<<
>>

Тема 3. Порядок разработки и утверждения схемы избирательных округов

Целью изучения темы является рассмотрение порядка разра­ботки и утверждения схемы избирательных округов и анализ ме­тодик, применяемых при этом.

Изучив тему 3, студент должен знать:

• основные методики образования избирательных ок­ругов, принципы, на которых они создаются, законода­тельство, регулирующее «нарезку» округов;

уметь:

• анализировать методики образования избирательных округов, вести самостоятельно расчет «нарезки» округов как одномандатных (многомандатных), так и федераль­ного избирательного округа;

приобрести навыки:

• анализа нормативных актов, регулирующих методики образования избирательных округов и конкретной элек­торальной практики в части рассматриваемой проблемы;

акцентировать внимание на понятиях:

• избирательная география, избирательный округ, од­номандатный избирательный округ, многомандатный избирательный округ, федеральный избирательный ок­руг, реквизиты схемы избирательных округов, правовые условия опубликования (обнародования) схемы одно­мандатных избирательных округов, методики «нарезки» избирательных округов, процедура утверждения схемы одномандатных избирательных округов, единая норма представительства (ЕНП), единая норма представитель­ства уточненная (ЕНПу), средняя норма представитель­ства (СНП), норма реального представительства (НРП), «обиженные» избиратели.

3.1. Понятие «избирательная география»

3.2. Понятие «избирательный округ».

3.3. Виды избирательных округов.

3.4. Образование одномандатных избирательных округов в Советской России.

3.5. Требования к образованию одномандатных избирательных округов.

3. 6. Требования к образованию Федерального избирательного округа.

3.7. Методики «нарезки» избирательных округов.

3.8. Методики «нарезки» избирательных округов 1993 года и 1995 года.

3.9. Статус «обиженных» избирателей.

3.10. Особенности образования федерального избирательного округа по действующему законодательству.

Несмотря на то что, на федеральном уровне, в соответствии с новым законом «О выборах депутатов Государственной думы Феде­рального Собрания Российской Федерации»1, выборы по мажорита- ным избирательным округам не предусмотрены, они остаются на выборах в субъектах РФ и местного самоуправления. Но представ­ление о порядке разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов является в любом случае важной частью курса избирательного права.

Регулирования порядка разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов.

Избирательные округа - единица административного, терри­ториального, муниципального, судебного, налогового, политическо­го, военного, хозяйственного и др. управления. Избирательный ок­руг - результат довольно позднего осмысления электоральной прак­тики. Они появились в конце XVIII - первой половине XIX века, хотя, безусловно, организация любых выборов предполагала некую орга­низованную территорию, по различным критериям, начиная от ро­довых, административных и кончая критериями по равному коли­честву населения и избирателей. В борьбе за власть, как показывает опыт, враждующие и противостоящие силы часто прибегали к т.н. «избирательной географии», пытаясь путем изменения родовой, территориальной, административной или иной организации выбо­ров получить необходимые приоритеты в борьбе за власть.

Об одном из первых таких фактов нам поведал историк госу­дарства и права З.М. Черниловский, характеризуя реформу Клис- фена в Древней Греции 509 г. до н.э. Борясь с аристократическим засильем во властных структурах, Клисфен вместо родоплеменного деления граждан ввел их территориальное закрепление. В результа­те реформы ему удалось разделить традиционные аристократиче­ские роды Аминандритов, Керкиров и др. на 26 и 19 демов[43], причем оказавшихся в разных филах и триттях[44].

В новых филах граждане были перемешаны таким образом, что преобладание получили горожане. Земледельцы были оттесне­ны на второй план. Естественно, что выступать, как прежде, единым фронтом родовитая аристократия уже не могла, зато приоритет по­лучали неродовитые, но владеющие большим имуществом гражда­не, к которым и переходила политическая власть, благодаря тому, что территориальное разделение страны сокрушило господство ро­довой аристократии.

Так впервые в истории было введено в практи­ку понятие «избирательная география»[45].

Изначально под ним понималось графическое изображение схемы образованных избирательных округов. Однако современные исследователи, естественно, не останавливаются на таком определе­нии, а рассматривают понятие «избирательная география» через широкий спектр типологических характеристик регионов, в том числе и округов, составленных на основе обширной системы пред­почтений избирателей на различных этапах выборного процесса. Наше уточнение касается не всего понятия «избирательная геогра­фия», а только той части, которая приводит к манипулированию мнениями избирателей при «нарезке» округов. Как представляется, именно об этом нам свидетельствовал факт, приведенный З.М. Чер- ниловским. Здесь налицо был факт манипулирования территория­ми с целью предоставления преимущества определенной силе, т.е. неродовитым гражданам.

Позднее такое манипулирование территориями (округами при их «нарезке») стало называться «джерримендеринг», т.е. преду­мышленное формирование избирательных округов с неравным числом избирателей. Это явление получило название по имени гу­бернатора штата Массачусетс Э. Джерри (1744-1814), который в 1812 году «перекроил» свой штат, стремясь «рассеять» избирателей, голо­совавших за его политических противников. Джерримендеринг обычно применялся для дискриминации населения городов США, в которых проживало много социально активных эмигрантов, или чернокожего населения. Сейчас этот термин приобрел общеунивер­сальное значение как манипулирование территориями при «нарез­ке» избирательных округов с целью предоставить преимущество какой-либо политической силе или конкретному кандидату на должность в структурах представительной власти.

Что касается истории нашей страны в советский период, то, с одной стороны, выборы должны были производиться согласно уста­новившимся обычаям (ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г.), с другой стороны в соответствии ст. 70. той же Конституции РСФСР 1918 года, подробный порядок производства выборов, как и участие в них профессиональных и иных рабочих организаций определяются ме­стными Советами согласно инструкции Всероссийского Централь­ного Исполнительного Комитета Советов.

Указание на избиратель­ные округа в данном документе отсутствовало, хотя и устанавлива­лась избирательная квота, например, в соответствии со ст. 25 статьей, Всероссийский съезд Советов составляется из представите­лей городских Советов по расчету 1 депутат на 25000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125000 жителей.

Учитывая тот факт, что по Конституции 1918 г., выборы явля­лись многостепенными, то требование создания избирательных ок­ругов могло теоретически касаться только выборов представитель­ных органов первой ступени. Однако выборы членов местных сове­тов происходили на избирательных собраниях, т.е. носили производственно-профессиональный характер и для некоторой ка­тегории избирателей-территориальный.

Избирательное собрание созывалось избирательной комисси­ей или ее уполномоченным. В городах и рабочих поселках избира­тельные собрания устраивались по производственным или профес­сиональным единицам (предприятиям, учреждениям и профессио­нальным союзам). Граждане, не входящие в предприятия и не организованные в профессиональные союзы, как то: кустари, до­машние хозяйки, извозчики и т.п., участвовали в выборах или совме­стно с остальными избирателями по производственным или про-

64

фессиональным единицам, или по территориальным единицам (районам, участкам и т.п.).

Впервые категория «избирательный округ» закрепляется в Конституции СССР 1936 года. Так, в соответствии со ст. 34, Совет Союза избирается гражданами СССР по избирательным округам по норме: один депутат на 300 тысяч населения.

Ст. 35 Конституции СССР 1936 г. вводила представительский принцип формирования Совета Национальностей, который изби­рался гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по норме: по 32 де­путата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой автономной об­ласти и по одному депутату от каждого национального округа.

Однако законодатель обходил характеристику методики на­резки округов.

Не было ее и в Положении о выборах 1937 и после­дующих годов. В Положении содержалось только указание на то, что образование избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей производится Президиумом Верховного Совета СССР. Список избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей опубликовался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее, чем за два месяца до дня выборов (с т. 26). Сами округа приобретали территориальный и национально- территориальный характер.

Собственно такой подход к нарезке округов сохранился и в пере­строечное время, 1989 году. В соответствии с Законом СССР 1988 года «О Выборах народных депутатов СССР», выборы народных депута­тов СССР проводились по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но данная статья включала и новый вид пред­ставительства от общественных организаций по нормам, по кото­рым одна треть народных депутатов СССР избиралась от общест­венных организаций. Для выборов народных депутатов СССР от избирательных округов Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов СССР по представлению высших ор­ганов государственной власти союзных республик образовывалось 750 территориальных и 750 национально-территориальных избира­тельных округов.

От каждого избирательного округа избирался один народный депутат СССР.

65

Списки избирательных округов с указанием их границ и мест нахождения окружных избирательных комиссии публикуются Цен­тральной избирательной комиссией не позднее, чем на десятый день после назначения выборов.

