем не менее, в целом анализ критериев, которыми руководствовались законодатели, показывает, что они вполне соответствовали мировым стандартам: один округ образует единую территорию; по возможности были соблюдены административные границы; сохранена преемственность окружных сеток с их относительным равенством по количеству проживающих.
Следует отметить, что впервые с проблемой «нарезки» округов столкнулись все-таки не в центре, где работают опытные специалисты, а на местах, где проходили выборы в представительные органы власти субъектов РФ в кампании 1993-1994 гг. Пример тому - Ярославская область, где именно из-за непроработанности принципов «нарезки» округов, пришлось принимать несколько положений о выборах в областную Думу. Это значительно осложнило
83
политическую ситуацию, непримиримыми сторонами в которой выступили глава администрации области и представитель Президента. Конфликт привел к тому, что фактически за месяц пришлось отменять положение о выборах, основанное на территориально- административном принципе «нарезки» округов оспоренное представителем Президента, и принимать новое, приведенное в соответствии с буквой Указа Президента «о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей». Конфликт вроде бы и был разрешен, но он имел далеко идущие последствия, которые, в конце концов, привели к замене представителя Президента по Ярославской области.
Впрочем, острые ситуации не единожды возникали и за рубежом. Как свидетельствует Георг Мейер, во Франции еще в 1882 году, из-за расхождения в определении статуса избирательных законов, в вопросах выборов по спискам в округах правительство Гамбетта «потерпело 26-го января поражение и ушло в отставку»[60]. Через сто с небольшим лет там же во Франции, в сентябре 1986 года премьер- министром Ж. Шираком был поставлен вопрос в Национальном Собрании о доверии ко всему составу его правительства из-за неутверждения правительственного проекта «нарезки» округов и отказа его подписать действующем тогда Президентом Ф. Миттераном. Резолюция порицания правительству, внесенная оппозицией, недобрала всего несколько голосов, и Президент был вынужден подписать схему о делении страны на избирательные округа, представленную Ж. Шираком.
Надо сказать, что практика «нарезки» округов в мире была самая различная. Математическое неравенство численности избирателей остается повсеместным. При этом оно не рассматривается как несправедливость. Так, в Англии есть округа, насчитывающие 100 тысяч избирателей, и округа, где численность избирателей всего 22 тысячи. Но, тем не менее, к изменению границ округов подходят здесь без торопливости. Этим занимаются постоянно действующие комиссии, которые раз в 10 лет представляют министру внутренних дел доклады с рекомендациями. Итоговый документ направляется в парламент.
В Канаде подобными вопросами занимаются специальные «пограничные комиссии». В США перераспределение мест в Палате представителей осуществляется раз в 10 лет по итогам переписи
населения. В Португалии границы избирательных округов определяются избирательным законом, принимаемым перед каждыми новыми выборами.
Различными являются и принципы, закладываемые при «нарезке» округов. В Австрии основной принцип - административно- территориальный; в Италии - административный, по областям; в США - административный, по штатам, но при этом исходят из принципа равной численности избирателей. При квоте 520 тыс. человек наибольшее представительство имеют штаты Калифорния - 45 депутатов, Нью-Йорк - 34, а такие штаты как Аляска, Вермонт, Вайоминг - всего по одному депутату.
В нашей стране в последнее десятилетие данной проблеме уделяется не меньшее внимание. В отечественной практике исходят из приоритетного принципа примерного равенства голосов избирателей, но с учетом федеральных, административно- территориальных и национально-территориальных особенностей территорий. Округа, как правило, одномандатные. Правда, в 1993 году выборы в Совет Федерации проводились по двухмандатным округам, а пропорциональное голосование осуществлялось по единому федеральному округу и общему списку избирательных объединений и избирательных блоков. Уже эти выборы заметно обогатили российский электоральный опыт. В теорию и практику выборной деятельности вошли такие понятия, как «квота представительства», «единая норма представительства», «норма реального представительства», минимальная, максимальная, средняя, исходная, уточненная, реальная величины, «обиженные» избиратели, степени отклонения от норм представительства и т.д.