Законом вводились требования и принципы создания округов. Так в соответствии со ст. 16 Закона, территориальные избиратель­ные округа по выборам народных депутатов СССР образовывались с равной численностью избирателей по всей территории СССР. При оп­ределении границ избирательных округов учитывалось администра­тивно-территориальное деление союзных республик. Норма избирателей на избирательный округ должна была устанавливаться для каждых выборов Верховным Советом СССР отдельно.

Что касается национально-территориальных избирательных округов по выборам народных депутатов СССР, то они, в соответст­вии с ст. 17 Закона, формировались по нормам: 32 округа в каждой союзной республике, 11 округов в каждой автономной республике, 5 округов в каждой автономной области и один избирательный округ каждом автономном округе. Территория автономного округа состав­ляет один национально-территориальный избирательный округ.

Венчали советскую систему выборов в представительные ор­ганы власти выборы народных депутатов РСФСР 1990 году. Как сле­довало из поправок, внесенных в Конституцию РСФСР 1978 года, высшим органом представительной и законодательной власти яв­лялся Съезд народных депутатов РСФСР. Он состоял из 1068 депута­тов. При выборах также использовались территориальные и нацио­нально-территориальные округа. В соответствии с Конституцией РСФСР и законом РСФСР о выборах народных депутатов Россий­ской Федерации 1989 года, Съезд народных депутатов Российской Федерации формировался в следующих пропорциях:

- 900 депутатов - от территориальных избирательных округов;

- 168 депутатов - от национально-территориальных избира­тельных округов по нормам: 4 депутата от каждой республики в со­ставе Российской Федерации, 2 депутата от каждой автономной об­ласти, один депутат от каждого автономного округа и 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), городов Моск­вы и Санкт-Петербурга.

Территориальные и национально-территориальные избира­тельные округа образуются в основном с равной численностью из­бирателей: соответственно, территориальные - на всей территории Российской Федерации и национально-территориальные - в преде-

66

лах республики в составе Российской Федерации, края, области, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автоном­ного округа. При этом законодательно методика «нарезки» округов также не утверждалась.

Следующие выборы в истории нашей страны прошли через три с лишним года, но уже в постперестроечной России, по совер­шенно иной избирательной системе.

Как известно, знаменитым Указом Президента №1400 «О по­этапной конституционной реформе» от 21 сентября 1993 года, вме­сто упраздненных, имеющих еще советскую основу Съезда народ­ных депутатов РФ и созданного им Верховного Совета РФ, вводился новый орган представительной и законодательной власти - Феде­ральное Собрание - Парламент Российской Федерации, состоявший из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. После небольших корректив, число депутатов в Государственной Думе за­крепилось нормативно на уровне 450, а число депутатов Совета Фе- дерации[46], представительством на выборной основе - по два от субъ­екта федерации. При этом 225 депутатов Государственной Думы, в соответствии с п. 2 ст. 3 Положения о выборах депутатов Государст­венной Думы в 1993 году, утвержденного Указом Президента от 1 октября 1993 г. (№ 1557), избирались на основе мажоритарной сис­темы по одномандатным (один округ - один депутат) избиратель­ным округам, образуемым в субъектах федерации на основе единой нормы представительства (ЕНП), за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше среднего числа избирателей, установленного ЦИК.

Остальные 225 депутатов Государственной Думы, в соответст­вии с п. 3 той же статьи, избираются на основе системы пропорцио­нального представительства по общефедеральному избирательному округу.

Таким образом, нормативно закреплялось формирование наше­го представительного и законодательного органа на основе двух изби­рательных систем. Половина депутатов избиралась по мажоритарной системе относительного большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе, другая половина - депутатов избирались по пропорциональной системе жесткого списка избирательных объеди­нений в рамках единого общефедерального округа. К сожалению, в значительной части публикации последнего времени, в высказываниях специалистов и политологов, выборы депутатов Государственной Ду­мы стали ошибочно рассматриваться в рамках единой избирательной системы, безосновательно названной смешанной.

Дело в том, что смешанная избирательная система действитель­но существует, но не как симбиоз двух полюсных систем, а как разно­видность пропорциональной избирательной системы. Этот факт мы учитываем и в дальнейшем, при характеристике выборов депутатов Госдумы, исходим из одновременного функционирования двух само­стоятельных, избирательных систем.

В соответствии с ст. 8 Положения о выборах, одномандатные из­бирательные округа охватывают в своей совокупности всю территорию Российской Федерации и должны соответствовать следующим требо­вания:

а) наличие не менее одного избирательного округа на территории субъекта Федерации;

б) равенство избирательных округов по числу избирателей в преде­лах одного субъекта Российской Федерации с допускаемым отклонени­ем до 15%!;

в) территориальное единство: не допускается наличие или создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий.

Как видим, в этих пунктах положения содержались важнейшие, общепризнанные принципы «нарезки» округов, которые доселе мало были известны Российскому избирателю. Может, несколько было уточнить подпункт «б», в плане допускаемых отклонений.

Единство территории округов было в целом соблюдено. Отдель­ные нестыковки были обусловлены не столько непроработанностью схемы одномандатных округов, сколько особенностью административ­но - территориального деления России. В первую очередь это касается состава Енисейского избирательного округа № 47, в котором были объ­единены Норильск и прилагающие к нему города Талнах и Кайеркан, а также четыре района г. Красноярска, отдаленного от Норильска на расстоянии три тысячи километров.

Однако, как отмечали исследователи проблемы А.А. Собянин, В.Г. Суховольский, в этом случае фактически любое решение не согла-

совалось бы с Положением о выборах. Район Норильска входит в тер­риторию Таймырского автономного округа, образующего отдельный избирательный округ (так как Таймырский АО является субъектом РФ) и не мог быть присоединен ни к какой другой территории, так как в любом случае такой избирательный округ состоял бы из двух несмеж­ных частей, что нарушает правило единства территории округа. В слу­чае же принятия решения об образовании на территории Норильского анклава отдельного избирательного округа нарушались бы пункты Положения, ограничивающие расхождения в численности избирате­лей в составе избирательных округов[47].

Интересно, что через два года, когда данное положение было за­креплено уже на уровне федерального закона, в Верховный суд РФ по­ступила жалоба от ряда общественных движений, в том числе движе­ния «За местное самоуправление г. Норильска», в которой ставилась под сомнение норма, определяющая состав Енисейского избирательно­го округа № 46. Однако Суд в удовлетворении жалобы отказал, указав, что сам по себе довод заявителей о том, что г. Норильск, как находя­щийся на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, подлежит включению в Таймырский избирательный округ № 219, несостоятелен.

То обстоятельство, что между территорией г. Норильска и ос­новной территорией Красноярского края расположена территория другого субъекта РФ - Таймырский автономный округ, - не свидетель­ствует о том, что в данном случае, при образовании избирательного округа № 46 (в который включены часть районов г. Красноярска и г. Норильск) нарушено требование закона, поскольку в рамках одного субъекта РФ (Красноярского края) Енисейский избирательный округ образует единую территорию. Отсутствие же границы между частью избирательного округа, находящейся в г. Красноярске, и частью этого округа в г. Норильске обусловлено географическим положением тер­ритории Красноярского края[48].

Судебное решение было обусловлено и необходимостью соблю­дения принципа равенства избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта РФ и допустимых отклонений. Однако в це­лом проблема примерного равенства численности избирателей оказы­вается куда более сложной.

Если взять реальное расхождение между численностью избира­телей в округах, то оно значительно превышало допустимое отклоне­ние (15%). Так, численность избирателей в автономных округах коле­балась в пределах несколько десятков тысяч избирателей: 14 тысяч (Эвенкийский автономный округ), 23 тысячи (Корякский автономный округ), 29 тысяч (Таймырский автономный округ), 31 тысяча (Ненец­кий автономный округ), тогда как численность избирателей в отдель­ных округах других субъектов составила несколько сот тысяч сверх единой нормы представительства, например, Астраханская область, где численность избирателей составила 724 тысячи.[49].

Однако, как показывает мировая практика, эта проблема встает перед многими странами, где субъекты государства имеют численно - разнопорядковый состав населения, в т.ч. и избирателей. В странах, где функционируют двухпалатные парламенты, эта проблема решается без особых сложностей в отношении формирования первой палаты, которая, как правило, носит представительский характер. В подавляю­щем числе стран это по два представителя от субъекта государственно­го устройства, независимо от его численности.

Что касается нижней палаты, которая формируется, как прави­ло, на основе примерной равной численности избирателей в округах или по пропорциональной системе, то малочисленным субъектам го­сударственного устройства грозит реальная перспектива остаться за чертой распределения мандатов в нижнюю, законодательную палату парламента, что уже чревато разбалансировкой всего государственного управления.

Учитывая эти факторы, большинство стран в мире принима­ют решение об обязательном закреплении хотя бы одного мандата за малочисленными субъектами государственного устройства, обя­зательно создавая на их территории избирательный округ, если это мажоритарная система. В России такое положение закреплено в п. а) п. 1 ст. 8 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.

Фактически здесь мы сталкиваемся с разновидностью т.н. ли­ванской избирательной системы, с той лишь разницей, что в рамках ливанской системы речь идет о закреплении мандата за представи­телями каких-либо меньшинств на основании национальных, этни­ческих, конфессиональных и других критериев, а здесь речь идет о субъекте государственного устройства в целом.

Естественно, действие важнейшего принципа «нарезки» окру­гов - равенства численности избирателей с допустимым отклонени­ем не распространяется на малочисленные субъекты. Манипуляция большими расхождениями, в данном случае между численностью избирательных округов, не воспринимается. Отклонения рассчиты­ваются только у тех субъектов, где численность избирателей при­ближена к единой норме представительства (ЕНП).

Как следовало из статьи 8 Положения о выборах, число изби­рательных округов, приходящихся на каждый субъект Российской Федерации, устанавливалось ЦИК пропорционально численности избирателей в нем в соответствии с данными учета избирателей к референдуму 25 апреля 1993 года (п. 2 ст. 8). ЦИК же делегировалось и право разрабатывать и утверждать схему избирательных округов, а также производить ее публикацию не позднее 60 дней до выборов (п. 3 ст. 8).

Естественно, эти права ЦИК предполагали и тот факт, что именно она разрабатывает методику «нарезки» округов, т.е. методи­ку распределения одномандатных избирательных округов по выбо­рам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации[50], на принципах закрепленных в «Положении о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Фе­дерации» в 1993 году.

«Нарезка» округов происходила через определение исходной средней нормы представительства избирателей в Государственной Думе. Здесь стоит отметить, что ЦИК не стала использовать катего­рию ЕНП, отдав предпочтение другой категории - средняя норма представительства (СНП)[51]. Естественно, если речь идет об исходной средней норме представительства, мы обозначаем это СНП(и).

Поскольку в методике 1993 года закладывалась и уточненная сред­няя норма представительства, то ее мы обозначаем через аббревиа­туру СНП(у).

СНП(и) определялась путем деления общего числа избирате­лей Российской Федерации на полное число одномандатных изби­рательных округов. Численность российского электората на этот день, т.е. 25 апреля 1993 года, по официальным данным, составила 107 млн. 602 т ыс. человек. Полное же число одномандатных избира­тельных округов устанавливалось в соответствии с п. 2 ст. 3 Положе­ния о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году - 225.

Определим исходную среднюю норму представительства СНП(и):

. 107млн.602тыс ._„ _

СНП(и) =--------- 225------- = 478 тыс. избирателей.

Это значение и являлось средней величиной избирательного ок­руга на выборах в Госдуму в 1993 году. Но поскольку, в соответствии с п. 1 ст. 8 Положения о выборах на территории каждого субъекта РФ должен был образоваться один избирательный округ, независимо от численности в нем избирателей, то в соответствии с п. 2 Методики рас­пределения одномандатных избирательных округов по выборам в Го­сударственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации[52], субъектам РФ с количеством избирателей, меньшим одной СНП(и) (478 тыс.), предоставляется один одномандатный избирательный округ. Та­ких субъектов федерации в 1993 году оказалось 20 и, естественно, они получили 20 избирательных округов.

В связи с этим встала необходимость рассчитывать СНП(у), произведя вычитание из совокупного российского электората изби­рателей приходящихся на эти 20 субъектов Федерации (3 млн. 450 тыс.), а затем разделив на оставшиеся неразделенные округа 205 ок­ругов (225 - 20).

1) 107 млн. 602 тыс. - 3 млн. 450 тыс. = 104 млн. 152 тыс.

104млн152тыс

2 )----------------- = 508 тыс.

205

СНП(у) = 508 тыс. избирателей

Как видим, (СНП(у) для субъектов РФ со списочным количест­вом избирателей, большим 478 тыс. (СНП(и)), определялась путем деления суммарного списочного количества избирателей в этих субъектах федерации (104 млн. 152 тыс.) на полагающееся им сум­марное число избирательных округов (205). По СНП(у) один депу­татский мандат приходился на 508 тыс. избирателей. Это же значе­ние и составило основу для распределения округов по субъектам федерации с количеством избирателей свыше 478 тыс., которое осу­ществлялось путем предоставления каждому такому субъекту одно­го избирательного округа.

Затем в силу вступало кратное распределение округов, т.е. всем субъектам Федерации с количеством избирателей, превышаю­щим 2 СНП(у), предоставлялось еще по одному округу. Данная про­цедура повторялась для субъектов с количеством избирателей, пре­вышающим три, четыре и т.д. СНП(у), вплоть до полного кратного исчерпания списка субъектов.

Примером:

Допустим, субъект федерации «А» имеет численность избира­телей 2 млн. 32 тыс. СНП(у) = 508 тыс. - четыре раза укладывается в это значение. Значит субъект «А» получает 4 избирательных округа.

Конечно, кратное наложение СНП(у) на совокупный электо­рат субъекта федерации не являлось окончательной характеристи­кой, поскольку численность избирателей в субъектах федерации значительно разнится, и, естественно, бывают остатки после кратно­го распределения на основе СНП(у). Возьмем для примера следую­щие субъекты федерации:

Численность избирателей субъекта РФ (в тыс.)

Нижегородская обл. 2895,5

Новосибирская обл. 2056,8

Костромская обл. 601,4

Самарская обл. 2431,1

Разделим на СНП(у) - 508 тыс. и получим результат, в котором целое частное указывает на количество округов в данном субъекте, а дробная его часть - это остаток.

73

Нижегородская обл. 2895,5 / 508 = 5,628 (5 округов, остаток

0,628)

Новосибирская обл. 2056,8 / 508 = 4,048 (4 округа, остаток

0,048)

Костромская обл. 601,4 / 508 = 1,183 (1 округ, остаток 0,183) Самарская обл. 2431,1 / 508 = 4,785 (4 округа, остаток 0,785)

Совокупность остатков в целом приводит к тому, что они со­ставляют несколько десятков значений СНП(у), и, естественно, такое же количество округов остается не распределенным по субъектам федерации. Поэтому необходимо дополнительное распределение. Авторами методики было закреплено следующее положение: ос­тавшиеся нераспределенными избирательные округа распределя­ются между субъектами федерации с наибольшим остаточным чис­лом избирателей.

В нашем случае, по методике, принятой в 1993 году, дополни­тельные округа получили Нижегородская и Самарская области, по­скольку остаток у них оказался больший. Окончательно распреде­ление округов по этим субъектам федерации выглядело так:

Субъект РФ Число избир. СНП(

у)

Част­ное Кол-во окру­гов До-

полн. округа

Ито­го
Нижегородская обл. 2895,5 / 508 5,628 5 1 6
Новосибирская обл. 2056,8 / 508 4,048 4 0 4
Костромская обл. 601,4 / 508 1,183 1 0 1
Самарская обл. 2431,1 / 508 4,785 4 1 5

Наличие остатков обусловливает и разную среднюю величину избирательных округов.

В целом, оценивая методику «нарезки» округов 1993 года, надо признать, что она была довольно прогрессивная, хотя, разумеется, математической точности не могла дать, но в значительной части учитывала специфику и административно-территориального деле­ния, и федеративного устройства нашего государства, и позволила провести выборы в представительный, законодательный орган страны в непростое, очень напряженное время.

74

С начала работы законодательного органа нашей страны вста­ла необходимость перевести «нарезку» избирательных округов в за­конодательное русло. В свое время Георг Мейер очень резонно заме­тил, что «постоянство, которое должно существовать в отношении избирательных округов, требует, чтобы образование последних бы­ло производимо законодательным порядком, что и соблюдается почти всеми государствами»[53]. В нашей стране это произошло в 1995 году.

12 августа 1995 года, как представляется, стало вехой в истории отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации, приняла Федеральный закон «Об утвер­ждении схемы одномандатных избирательных округов для проведе­ния выборов депутатов Государственной Думы Федерального Соб­рания Российской Федерации второго созыва»[54]. 17 августа закон подписал Президент Б. Ельцин, а 22 августа, после публикации в «Российской газете», он вступил в силу.