При «нарезке» избирательных округов в 1995 году ЦИК прорабатывала различные варианты методик. Причем некоторые специалисты, как мы уже отмечали, обвинили ЦИК в некоем умысле. К таким обвинениям необходимо было подходить критически уже хотя бы потому, что нельзя было указать, кому появившиеся при установленных правилах «преимущества» были выгодны. Если иметь в виду так называемую «партию власти» того времени (НДР), то надо было бы не Московской области «прирезать» округ, а Томской, например, где наряду с другими западносибирскими округами находилась электоральная «вотчина» премьера Черномырдина, покровителя Газпрома. Да и блок Ивана Рыбкина, в то время Председателя Государственной Думы, делающий акцент на регионы, вряд ли был заинтересован в расширенном представительстве от Москвы. Значит, дело не в этом.
85
Еще в меньшей степени справедлива критика в адрес тех областей, которые получили по принятой методике ЦИК дополнительные округа. Таких областей две: Московская и Ростовская. Ленинградская в то время при любой методике имела бы три своих округа. Среди «обиженных» - Томская, Курганская области и Республика Коми (см. таблицы 1 и 2).
Таблица № 4.
|
Таблица № 5
|
Как видим из данных таблиц, первая группа субъектов федерации при выборах 1993 года находилась в явно неравном положении. Один округ в Ростовской области составил 543,6 тыс. человек, в
86
Ленинградской - 620,5 тыс. (в Астраханской области, не отраженной в данной таблице, и того больше, почти 738 тыс.), тогда как в Курганской области округ составил всего 392,4 тыс., а в Томской и того менее — 369,5 тысячи.
Напомним, что ЕНП, или СНП(и) составила в 1993 году 478 тыс. избирателей, а норма реального представительства (НРП)[61], или СНП(у). - 508 тыс. человек. Количество округов в Ленинградской области, например, совпадало с их количеством округов в каждом субъекте второй группы (табл. 2), хотя по числу избирателей (если взять средние размеры округов) они не дотягивали до СНП(и): Республика КОМИ - 69 тыс.; Курганская обл. 85,6 тыс.; Томская обл. - 109 тыс. избирателей.
Естественно, эти цифры возрастают, если отсчет делать от нормы реального представительства или СНП(у), как это предусматривалось методикой 1993 года: Республика коми - 99 тыс.; Курганская обл. - 115,8 тыс.; Томская обл. - 139 тыс. избирателей, а всего по этим трем «обиженным» в 1995 году субъектам федерации (вторая группа) не хватало более 700 тыс. избирателей (706,2), т.е. больше средней величины округа, чтобы обеспечить представительство по выделенному количеству округов. Средние размеры округов в субъектах первой группы на выборах 1993 года были на 169 тысяч избирателей больше, чем в субъектах второй группы.
«Нарезка» округов 1995 года изменила ситуацию. Для 1995 года ЕНП была равна 466568, а НРП - 496713 избирателей, но она не рассчитывалась и, как известно, не применялась в методике 1995 года. Теперь «обиженным», как отмечалось, оказался электорат второй группы (табл. 2). Средний размер округа здесь превышает ЕНП более чем на 270 тыс., тогда как в той же Ленинградской области он не дотягивал до квотного значения чуть более чем 50 тыс. избирателей.
Теперь посмотрим на данные регионы, с позиции «обиженных» избирателей, то есть тех округов, где численность избирателей больше ЕНП на округ (см. табл. 3). Последняя колонка рассчитана по норме реального представительства, или ЕНП(у).
Таблица 3
|
Таблица 4
|
Число «обиженных» избирателей по трем областям (Московской, Ростовской, Ленинградской) в 1993 году приближалось к 1 миллиону. Поэтому логично, что именно этим областям ЦИК добавил еще по одному округу. Но это не означает, что соответствующие округа ЦИК отобрал у регионов второй группы. Просто методика, основанная на математических предпочтениях, которая была применена ЦИК, автоматически формировала именно ту сетку округов, которая и вошла в закон.
Таким образом, методика ЦИК предполагала распределение на основе только ЕНП. Это вызывало недовольство строгой критики. Так, руководитель независимой экспертной группы по исследованию выборов и референдумов А. Собянин видел в этом грубую ошибку. Свою оценку он подкреплял следующим примером. Допустим, необходимо распределить 100 избирательных округов по 50
88
территориям, в половине из которых проживает по 1 тысячи избирателей, а в другой половине по 1 млн. Согласно прежней методике ЦИК (методика 1993 г. в разработке которой принимал участие и сам А. Собянин), нарезка проводилась бы по следующей схеме: вначале каждый из 50 субъектов с числом избирателей 1 тысяча получил бы один избирательный округ. Таким образом, распределилось бы 50 округов, а остальные 50 округов необходимо было распределить между 25 территориями (субъектами), которые превышают тысячную численность избирателей, использовав для этого СНП(у):
25 млн. изб. / 50 округов (оставшихся) = 500 тыс. избирателей.
Теперь электорат каждого субъекта (а это 1 млн. избирателей) делится на СНП(у) (500 тыс.) и получается по два округа.
ЦИК пошел по другому пути. 50 избирательных округов, оставшихся на долю 25 крупных субъектов, распределены были по исходной (не уточненной) средней норме представительства (методика 1995 г.).
25 025000 млн. избирателей / 100 округов = 250 250 тыс. избирателей на один округ, или чуть менее четырех избирательных округов на каждый из 25 субъектов с числом избирателей равным 1 млн. человек. Но такого количества округов просто нельзя предоставить. Налицо, по мнению А. Собянина, была грубая арифметическая ошибка.
Однако, как представляется, с таким выводом автора согласиться было нельзя. Здесь налицо было все-таки предвзятое отношение к методике ЦИК 1995 года.
Во-первых, по ЕНП ЦИК определяла не «оставшиеся» округа, а все их нормативное количество, что существенно меняет картину «нарезки» округов. Таким образом, как известно, было распределено 189 округов. А уж к ним плюсовались округа субъектов Федерации с численностью электората меньше одной единицы ЕНП. Таких округов, соответственно, было 21. После этих операций 15 оставшихся свободных округов, были распределены по методу наибольшего остатка.
Во-вторых, необходимо отметить, что цифры для примера были взяты несколько некорректно. Вспомним: 1 тыс. избирателей и 1 млн. избирателей. Тысячекратный разрыв. Если мы попытаемся определить кратное соотношение к реальной сетке избирательных округов 1995 года, то оно составит всего 62 единицы: Республика Коми - 768404 и Эвенкийский автономный округ 12368, а если мы проведем кратное сравнение, исключив из сетки электорат 21 субъект РФ,
89
корпус избирателей которых менее 1 единицы ЕНП и которым по закону определено по 1 округу, то кратность составит всего 2,01 (Республика Коми - 768404 и Борзинский округ Читинской области - 381719). Так что тысячекратных соотношений величин в реальной сетке избирательных округов мы не найдем.
Впрочем, мы далеки от мысли идеализировать методику определения сетки избирательных округов ЦИК, но и не видеть ее проработанности нельзя, хотя определенные приоритеты в политической географии она все-таки заявляла. В подтверждение этого посмотрим, какой результат дает «нарезка» округов по авторской[62], более сложной, методике.