Методика «нарезки» округов, которая была заложена в закон, значительно отличалась от методики 1993 года. Законодатель, с по­дачи ЦИК, отказался от «нарезки» округов через установление средней нормы представительства, исходной и уточненной, и вер­нулся к единой норме представительства (ЕНП), как частному от деления общего числа избирателей Российской Федерации, по со­стоянию на 1 июля 1995 года, на общее число одномандатных изби­рательных округов.

Затем число избирателей в каждом субъекте РФ поочередно делилось на ЕНП. Целая часть полученного частного являлась пред­варительным установленным количеством одномандатных избира­тельных округов для соответствующего субъекта Российской Феде­рации.

В соответствии с ч. ст. 11 Федерального закона «О выборах де­путатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации», на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше ЕНП образуется по одному избира­тельному округу. К ним относились субъекты Российской Федера­ции, у которых частное, полученное от деления числа избирателей субъекта РФ на ЕНП, было меньше единицы.

Далее определялось число оставшихся свободными избира­тельных округов как разность между общим числом одномандатных избирательных округов и суммарным количеством избирательных округов, установленных для субъектов Российской Федерации на основании закона, т.е. уже распределенных.

Свободные избирательные округа приплюсовывались по од­ному тем субъектам федерации, у которых частное, определенное при «нарезке», имело наибольшую дробную часть. Т.е. оставшиеся округа, как и в 1993 году дораспределялись по методу наибольшего остатка.

Данная методика была утверждена Постановлением ЦИК от 28 июня 1995 года, № 7/44 - II. Единая норма представительства (ЕНП) на одномандатный избирательный округ рассчитывалась как частное от деления общего числа избирателей в Российской Феде­рации (104978098) на общее количество одномандатных избиратель­ных округов (225):

^тттт 104.978.098 г

ЕНП =--------------- = 466569 избирателей.

225 к

Число избирателей устанавливалось путем суммирования представленных органами исполнительной власти (ч. 3 ст. 11 Феде­рального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации» 1995 г.[55]) субъектов Российской Федерации данных о численности избирателей, прожи­вающих на территории соответствующих субъектов Российской Фе­дерации. Оно составило - 104978098 человек. Эта цифра вызвала большие споры и многие исследователи, политические деятели со­мневались в ее истинности, поскольку в 1993 году численность изби­рателей составляла 107 млн. 602 тыс. Разница составила 2 млн. 624 тыс. человек. Что же случилось? Войны не было, мора не было, де­мографическая ситуация в целом благоприятная, за эти два года на­блюдался значительный наплыв населения из стран СНГ в Россию. Число избирателей должно бы было вырасти. Может, погрешность статистики? Не исключено. Но, во всяком случае, внятного ответа не последовало. Естественно, некоторые исследователи заговорили о манипуляциях с целью создать определенные приоритеты при «на-

резке» округов. Не акцентируя сейчас внимание на эту, в общем-то, значимую проблему, мы последуем логики авторов официальной методики дальше.

Итак, предварительно установлено (число избирательных ок­ругов для субъектов Российской Федерации 225) путем деления по­очередно численности избирателей, проживающих на территории каждого субъекта федерации, на число, составляющее ЕНП (466569 избирателей). Целая часть полученного частного есть предвари­тельно установленное число одномандатных избирательных окру­гов для соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, было установлено 189 избирательных округов в субъектах Российской Федерации. Оставались не распределенны­ми еще 36 округов (225 - 189 = 36).

После этого в силу вступала норма, закрепленная в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (1995 г.), по кото­рой на территории субъекта Российской Федерации с числом изби­рателей меньше ЕНП (единой нормы представительства) образуется по одному избирательному округу. Таких субъектов в 1995 году ока­залось 21 и, соответственно, 21 округ (из оставшихся 36) был уста­новлен за данными субъектами.

Таким образом, из 225 округов остались нераспределенными 15 округов как разность между общим числом одномандатных изби­рательных округов и суммарным количеством избирательных окру­гов, уже установленных для субъектов Российской Федерации, а это: 225-210 (189 + 21) = 15 (округов).

Оставшиеся свободными избирательные округа (15 округов) были распределены, как и в 1993 году, по методу наибольшего остатка.

По сравнению с выборами депутатов Государственной Думы в 1993 году, количество избирательных округов увеличилось на один в Ленинградской, Московской, Ростовской областях и уменьшилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях.

Таковы формальные показатели новой методики распределе­ния одномандатных избирательных округов в 1995 году. Суммарное представление о «нарезке» избирательных округов в субъектах Рос­сийской Федерации дает таблица 1 в Приложении. Последняя графа дает информацию о количестве округов, закрепленных за субъекта­ми Российской Федерации в 1993 году. Несовпадающие показатели в сравнении с 1995 годом (графы 9,10) выделены жирным шрифтом.

77

Как видим, в основном сетка «нарезки» округов сохранилась. Расхождения коснулись шести субъектов Российской Федерации[56].

Таким образом, утверждение сетки одномандатных округов для выборов депутатов Государственной Думы, было переведено в законодательное пространство.

Принятию этого закона (об утверждении схемы одномандат­ных избирательных округов) в 1995 году, предшествовали многочис­ленные доработки, обсуждения, бурные дискуссии. Проблема «на­резки» округов заставила говорить о себе в полный голос: и законо­дателей, и лидеров политических партий, широкую научную общественность. Многие недоумевали, откуда вообще взялась эта проблема, какое влияние она оказывает на волеизъявление избира­телей? Во время многочисленных дискуссий порой звучали выраже­ния типа: «неряшливое описание округов», «география нарезки не такая», «методика ЦИК напоминает один из самых забавных курье­зов» и другие с вердиктом «перераспределение мест между регио­нами в настоящий момент вообще нецелесообразно».

Мы вдруг узнавали, что «79 старых округов просто прекрати­ли свое существование», а еще 10 видоизменены, перекроена треть всех округов; масштабы изменения в округах просто устрашающие; Московская, Ростовская области «получили по лишнему избира­тельному округу», а Москва, еще на прошлых выборах «оттяпала» себе дополнительный округ. Участники дискуссии высказывали мнение о том, что бывшая «нарезка» и нынешняя «перерезка» окру­гов были тщательно согласованы с региональными лидерами, кото­рые имеют влияние на ЦИК. Звучали настоятельные требования об отклонении представленного ЦИК РФ законопроекта об утвержде­нии схемы избирательных округов (вывод А.А. Собянина и др.), и даже предлагалось пригласить опытного западного специалиста, который помог бы осуществить «нарезку округов в России».

Конечно, многие заявления в ходе дискуссии были обусловле­ны в значительной части эмоциональным подходом к проблеме и не всегда являлись корректными. Поэтому потребовались большие усилия, чтобы довести сложную работу до конца.

С принятием закона завершилось создание нормативно- правовой базы для проведения парламентских выборов, что позволяло производить все избирательные действия, необходимые для проведе-

ния выборов. С принятием пакета законов в 1995 году отпадал вопрос о легитимности вновь избираемого депутатского корпуса.

Какими основными критериями руководствовался законода­тель при разработке данного закона?

Это:

• примерное равенство округов по количеству избирателей;

• компактность территории избирательны округов;

• территориальная целостность избирательных округов, когда каждый округ образует единую территорию;

• соблюдение по возможности административных границ;

• минимизация вносимых изменений:

• преемственность окружных сеток;

• максимальное сохранение прежней схемы одномандатных ок­ругов в субъектах федерации и т.д.

Анализ этих критериев показывает, что они соответствовали современной зарубежной практике и европейскому уровню электо­ральной культуры.

Все это должно было обеспечить равенство возможностей изби­рателей в формировании высшего представительного органа власти.

Но был и еще один фактор - время. Его не хватало: для рас­смотрения законопроекта оставалась одна завершающая неделя (ве­сенняя сессия1995 г. Госдумы). ЦИК после поступления документов в Государственную думу продолжал активно работать с ее комите­тами, отдельными депутатами. Был принят ряд критических заме­чаний, были внесены изменения в описание одномандатных окру­гов по Татарстану, Красноярскому краю, Нижегородской области, Москве, Ленинградской, Ярославской, Ростовской областям, Алтай­скому краю.

После повторного рассмотрения законопроекта в Комитете по за­конодательству и судебно-правовой реформе прения перенеслись в зал пленарного заседания нижней палаты парламента России. Принятие закона Госдумой не прекратило дискуссии. Степень накала страстей во­круг закона характеризовал уже тот факт, что из 105 депутатов, голосо­вавших в Совете Федерации, его не поддержали 104 депутата (при одном воздержавшемся), с мотивировкой «отклонить указанный закон в виде неприемлемости отдельных его положений».