На основе исходной ЕНП распределим по одному округу всем субъектам федерации (их 89), причем у 21 из них избирательный корпус меньше расчетной единицы (ЕНП), но по закону они имеют право на обязательное представительство. Далее используем методику уточнения нормы представительства. Для этого мы вычитаем из общего количества округов (225) те, которые уже закреплены за субъектами, то есть 89, и получим число округов для расчета уточненной нормы представительства. Кроме того, теперь весь электорат надо уменьшить на ту его часть, которая соответствует 89 округам (уже распределенным), то есть на 35 325 087 избирателей. Получаем в итоге: 1) 225 - 89 = 136 округов. 2) 104 977 895 (весь электорат России) - 35 375 087 = 69 602 808 3) 69 602 808 / 136 = 511 785. Это и есть уточненная норма представительства - ЕНП(у).
Напомним, что уточненная норма представительства по методике ЦИК 1993 года рассчитывалась иначе: исходя из общего числа (225) всех округов минус 20 округов субъектов, у которых избирательный корпус был меньше единицы представительства. Электорат этих округов составлял 3 млн. 450 тыс. Затем из общего (списочного) числа избирателей вычитались избиратели 20 субъектов (республик- округов) и производилось определение уточненной нормы. То есть 1) 107 602 тыс. - 3450 тыс. = 104 152 тыс. 2) 104 152 тыс. чел. / 205 окр. = 508 тыс. Здесь очевидно, что различие единых норм представительства, рассчитанных ЦИК в 1993 году и нами, незначительно. Оно определяется процессом уточнения методики расчета, предложенной авторами.
Теперь на основе ЕНП(у) рассмотрим «нарезку» округов в 68 субъектах, количество избирателей в которых превышало расчетную
единицу представительства. Для этого оставшееся количество избирателей субъекта делим на ЕНП(у). Целая часть полученного частного есть число одномандатных округов, которые складываются с уже имеющимся у субъекта федерации количеством округов.
Например, субъект РФ - Нижегородская область. Электорат - 2 788 031человек. По первичному распределению на основе ЕНП (равной 466 568) на ее территории образуется один избирательный округ. Проводим «нарезку» дальше: 1) 2 788 031 - 466 568 = 2 321 463. Это - оставшееся количество для дальнейшей «нарезки» округов. 2) 2 321 468 / 511 785 = 4,53. Здесь 511 785 - это ЕНП(у). Целая часть полученного числа - 4 указывает на количество округов, которые надо присоединить к уже имеющемуся у субъекта одному округу: 1 + 4 = 5. Итого нижегородцы получают право на образование 5 округов. Но и это еще не окончательно.
Указанным образом распределяются не все 136 округов, а только 104. Остается еще 32 округа. И здесь можно пойти двумя путями. Или вновь произвести уточнение и повторить все действия, или распределить все оставшиеся округа по методу наибольшего остатка (можно использовать и другие, допустим, метод наибольшей средней). В данном случае использовался метод наибольшего остатка. Минимальный уровень дробных чисел, полученных вышеприведенным методом, составил 0,46. Все территории, у которых этот уровень превышен, должны получить дополнительно еще по одному округу. Вспомним, дробная часть числа округов для Нижегородской области после второго распределения составила 0,53. Поэтому нижегородцы по данной методике получают право на «нарезку» еще одного округа. В итоге у них оказывается 6 округов, что, кстати, совпадает с тем их количеством, которое было рассчитано по методике ЦИК. В целом результаты произведенных расчетов «нарезки» округов показали некоторое несовпадение с теми, что были получены по методике ЦИК (см. табл. 5).
Таблица 5
|
91 |
Таблица 5 (окончание)
|
Как видим, методика избранная ЦИК все-таки ориентирована была на приоритеты регионов с более демократическим электоратом. Представим себе, допустим, что по дополнительному округу получили бы приоритет, например, Краснодарский край, Ставропольский край, Рязанская область. Надо полагать, появились бы представители народно-патриотического или «левого» электората.
Но, тем не менее, незначительная величина расхождений в различных методиках дает основание утверждать, что методика ЦИК без достаточных причин подвергалась столь жесткой критике. Она имеет право на существование, как и любая другая. Субъективное восприятие не должно приводить к дестабилизации избирательной кампании в целом.