Для преодоления этого «вето» Совета Федеоации, депутаты Госдумы прервали отпуск и собрались на внеочередное пленарное

79

заседание (случай сам по себе беспрецедентный) и квалифициро­ванным голосованием преодолевают этот барьер.

Таким образом, принятие закона способствовало совершенст­вованию всего избирательного законодательства. Как положитель­ный можно оценивать тот факт, что на сегодня мы имеем уже не­сколько методик «нарезки» округов: методику советских лет, мето­дику конца 80-х годов, методику ЦИК 1993 года и современную, которая уже закреплена нормами закона. Есть и авторские методики «нарезки» округов. Это, безусловно, плюс.

Как мы уже отмечали, проблеме «нарезке» округов не уделя­лось особого внимания, когда выборы проводились на безальтерна­тивной основе. Но с введением альтернативности, состязательности, отношение к проблеме изменилось. Многие поняли, что речь идет о соблюдении важнейшего принципа электоральных систем - равного избирательного права. Но выдерживать этот принцип оказалось не так-то просто.

Основные претензии к закону 1995 года были связаны с пред­полагаемым порядком неравномерного распределения избирателей по округам и появлением среди них т.н. «обиженных» избирателей[57]. Безусловно, при той методике, которую закладывала в закон ЦИК, а именно разработка и представление проекта Федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания РФ второго созыва[58], - такая проблема существовала. Но, справедливости ради, стоит от­метить, что она существует при любой методике нарезки округов.

Полностью избежать ее нельзя. Учитывая всю сумму обстоятельств, можно констатировать, что равенство округов по численности изби­рателей может выступать источником несправедливости, а неравен­ство на практике меньшим злом, чем абсолютное, математическое равенство избирателей. Следует отметить, что еще Георг Мейер, рассматривая эту проблему в конце XIX века, писал: «Математиче­ски точное разделение населения на отдельные избирательные ок­руга практически невыполнимо; масштаб может быть только при­близительным, так как организацию избирательных округов необ­ходимо по возможности приспособлять к общему делению данного государства»[59].

Видимо, поэтому в мировой практике предусматривается оп­ределенный коридор в 5-15%, в границах которого допускается ко­лебание численности электората в округах. Да и сами округа могут быть разноликими: территориальными, национальными, нацио­нально-территориальными, административными, административ­но-территориальными, федеральными, военными, производствен­ными, конфессиональными, налагающимися, совмещенными, сме­шанными и др. Кроме этого, избирательные округа могут быть одномандатными, двухмандатными, многомандатными, униноми- нальными и полиноминальными, вотумными, списочными и т.д. Наверное, «нарезку» округов можно производить и по другим при­знакам; главное, чтобы выборный орган адекватно отражал волю избирателей.

В отечественной практике исходят из приоритетного принци­па примерного равенства голосов избирателей при утверждении схемы одномандатных округов, но вместе с тем учитывают нацио­нальные, федеральные, территориальные, административные, ад­министративно-территориальные особенности районов и регионов.

Рассмотрим реальные данные по размерам округов и откло­нениям от норм представительства (таблица 2 в приложении) неза­полненные позиции в графах (6, 7, 8, 9), приходятся на субъекты, где количество избирателей меньше ЕНП. Естественно, к ним не может быть применено понятие «отклонение», поскольку данные субъекты Российской Федерации получали по одному округу независимо от количества электората в них и ЕНП (см. ч. 2 ст. 11 Федерального закона 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации»).

Расчет производился по данным ЦИК и Политгосцентра. Данные о численности электората (графа 3) взяты из «Расчета коли­чества избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде­рации второго созыва в субъектах Российской Федерации», утвер­жденного Постановлением ЦИК РФ от 28 июня 1995 г. № 7/44-П. Данные в графах 5-7 округленные.

Отклонения от средней численности округов рассчитывались по формуле (max-min) / aver, где max - максимальный, min - мини­мальный, aver - средний размер округа. Так, например, в Башкирии в 1995 году максимальный размер округа составил 475,5 тыс. избира­телей, минимальный - 451,6, средний - 464,3. Устанавливаем разни­цу между максимальным и минимальным размером - 23,9 тыс. из­бирателей. Теперь эту разницу делим на средний размер округов и получаем 0,051. То есть процент отклонения от среднего. 5,1%. Это и есть усредненный показатель отклонения от единой нормы пред­ставительства (ЕНП) по 6 избирательным округам по республике Башкирии. Как видим, он вполне вписывался в допустимые взаим­ные отклонения не более 10%.

Как видим, амплитуда колебаний размеров округов уклады­валась в требование закона о равенстве числа избирателей в избира­тельных округах (графа 9) с допустимым взаимным отклонением не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных районах - не более 15% (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 го­да «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Соб­рания Российской Федерации»).

Проблемы «обиженных» избирателей здесь выглядела не­сколько иначе. Количество обиженного электората определяется путем умножения на ЕНП дробной части частного, полученного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного округа.

Например, ЕНП в 1995 году составила 466,569, численность из­бирателей в Астраханской области 696,685 избирателей. 696685 / 466569 = 1,49 (т.е. мы получили дробное частное 1,49, где целое коли­чество округов, а 49 - остаток). Теперь умножим остаток на ЕНП (0,49 х 66,569 = 228,618). Таким образом, количество «обиженных» избирателей в Астраханской области составило на выборах 1995 года 228,618 человек. В целом же по стране число «обиженных» избирате-

82

лей составило 6158698 (см. итоговые данные по графе 6 в таблице 3), без учета электората субъектов федерации с числом избирателей меньше ЕНП. Таких округов на выборах 1995 года было 21 и, естест­венно, «обиженных» избирателей там не могло быть (см. таблицу 3 в Приложение).

В табл. 3 в графе 5 о разнице между количеством установлен­ных избирательных округов ЦИК в 1995 году и частным от деления на ЕНП - 466,569) данные со знаком минус означают численность электората субъекта федерации, превышающую ту, что рассчитана по ЕНП для утвержденной сетки округов. Без знака минус, данные о численности избирателей субъекта Федерации, недостающей до не­обходимого количества, рассчитанного по ЕНП для утвержденной сетки округов. В графе 6 напротив таких субъектов позиции не за­полненные, поскольку в них, естественно, «обиженных» избирате­лей не могло быть.

Конечно, - 6 158 698 цифра в рамках страны очень большая, если эту сумму разделить на ЕНП, то получится еще 13 округов. По­терю голосов «обиженных» избирателей можно несколько снизить, например, если бы распределение округов производилось не на ос­нове ЕНП, а на основе нормы реального представительства, т.е. с ис­пользованием СНП(у). Но полностью избежать неравенства, без на­рушения других основополагающих принципов например, терри­ториальной с соблюдением административных границ невозможно. Законодателем, как известно, была избрана методика распределения одномандатных округов на основе единой нормы представительства (ЕНП), которая, с нашей точки зрения, должна использоваться с не­обходимыми уточнении.

Тем не менее, в целом анализ критериев, которыми руково­дствовались законодатели, показывает, что они вполне соответство­вали мировым стандартам: один округ образует единую террито­рию; по возможности были соблюдены административные границы; сохранена преемственность окружных сеток с их относительным равенством по количеству проживающих.

Следует отметить, что впервые с проблемой «нарезки» окру­гов столкнулись все-таки не в центре, где работают опытные спе­циалисты, а на местах, где проходили выборы в представительные органы власти субъектов РФ в кампании 1993-1994 гг. Пример тому - Ярославская область, где именно из-за непроработанности прин­ципов «нарезки» округов, пришлось принимать несколько положе­ний о выборах в областную Думу. Это значительно осложнило

83

политическую ситуацию, непримиримыми сторонами в которой выступили глава администрации области и представитель Прези­дента. Конфликт привел к тому, что фактически за месяц пришлось отменять положение о выборах, основанное на территориально- административном принципе «нарезки» округов оспоренное пред­ставителем Президента, и принимать новое, приведенное в соответ­ствии с буквой Указа Президента «о примерном равенстве избира­тельных округов по числу избирателей». Конфликт вроде бы и был разрешен, но он имел далеко идущие последствия, которые, в конце концов, привели к замене представителя Президента по Ярослав­ской области.