Так уж получилось, что законы о выборах депутатов меняются к каждым новым выборам, данный же закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва», принятый в 1995 году долго оставался действующим[63].
Здесь, с одной стороны, мы видим, безусловно, недоработку наших законодательных органов, но, с другой стороны, довольно частое изменение схемы одномандатных округов, допустим, к каждым новым выборам, не способствует стабильности и может иметь негативные последствия. В свое время Георг Мейер отмечал по этому поводу, что необходимы между ревизиями (пересмотром) избирательных округов «гораздо более длинные периоды, потому что частое разрушение и новое созидание избирательных округов должно в значительной степени препятствовать образованию внутри последних
чувства единства и, кроме того, вносить вредный элемент беспокойства в государственную жизнь»[64].
Вместе с тем отметим, отметим, что ЦИК, основываясь на схеме из закона 1995 года к очередным выборам 1999 года все же разработала новую схему одномандатных округов. Однако новая схема одномандатных округов, представленная ЦИК в Государственную Думу к выборам 1999 года, была в свое время отклонена комитетами нижней палаты российского парламента. Публикация схемы одномандатных округов производилась в соответствии с п. 7 ст. 12 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 2 июня 1999 года, № 121-ФЗ[65] - не позднее, чем за 98 дней до дня выборов, которая была использована при выборах Государственной Думы предыдущего созыва, т.е. от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ.
На основании данной нормы (п. 7 ст. 12 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 2 июня 1999 г.) ЦИК приняла постановление от 4 сентября 1999 г. № 12 / 84-3 «Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва" по схеме предыдущих выборов 1995 года.
Данное постановление ЦИК было оспорено в Верховном Суде РФ гражданином Козловым Н.И. (дело № ГКПИ99 - 116) , однако Верховный Суд РФ своим решением от 29 февраля 2000 года жалобу Козлова оставил без удовлетворения[66], тем самым подтвердив законность действия ЦИК РФ, публикации схемы «нарезки» округов на основе Федерального закона «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва».
Во вновь принятом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 175-ФЗ от 20 декабря 2002 года сохранена преемствен- ность в основных требованиях к образованию избирательных округов. Законодатель сохранил категории «единая норма представительства» и «средняя норма представительства», несколько расширил права ЦИК, в части действия комиссии, если федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов не опубликован в срок или в случае роспуска Госдумы. ЦИК может принять решение о проведении выборов депутатов Госдумы нового созыва по схеме одномандатных избирательных округов, которая была использована при выборах предыдущего созыва (пп. 1 п. 8 ст. 12). В случае, если прежняя схема округов не соответствует закрепленным в законе требованиям, ЦИК самостоятельно определяет, утверждает и публикует такую схему, в которой уточняется численность избирателей и вносятся изменения в прежнюю схему округов в части изменения только тех округов, которые не соответствуют требованию закона. Если изменения повлекли за собой необходимость изменения границ иных округов, ЦИК вправе изменить их в соответствии с требованием закона.
Что касается конкретной методики «нарезки» округов, то она публикается не позднее, чем за 120 дней до истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума действующего созыва, или не позднее чем через 10 дней со дня истечения этого срока, если новый закон об утверждении схемы одномандатных округов не будет принят и обнародован.
Как уже отмечалось, новый закон о «нарезке» округов от 4 июля 2003 г. № 93-ФЗ был опубликован в дополнительном выпуске Российской газеты от 12 июля 2003 г. В законе сохранена прежняя методика «нарезки» округов, т.е. 1995 года, анализ которой нами уже рассмотрен. (Сама методика была утверждена Постановлением ЦИК РФ от 24 января 2003 г. № 169/1425-3).
Как известно, данная методика исходит из ЕНП. Совокупный электорат в России на момент принятия закона составил, по данным ЦИК, 107 млн. 652 тысячи 979 человек. Эта число делится на 225 округов и устанавливается ЕНП, которая равняется 478 458 избирателям. Затем идет последовательное (поочередное) наложение (деление) совокупного электората субъектов РФ на эту ЕНП. И целая часть полученного частного, означает предварительно установленное количество одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта РФ.