Впрочем, острые ситуации не единожды возникали и за рубе­жом. Как свидетельствует Георг Мейер, во Франции еще в 1882 году, из-за расхождения в определении статуса избирательных законов, в вопросах выборов по спискам в округах правительство Гамбетта «потерпело 26-го января поражение и ушло в отставку»[60]. Через сто с небольшим лет там же во Франции, в сентябре 1986 года премьер- министром Ж. Шираком был поставлен вопрос в Национальном Со­брании о доверии ко всему составу его правительства из-за неутвер­ждения правительственного проекта «нарезки» округов и отказа его подписать действующем тогда Президентом Ф. Миттераном. Резо­люция порицания правительству, внесенная оппозицией, недобрала всего несколько голосов, и Президент был вынужден подписать схе­му о делении страны на избирательные округа, представленную Ж. Шираком.

Надо сказать, что практика «нарезки» округов в мире была са­мая различная. Математическое неравенство численности избирате­лей остается повсеместным. При этом оно не рассматривается как несправедливость. Так, в Англии есть округа, насчитывающие 100 тысяч избирателей, и округа, где численность избирателей всего 22 тысячи. Но, тем не менее, к изменению границ округов подходят здесь без торопливости. Этим занимаются постоянно действующие комиссии, которые раз в 10 лет представляют министру внутренних дел доклады с рекомендациями. Итоговый документ направляется в парламент.

В Канаде подобными вопросами занимаются специальные «пограничные комиссии». В США перераспределение мест в Палате представителей осуществляется раз в 10 лет по итогам переписи

населения. В Португалии границы избирательных округов опреде­ляются избирательным законом, принимаемым перед каждыми но­выми выборами.

Различными являются и принципы, закладываемые при «на­резке» округов. В Австрии основной принцип - административно- территориальный; в Италии - административный, по областям; в США - административный, по штатам, но при этом исходят из принципа равной численности избирателей. При квоте 520 тыс. че­ловек наибольшее представительство имеют штаты Калифорния - 45 депутатов, Нью-Йорк - 34, а такие штаты как Аляска, Вермонт, Вайоминг - всего по одному депутату.

В нашей стране в последнее десятилетие данной проблеме уделяется не меньшее внимание. В отечественной практике исходят из приоритетного принципа примерного равенства голосов избира­телей, но с учетом федеральных, административно- территориальных и национально-территориальных особенностей территорий. Округа, как правило, одномандатные. Правда, в 1993 году выборы в Совет Федерации проводились по двухмандатным округам, а пропорциональное голосование осуществлялось по еди­ному федеральному округу и общему списку избирательных объе­динений и избирательных блоков. Уже эти выборы заметно обога­тили российский электоральный опыт. В теорию и практику выбор­ной деятельности вошли такие понятия, как «квота представительства», «единая норма представительства», «норма ре­ального представительства», минимальная, максимальная, средняя, исходная, уточненная, реальная величины, «обиженные» избирате­ли, степени отклонения от норм представительства и т.д.

При «нарезке» избирательных округов в 1995 году ЦИК про­рабатывала различные варианты методик. Причем некоторые спе­циалисты, как мы уже отмечали, обвинили ЦИК в некоем умысле. К таким обвинениям необходимо было подходить критически уже хотя бы потому, что нельзя было указать, кому появившиеся при установленных правилах «преимущества» были выгодны. Если иметь в виду так называемую «партию власти» того времени (НДР), то надо было бы не Московской области «прирезать» округ, а Том­ской, например, где наряду с другими западносибирскими округа­ми находилась электоральная «вотчина» премьера Черномырдина, покровителя Газпрома. Да и блок Ивана Рыбкина, в то время Пред­седателя Государственной Думы, делающий акцент на регионы, вряд ли был заинтересован в расширенном представительстве от Москвы. Значит, дело не в этом.

85

Еще в меньшей степени справедлива критика в адрес тех об­ластей, которые получили по принятой методике ЦИК дополни­тельные округа. Таких областей две: Московская и Ростовская. Ле­нинградская в то время при любой методике имела бы три своих округа. Среди «обиженных» - Томская, Курганская области и Рес­публика Коми (см. таблицы 1 и 2).

Таблица № 4.
Субъекты федерации (первая груп­па) Число из­бирателей Число округов Средний размер округов Отклоне­ние Число «оби- жженных» из­бирателей
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
1993 1995 1993 1995 1993 1995 1993 1995 1993 1995
Московская область 5129,9 5160,9 10 11 513,0 469,2 17,1 10,0 50,8 28,0
Ростовская область 3216,5 3167,3 6 7 543,6 452,5 4,4 9,5 167,6
Ленинград­ская область 1241,0 1243,8 2 3 620,5 414,6 2,1 5,1 223,5
ИТОГО 9587,4 9572,0 18 21 559,0 441,9 28,0

Таблица № 5
Субъекты федера­ции (вто­рая группа) Число из­бирателей Число округов Средний размер ок­ругов Отклоне­ние Число «оби- жженных» изби­рателей
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
1993 1995 1993 1995 1993 1995 1993 1995 1993 1995
Республика КОМИ 818,0 768,4 2 1 409,0 768,4 7,7 303,3
Курганская область 784,8 764,9 2 1 392,4 764,9 4,4 298,6
Томская область 739,0 709,9 2 1 369,5 709,9 5,5 242,6
ИТОГО 2341,8 2243 6 3 390 747,4 844,5

Как видим из данных таблиц, первая группа субъектов феде­рации при выборах 1993 года находилась в явно неравном положе­нии. Один округ в Ростовской области составил 543,6 тыс. человек, в

86

Ленинградской - 620,5 тыс. (в Астраханской области, не отраженной в данной таблице, и того больше, почти 738 тыс.), тогда как в Кур­ганской области округ составил всего 392,4 тыс., а в Томской и того менее — 369,5 тысячи.

Напомним, что ЕНП, или СНП(и) составила в 1993 году 478 тыс. избирателей, а норма реального представительства (НРП)[61], или СНП(у). - 508 тыс. человек. Количество округов в Ленинградской области, например, совпадало с их количеством округов в каждом субъекте второй группы (табл. 2), хотя по числу избирателей (если взять средние размеры округов) они не дотягивали до СНП(и): Рес­публика КОМИ - 69 тыс.; Курганская обл. 85,6 тыс.; Томская обл. - 109 тыс. избирателей.

Естественно, эти цифры возрастают, если отсчет делать от нормы реального представительства или СНП(у), как это преду­сматривалось методикой 1993 года: Республика коми - 99 тыс.; Кур­ганская обл. - 115,8 тыс.; Томская обл. - 139 тыс. избирателей, а всего по этим трем «обиженным» в 1995 году субъектам федерации (вто­рая группа) не хватало более 700 тыс. избирателей (706,2), т.е. боль­ше средней величины округа, чтобы обеспечить представительство по выделенному количеству округов. Средние размеры округов в субъектах первой группы на выборах 1993 года были на 169 тысяч избирателей больше, чем в субъектах второй группы.

«Нарезка» округов 1995 года изменила ситуацию. Для 1995 го­да ЕНП была равна 466568, а НРП - 496713 избирателей, но она не рассчитывалась и, как известно, не применялась в методике 1995 го­да. Теперь «обиженным», как отмечалось, оказался электорат второй группы (табл. 2). Средний размер округа здесь превышает ЕНП бо­лее чем на 270 тыс., тогда как в той же Ленинградской области он не дотягивал до квотного значения чуть более чем 50 тыс. избирателей.

Теперь посмотрим на данные регионы, с позиции «обижен­ных» избирателей, то есть тех округов, где численность избирателей больше ЕНП на округ (см. табл. 3). Последняя колонка рассчитана по норме реального представительства, или ЕНП(у).

Таблица 3
Субъекты Фе­дерации (пер­вая группа) Число «обижен- ных»избирателей по расчетам ЕНП Число «обиженных» избирателей по расчетам ЕНП (у)
1 2 3 4 5
1993 1995 1993 1995
Московская область - 347,2 -28,0 -50,8 -193,7
Ростовская область - 346,7 +98,0 -167,6 - 186,8
Ленинградская область -284,7 +154,0 -223,5 + 246,4

Таблица 4
Субъекты Федерации (вторая группа) Число «обиженных «избирателей по расчетам ЕНП Число «обиженных» избирателей по рас­четам ЕНП(у)
1 2 3 4 5
1993 1995 1993 1995
Республика Коми + 138,7 -303,3 +198,0 - 225,5
Курганская область + 171,7 - 298,6 +231,2 - 229,0
Томская область + 217,6 -242,6 +277,0 - 213,1

Число «обиженных» избирателей по трем областям (Москов­ской, Ростовской, Ленинградской) в 1993 году приближалось к 1 миллиону. Поэтому логично, что именно этим областям ЦИК доба­вил еще по одному округу. Но это не означает, что соответствующие округа ЦИК отобрал у регионов второй группы. Просто методика, основанная на математических предпочтениях, которая была при­менена ЦИК, автоматически формировала именно ту сетку округов, которая и вошла в закон.

Таким образом, методика ЦИК предполагала распределение на основе только ЕНП. Это вызывало недовольство строгой критики. Так, руководитель независимой экспертной группы по исследова­нию выборов и референдумов А. Собянин видел в этом грубую ошибку. Свою оценку он подкреплял следующим примером. Допус­тим, необходимо распределить 100 избирательных округов по 50

88

территориям, в половине из которых проживает по 1 тысячи изби­рателей, а в другой половине по 1 млн. Согласно прежней методике ЦИК (методика 1993 г. в разработке которой принимал участие и сам А. Собянин), нарезка проводилась бы по следующей схеме: вна­чале каждый из 50 субъектов с числом избирателей 1 тысяча полу­чил бы один избирательный округ. Таким образом, распределилось бы 50 округов, а остальные 50 округов необходимо было распреде­лить между 25 территориями (субъектами), которые превышают ты­сячную численность избирателей, использовав для этого СНП(у):

25 млн. изб. / 50 округов (оставшихся) = 500 тыс. избирателей.

Теперь электорат каждого субъекта (а это 1 млн. избирателей) делится на СНП(у) (500 тыс.) и получается по два округа.

ЦИК пошел по другому пути. 50 избирательных округов, ос­тавшихся на долю 25 крупных субъектов, распределены были по ис­ходной (не уточненной) средней норме представительства (методи­ка 1995 г.).

25 025000 млн. избирателей / 100 округов = 250 250 тыс. изби­рателей на один округ, или чуть менее четырех избирательных ок­ругов на каждый из 25 субъектов с числом избирателей равным 1 млн. человек. Но такого количества округов просто нельзя предоста­вить. Налицо, по мнению А. Собянина, была грубая арифметиче­ская ошибка.

Однако, как представляется, с таким выводом автора согла­ситься было нельзя. Здесь налицо было все-таки предвзятое отноше­ние к методике ЦИК 1995 года.

Во-первых, по ЕНП ЦИК определяла не «оставшиеся» округа, а все их нормативное количество, что существенно меняет картину «нарезки» округов. Таким образом, как известно, было распределено 189 округов. А уж к ним плюсовались округа субъектов Федерации с численностью электората меньше одной единицы ЕНП. Таких окру­гов, соответственно, было 21. После этих операций 15 оставшихся свободных округов, были распределены по методу наибольшего ос­татка.

Во-вторых, необходимо отметить, что цифры для примера бы­ли взяты несколько некорректно. Вспомним: 1 тыс. избирателей и 1 млн. избирателей. Тысячекратный разрыв. Если мы попытаемся оп­ределить кратное соотношение к реальной сетке избирательных ок­ругов 1995 года, то оно составит всего 62 единицы: Республика Коми - 768404 и Эвенкийский автономный округ 12368, а если мы прове­дем кратное сравнение, исключив из сетки электорат 21 субъект РФ,

89

корпус избирателей которых менее 1 единицы ЕНП и которым по закону определено по 1 округу, то кратность составит всего 2,01 (Республика Коми - 768404 и Борзинский округ Читинской области - 381719). Так что тысячекратных соотношений величин в реальной сетке избирательных округов мы не найдем.

Впрочем, мы далеки от мысли идеализировать методику опре­деления сетки избирательных округов ЦИК, но и не видеть ее про­работанности нельзя, хотя определенные приоритеты в политиче­ской географии она все-таки заявляла. В подтверждение этого по­смотрим, какой результат дает «нарезка» округов по авторской[62], более сложной, методике.

На основе исходной ЕНП распределим по одному округу всем субъектам федерации (их 89), причем у 21 из них избирательный корпус меньше расчетной единицы (ЕНП), но по закону они имеют право на обязательное представительство. Далее используем мето­дику уточнения нормы представительства. Для этого мы вычитаем из общего количества округов (225) те, которые уже закреплены за субъектами, то есть 89, и получим число округов для расчета уточ­ненной нормы представительства. Кроме того, теперь весь электорат надо уменьшить на ту его часть, которая соответствует 89 округам (уже распределенным), то есть на 35 325 087 избирателей. Получаем в итоге: 1) 225 - 89 = 136 округов. 2) 104 977 895 (весь электорат Рос­сии) - 35 375 087 = 69 602 808 3) 69 602 808 / 136 = 511 785. Это и есть уточненная норма представительства - ЕНП(у).

Напомним, что уточненная норма представительства по мето­дике ЦИК 1993 года рассчитывалась иначе: исходя из общего числа (225) всех округов минус 20 округов субъектов, у которых избира­тельный корпус был меньше единицы представительства. Электорат этих округов составлял 3 млн. 450 тыс. Затем из общего (списочного) числа избирателей вычитались избиратели 20 субъектов (республик- округов) и производилось определение уточненной нормы. То есть 1) 107 602 тыс. - 3450 тыс. = 104 152 тыс. 2) 104 152 тыс. чел. / 205 окр. = 508 тыс. Здесь очевидно, что различие единых норм представи­тельства, рассчитанных ЦИК в 1993 году и нами, незначительно. Оно определяется процессом уточнения методики расчета, предло­женной авторами.

Теперь на основе ЕНП(у) рассмотрим «нарезку» округов в 68 субъектах, количество избирателей в которых превышало расчетную

единицу представительства. Для этого оставшееся количество изби­рателей субъекта делим на ЕНП(у). Целая часть полученного час­тного есть число одномандатных округов, которые складываются с уже имеющимся у субъекта федерации количеством округов.

Например, субъект РФ - Нижегородская область. Электорат - 2 788 031человек. По первичному распределению на основе ЕНП (равной 466 568) на ее территории образуется один избирательный округ. Проводим «нарезку» дальше: 1) 2 788 031 - 466 568 = 2 321 463. Это - оставшееся количество для дальнейшей «нарезки» округов. 2) 2 321 468 / 511 785 = 4,53. Здесь 511 785 - это ЕНП(у). Целая часть по­лученного числа - 4 указывает на количество округов, которые надо присоединить к уже имеющемуся у субъекта одному округу: 1 + 4 = 5. Итого нижегородцы получают право на образование 5 округов. Но и это еще не окончательно.

Указанным образом распределяются не все 136 округов, а толь­ко 104. Остается еще 32 округа. И здесь можно пойти двумя путями. Или вновь произвести уточнение и повторить все действия, или распределить все оставшиеся округа по методу наибольшего остатка (можно использовать и другие, допустим, метод наибольшей сред­ней). В данном случае использовался метод наибольшего остатка. Минимальный уровень дробных чисел, полученных вышеприве­денным методом, составил 0,46. Все территории, у которых этот уро­вень превышен, должны получить дополнительно еще по одному округу. Вспомним, дробная часть числа округов для Нижегородской области после второго распределения составила 0,53. Поэтому ниже­городцы по данной методике получают право на «нарезку» еще од­ного округа. В итоге у них оказывается 6 округов, что, кстати, совпа­дает с тем их количеством, которое было рассчитано по методике ЦИК. В целом результаты произведенных расчетов «нарезки» окру­гов показали некоторое несовпадение с теми, что были получены по методике ЦИК (см. табл. 5).

Таблица 5
Субъекты федерации Число округов в 1995 году
1 2 3
По официальной мето­дике Центризбиркома По авторской методике В.Н. Белоновского
Республика Коми 1 2
Курганская область 1 2

91

Таблица 5 (окончание)
Субъекты федерации Число округов в 1995 году
1 2 3
По официальной мето­дике Центризбиркома По авторской методике В.Н. Белоновского
Томская область 1 2
Ростовская область 11 10
Московская область 7 6
Город Москва 15 14

Как видим, методика избранная ЦИК все-таки ориентирована была на приоритеты регионов с более демократическим электора­том. Представим себе, допустим, что по дополнительному округу получили бы приоритет, например, Краснодарский край, Ставро­польский край, Рязанская область. Надо полагать, появились бы представители народно-патриотического или «левого» электората.

Но, тем не менее, незначительная величина расхождений в различных методиках дает основание утверждать, что методика ЦИК без достаточных причин подвергалась столь жесткой критике. Она имеет право на существование, как и любая другая. Субъектив­ное восприятие не должно приводить к дестабилизации избира­тельной кампании в целом.

Так уж получилось, что законы о выборах депутатов меняются к каждым новым выборам, данный же закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации второго созыва», принятый в 1995 году долго оста­вался действующим[63].