С учетом требований нового Федерального закона о выборах депутатов Госдумы (пп. 4 п. 3 ст. 12) на территории каждого субъекта
94
РФ должно быть образовано не менее одного избирательного округа, в том числе и в тех субъектах, где совокупный электорат меньше ЕНП. Число оставшихся нераспределенных одномандатных избирательных округов распределяется далее по методу наибольшего остатка, т.е. округа передаются по одному тем субъектам Российской Федерации, у которых частное больше единицы и имеет наибольшую дробную часть. С учетом демографических изменений за последние годы, по одному округу лишились Мурманская и Иркутская области. Соответственно по одному округу добавилось в Дагестане и Краснодарском крае. Но сегодня, как уже отмечалось, данная методика не используется, поскольку законодатель отказался от выборов на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе.
При изучении темы № 3 необходимо
Работать с законодательными актами: [1], [6], [32], [49], а
также:
Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва: Фе- дер. закон от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3425.
Об утверждение схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва: Федер. закон от 4 июля 2003 года № 93-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27 (Ч. II). Ст. 2707.
Читать научную и учебную литературу: [57], [58], [59], [62], [92], [97], [110], [126], а также:
Авакьян С.А. Выборы 1993-1994 гг. в Российской Федерации: правила и процедуры. - М., 1993.
Белоновский В.Н. Методика «нарезки» округов 1993 года (исто- рико-правовой аспект) / / Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции. Москва, 16 мая 2003 г. / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Бело- новского. - М.: МЭСИ, 2003.
95
Белоновский В.Н. Могут ли реализовать право голоса «обиженные избиратели»? / / Правовое обеспечение устойчивого развития общества». Доклады и сообщения III Международной научно- практической конференции. Москва, 25 марта 2003 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А.Тихомирова, Н.И. Косяковой. - М.: РГГУ, 2003
Белоновский В.Н. Ожидает ли нас презентация новой методики «нарезки» округов? / / Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции. Москва, 16 мая 2003 г. / Под ред. А.В. Хорошилова, А. А. Романова, В.Н. Белоновско- го. - М.: МЭСИ, 2003.
Белоновский В.Н., Калина В.Ф. Итак, «нарезка» состоялась. Вступил в силу федеральный закон, утвердивший схему одномандатных избирательных округов для проведения выбоов депутатов Государственной Думы / Российская Федерация. 1995, № 17.
Каюнов О.Н. Распределение округов по выборам в Государственную Думу / / Избирательный закон: Материалы к обсуждению. - М.,1993.
Мануйлов М.А., Шкляр А.Б. Представление об электоральной географии Санкт-Петербурга на основании некоторых итогов выборов І2 декабря 1993 г. // Региональная политика. - СПб. 1994, № 1.
Петров Н.В., Титков А.С. Политическая география России: новая или старая? // Президентские выборы в России. 1966. № 9.
Смирнягин Л.В. Нет предела совершенству. (О схеме избирательных округов) // Ваш выбор. 1995, № 3/4.
Еще по теме Тема 3. Порядок разработки и утверждения схемы избирательных округов:
- § 2. Формы и виды
- Тема 3. Порядок разработки и утверждения схемы избирательных округов
- §5. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования, расформирования, компетенция
- Понятие и структура избирательного процесса
- Правовое регулирование избирательных отношений в межвыборный период
- 16.1. Государственная политика в информационной сфере
- СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В АКТАХ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
- 1.10.4. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного самоуправления
- § 3. Организация и порядок проведения выборов
- 10.4. Стадии избирательного процесса по российскому законодательству. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан
- § 3. Основные этапы развития российской судебной системы
- § 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль
- Г
- М
- С
- Г
- И
- П
- С