Здесь, с одной стороны, мы видим, безусловно, недоработку наших законодательных органов, но, с другой стороны, довольно час­тое изменение схемы одномандатных округов, допустим, к каждым новым выборам, не способствует стабильности и может иметь нега­тивные последствия. В свое время Георг Мейер отмечал по этому по­воду, что необходимы между ревизиями (пересмотром) избиратель­ных округов «гораздо более длинные периоды, потому что частое разрушение и новое созидание избирательных округов должно в зна­чительной степени препятствовать образованию внутри последних

чувства единства и, кроме того, вносить вредный элемент беспокойст­ва в государственную жизнь»[64].

Вместе с тем отметим, отметим, что ЦИК, основываясь на схе­ме из закона 1995 года к очередным выборам 1999 года все же разра­ботала новую схему одномандатных округов. Однако новая схема одномандатных округов, представленная ЦИК в Государственную Думу к выборам 1999 года, была в свое время отклонена комитетами нижней палаты российского парламента. Публикация схемы одно­мандатных округов производилась в соответствии с п. 7 ст. 12 Феде­рального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации» от 2 июня 1999 года, № 121-ФЗ[65] - не позднее, чем за 98 дней до дня выборов, которая бы­ла использована при выборах Государственной Думы предыдущего созыва, т.е. от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ.

На основании данной нормы (п. 7 ст. 12 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации» от 2 июня 1999 г.) ЦИК приняла поста­новление от 4 сентября 1999 г. № 12 / 84-3 «Об опубликовании схе­мы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации третьего созыва" по схеме предыдущих выборов 1995 года.

Данное постановление ЦИК было оспорено в Верховном Суде РФ гражданином Козловым Н.И. (дело № ГКПИ99 - 116) , однако Верховный Суд РФ своим решением от 29 февраля 2000 года жалобу Козлова оставил без удовлетворения[66], тем самым подтвердив закон­ность действия ЦИК РФ, публикации схемы «нарезки» округов на основе Федерального закона «Об утверждении схемы одномандат­ных избирательных округов для проведения выборов депутатов Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции второго созыва».

Во вновь принятом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде­рации» № 175-ФЗ от 20 декабря 2002 года сохранена преемствен- ность в основных требованиях к образованию избирательных окру­гов. Законодатель сохранил категории «единая норма представи­тельства» и «средняя норма представительства», несколько расши­рил права ЦИК, в части действия комиссии, если федеральный за­кон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов не опубликован в срок или в случае роспуска Госдумы. ЦИК может принять решение о проведении выборов депутатов Госдумы нового созыва по схеме одномандатных избирательных округов, которая была использована при выборах предыдущего созыва (пп. 1 п. 8 ст. 12). В случае, если прежняя схема округов не соответствует закреп­ленным в законе требованиям, ЦИК самостоятельно определяет, ут­верждает и публикует такую схему, в которой уточняется числен­ность избирателей и вносятся изменения в прежнюю схему округов в части изменения только тех округов, которые не соответствуют требованию закона. Если изменения повлекли за собой необходи­мость изменения границ иных округов, ЦИК вправе изменить их в соответствии с требованием закона.

Что касается конкретной методики «нарезки» округов, то она публикается не позднее, чем за 120 дней до истечения конституци­онного срока, на который была избрана Государственная Дума дей­ствующего созыва, или не позднее чем через 10 дней со дня истече­ния этого срока, если новый закон об утверждении схемы одноман­датных округов не будет принят и обнародован.

Как уже отмечалось, новый закон о «нарезке» округов от 4 ию­ля 2003 г. № 93-ФЗ был опубликован в дополнительном выпуске Российской газеты от 12 июля 2003 г. В законе сохранена прежняя методика «нарезки» округов, т.е. 1995 года, анализ которой нами уже рассмотрен. (Сама методика была утверждена Постановлением ЦИК РФ от 24 января 2003 г. № 169/1425-3).

Как известно, данная методика исходит из ЕНП. Совокупный электорат в России на момент принятия закона составил, по данным ЦИК, 107 млн. 652 тысячи 979 человек. Эта число делится на 225 ок­ругов и устанавливается ЕНП, которая равняется 478 458 избирате­лям. Затем идет последовательное (поочередное) наложение (деле­ние) совокупного электората субъектов РФ на эту ЕНП. И целая часть полученного частного, означает предварительно установлен­ное количество одномандатных избирательных округов для соответ­ствующего субъекта РФ.

С учетом требований нового Федерального закона о выборах депутатов Госдумы (пп. 4 п. 3 ст. 12) на территории каждого субъекта

94

РФ должно быть образовано не менее одного избирательного окру­га, в том числе и в тех субъектах, где совокупный электорат меньше ЕНП. Число оставшихся нераспределенных одномандатных избира­тельных округов распределяется далее по методу наибольшего ос­татка, т.е. округа передаются по одному тем субъектам Российской Федерации, у которых частное больше единицы и имеет наиболь­шую дробную часть. С учетом демографических изменений за по­следние годы, по одному округу лишились Мурманская и Иркут­ская области. Соответственно по одному округу добавилось в Даге­стане и Краснодарском крае. Но сегодня, как уже отмечалось, данная методика не используется, поскольку законодатель отказался от выборов на федеральном уровне по мажоритарной избиратель­ной системе.

При изучении темы № 3 необходимо

Работать с законодательными актами: [1], [6], [32], [49], а

также:

Об утверждении схемы одномандатных избирательных окру­гов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации второго созыва: Фе- дер. закон от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3425.

Об утверждение схемы одномандатных избирательных окру­гов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва: Федер. закон от 4 июля 2003 года № 93-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27 (Ч. II). Ст. 2707.

Читать научную и учебную литературу: [57], [58], [59], [62], [92], [97], [110], [126], а также:

Авакьян С.А. Выборы 1993-1994 гг. в Российской Федерации: правила и процедуры. - М., 1993.

Белоновский В.Н. Методика «нарезки» округов 1993 года (исто- рико-правовой аспект) / / Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции. Москва, 16 мая 2003 г. / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Бело- новского. - М.: МЭСИ, 2003.

95

Белоновский В.Н. Могут ли реализовать право голоса «обижен­ные избиратели»? / / Правовое обеспечение устойчивого развития общества». Доклады и сообщения III Международной научно- практической конференции. Москва, 25 марта 2003 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А.Тихомирова, Н.И. Косяковой. - М.: РГГУ, 2003

Белоновский В.Н. Ожидает ли нас презентация новой методики «нарезки» округов? / / Законотворчество, законодательство и право­применение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Ме­ждународной научно-практической конференции. Москва, 16 мая 2003 г. / Под ред. А.В. Хорошилова, А. А. Романова, В.Н. Белоновско- го. - М.: МЭСИ, 2003.

Белоновский В.Н., Калина В.Ф. Итак, «нарезка» состоялась. Всту­пил в силу федеральный закон, утвердивший схему одномандатных избирательных округов для проведения выбоов депутатов Государ­ственной Думы / Российская Федерация. 1995, № 17.

Каюнов О.Н. Распределение округов по выборам в Государст­венную Думу / / Избирательный закон: Материалы к обсуждению. - М.,1993.

Мануйлов М.А., Шкляр А.Б. Представление об электоральной географии Санкт-Петербурга на основании некоторых итогов выбо­ров І2 декабря 1993 г. // Региональная политика. - СПб. 1994, № 1.

Петров Н.В., Титков А.С. Политическая география России: но­вая или старая? // Президентские выборы в России. 1966. № 9.

Смирнягин Л.В. Нет предела совершенству. (О схеме избира­тельных округов) // Ваш выбор. 1995, № 3/4.

<< | >>
Источник: Белоновский В.Н., Шуленин В.В.. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: Особенная часть: Учебно-методический комплекс. - М.: Изд. центр ЕАОИ. - 387 с.. 2008

Еще по теме Тема 3. Порядок разработки и утверждения схемы избирательных округов:

  1. § 2. Формы и виды
  2. Тема 3. Порядок разработки и утверждения схемы избирательных округов
  3. §5. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования, расформирования, компетенция
  4. Понятие и структура избирательного процесса
  5. Правовое регулирование избирательных отношений в межвыборный период
  6. 16.1. Государственная политика в информационной сфере
  7. СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В АКТАХ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  8. 1.10.4. Порядок формирования, структура и организация работы орга­нов местного самоуправления
  9. § 3. Организация и порядок проведения выборов
  10. 10.4. Стадии избирательного процесса по российскому законодательству. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан
  11. § 3. Основные этапы развития российской судебной системы
  12. § 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль
  13. Г
  14. М
  15. С
  16. Г
  17. И
  18. П
  19. С
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -