Тема 9. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве

Изучив тему 9, студент должен знать:

• основные характеристики конституционно-правовой ответственности, формы ее реализации, санкции, при­меняемые в рамках конституционно-правовой ответст­венности;

уметь:

• анализировать институты конституционно-правовой ответственности, правильно соотносить их с другими видами юридической ответственности, а также с соци­альной и политической;

приобрести навыки:

• работы с нормативными актами, регулирующими во­просы установления и реализации юридической ответст­венности, работы с литературой по данной проблемати­ке, а также в вопросам определения круга отношений в избирательном праве, которые подпадают под действия конституционно-правовой ответственности;

акцентировать внимание на понятиях:

• социальная ответственность, юридическая ответст­венность, конституционная ответственность, конститу­ционно-правовая ответственность, санкция, обязанность, запрет, формы реализации ответственности, виды ответ­ственности, негативные (ретроспективные) формы ответ­ственности, позитивные (перспективные) формы ответ­ственности, ответственность по избирательному праву.

243

9.1. Понятие конституционно-правовой ответственности.

9.2. Видовые характеристики конституционно-правовой ответствен­ности.

9.3. Позитивные и ретроспективные формы конституционно- правовой ответственности.

9.4. Развитие теоретических представлений о сущности конституци­онно-правовой ответственности.

9.5. Соотношение конституционной ответственности и конституци­онно-правовой ответственности.

9.6. Соотношение политической и конституционно-правовой ответ­ственности.

9.7. Ответственность по избирательному праву.

9.8. Субъекты конституционно-правовой ответственности.

9.9. Применение мер коллективной конституционно-правовой ответ­ственности.

9.10. Санкции в рамках конституционно-правовой ответственности.

В литературе уже отмечалось, что понятие «юридическая от­ветственность» является одной из фундаментальных категорий юриспруденции, наиболее близкой к процессу правоприменения. В основе юридической ответственности лежит деяние, поведение пра­вомерное, законопослушное и запрещаемое, противоправное, про­тиворечащее официально установленным правилам.

Физические и юридические лица являются субъектами (инди­видуальными и коллективными) правонарушения и в рамках кон­ституционно-правовой ответственности (в том числе ответственно­сти по избирательному праву). В.О. Лучин отмечал: «Субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обя­занность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение. Ретроспективная конститу­ционная ответственность допустима лишь в отношении субъектов, обладающих конституционной деликтоспособностью и совершив­ших конституционное правонарушение»[265].

Более узкое определение давалось, например, Д.Т. Шоном, ко­торый указывал, что субъектами конституционной ответственности являются органы и лица, уполномоченные принимать важные

государственные решения[266]. Более широкое определение субъектов конституционной ответственности давалось Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, которые включали в число таких субъектов народ, на­цию, государство[267].

Здесь, наверное, стоит отметить, что указанные субъекты в прин­ципе могут быть субъектами конституционной ответственности в пози­тивном ее значении, хотя и это подвергается сомнению, например В.О. Лучиным, поскольку отсутствует их институционализация и некоторые другие факторы[268]. Не применима к ним и ретроспективная ответствен­ность, поскольку, как отмечал С.А. Авакьян, они не могут подвергаться конституционно-правовым санкциям[269]. В плане рассматриваемой нами проблемы мы можем констатировать, что они не могут являться и субъ­ектами конституционных правонарушений.

Субъектами конституционных правонарушений выступают лица способные отвечать за свое юридически значимое, в данном случае противоправное поведение (деяние), обладающие конститу­ционной правосубъектностью. При этом конституционная право­способность, дееспособность в полном объеме, а также конституци­онная деликтоспособность возникают одновременно по достижении лицом 18 лет[270]. Это могут быть граждане, лица без гражданства, ино­странцы, должностные и уполномоченные лица, а также юридиче­ские лица: государственные органы, органы местного самоуправле­ния, избирательные комиссии, партии, организации, учреждения, объединения, союзы, ассоциации и т.д. Конечно, не все они в равной и должной степени задействованы в конституционно-правовых от­ношениях, в том числе избирательных. Не могут быть субъектами ответственности по избирательному праву лица без гражданства, иностранцы[271], а также государственные органы, органы местного самоуправления, союзы, ассоциации и т.д., не наделенные соответ­ственными полномочиями в области избирательного права. Если ими допускаются нарушения избирательных прав или установлен­ного порядка выборов, то они могут привлекаться или к админист­ративно-правовой ответственности, или к уголовной.

Что же касается конституционно-правовой ответственности, то ее осознание и становление происходит с 1980-х годов и вызвано реформами в сфере публично-правовых отношений, реформирова­нием структуры высших органов власти и самой избирательной сис­темы. Конечно, это не означает, что вопросы ответственности, на­пример, государственно-правовой не являлись объектом исследова­ний в предшествующий период. Такие работы появлялись в том числе и в дореволюционный период, например работы А.С Алек­сеева, Н.И. Лазаревского[272], но становление государственно-правовой, в ее конституционно-правовом обрамлении, как видовой ответст­венности проходило все-таки в 70-80-е года ХХ столетия. Пожалуй, одними из первых на этот вид ответственности обратили внимание и закладывали основы для ее научной разработки такие ученые, как С.А.

A. Ф. Черданцев А.Ф., Л.С. Явич и другие.

В 90-е годы и в начале нового, XXI столетия благодаря усилиям указанных авторов, а также таких исследователей, как И. А. Алебаст­рова, Н.А. Богданова, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, С.Н. Бочаров, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козло­ва, Е.И Колюшин, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.С. Прудников,

B. Н. Савин, В.Е. Сафонов, В.М. Серых, Ю.И. Скуратов, Б.А. Стра- шун, О.И. Тиунов, И.А. Умнова, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Д.Т. Шон, Б.С. Эбзеев и других[273], - проблема получила свое расширение. Работа исследователей привела к полной легализации конституци­онной юридической ответственности, она получает закрепление в учебной литературе, а во второй половине 90-х годов - и в Поста-

новлении Конституционного Суда РФ[274]. Естественно, мнения иссле­дователей по проблемам конституционной ответственности не во всем совпадают. Дискуссионными являются вопросы о сущности конституционной ответственности, ее природы и социального на­значения, о соотношении прав и обязанностей в рамках конститу­ционно-правовой ответственности, лишении прав и их ограниче­нии, соотношении моральных, политических и юридических фак­торов конституционной ответственности, ее источников, их нормативно-составляющей, функций, в частности соотношении ре­прессивно-карательных и правовосстановительных, регулятивной и охранительной, превентивной функций.

Дискуссионными являются также вопросы о субъектах кон­ституционно-правовой ответственности, их обязанностях о соотно­шении конституционно-правовой ответственности с другими вида­ми юридической ответственности, о видах и содержании санкций, применяемых в рамках конституционно-правовой ответственности, о соотношении мер юридической ответственности и конституцион­ных мер защиты, содержательные характеристики некоторых мер ответственности, например, отзыв депутатов, прекращение полно­мочий, отстранение от должности и т.д.

Необходимо отметить, что суды общей юрисдикции начина­ют все более активно применять санкции и против целых коллекти­вов, в данном случае избирательных комиссий. Так, 11 июля 2003 года Верховный Суд Российской Федерации обязал ЦИК Республи­ки Татарстан отменить свои решения от декабря 1999 г. и марта- апреля 2000 г. о признании избранными 49 депутатов Госсовета, ко­торые в нарушение закона совмещали статус депутата с иной госу­дарственной службой[275].

Вместе с тем уже нередки случаи, когда происходит примене­ние судами санкций в рамках конституционной ответственности, или, как ее еще называют, ответственности по избирательному пра­ву, в рамках, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «Об ос­новных гарантиях избирательных прав»[276]. Так, решением Астрахан­ского областного суда от 8 июля 2003 года была расформирована окружная избирательная комиссия по выборам депутатов Астрахан­ского областного представительного собрания по Харабалинскому одномандатному избирательному округу № 4. Та же участь постигла и Избирательную комиссию Красноярского края (а это уже комис­сия субъекта федерации). 27 января 2003 г. Красноярским краевым судом удовлетворено заявление ЦИК России о расформировании Избирательной комиссии края за неисполнение решения краевого суда от 1 октября 2003 года[277].

И все же применение мер коллективной юридической ответ­ственности в современной электоральной практике - дело новое, требует осмысления, обобщения судебной практики, фундамен­тальных теоретических разработок. Пока она только обозначена, поэтому и применять ее стоит с величайшей осторожностью, не­смотря на то, что законодательно она и обеспечена. В избиратель­ном праве этот институт сравнительно молод и мы имеем только небольшую эмпирическую базу для его обобщения.

Коллективная ответственность (юридических лиц, избира­тельных комиссий, комиссий референдума, избирательных объеди­нений) допускается в рамках конституционно-правовой ответствен­ности при применении ответственности по избирательному праву.

Мерами ответственности по избирательному праву являются расформирование избирательной комиссии, отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата, отказ в регистрации и отмена реги­страции списка кандидатов, выдвинутого политической партией, избирательным объединением, и др.[278]. Здесь стоит обратить внима­ние на тот факт, что законодатель, в соответствии с п. 25 ст. 2 закона «Об основных гарантиях избирательных прав»[279], допускает отожде­ствление понятий «избирательное объединение» и «политическая партия». То есть с момента регистрации для участия в выборах пар­тия принимает статус избирательного объединения, о чем дословно говорится в п. 9 ст. 35: политические партии имеют право прини­мать участие в выборах «в качестве избирательных объединений», при этом наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в уставе соответствующей политической партии (п. 10 ст. 35).

Учитывая этот факт, авторы считают, что все-таки субъектами избирательного процесса должны быть именно политические партий после их регистрации для участия в выборах, а не опосредованная их структура в виде аморфного «избирательного объединения»; ответст­венность должна нести (де-факто та и есть в соответствии со смыслом закона «О политических партиях»[280]) именно политическая партия, а не ее формализованная на время выборов структура в вице избира­тельного объединения. К сожалению, в нормах УК РФ и КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан по-прежнему субъектами правонарушения выступают избирательные объединения.

Безусловно, достижением законодателя в 1990-е годы стала разработка норм, связанных с ответственность кандидатов и иных участников избирательного процесса по избирательному праву. Как показывал опыт избирательных кампаний 90-х годов, большую часть правонарушений составляли деяния, связанные с подделкой подпи­сей избирателей, неправильным оформление подписных листов, нарушением правил агитации; благотворительным распростране­нием материалов, содержащих ложную информацию, направлен­ную против конкурентов, а также призывов, способствующих раз­жиганию межнациональной розни и т.д. Среди других - использо­вание должностного положения и участие подчиненных в избирательной кампании; финансирование избирательной кампа­нии не из избирательного фонда кандидата и т.д.

Ответственность кандидатов по этим и другим правонарушениям, в первую очередь, закреплялась в п. 1 ст. 64 действующего тогда Федераль­ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав»[281].

Мерой ответственности кандидата, как следовало из закона, была отмена решения о его регистрации кандидатом. В качестве субъекта привлечения к ответственности выступала избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, который допустил нару­шение избирательного законодательства. Отменяя решение о реги­страции кандидата, соответствующая избирательная комиссия реа- лизовывала юрисдикционную функцию[282]. Эта компетенция избира­тельной комиссии тогда (и теперь), вызывала недовольство специа­листов и общественности. Как отмечали А.В. Зиновьев и И.С. Поля- шова, «Прежний закон давал в руки ЦИК и власти в целом опасное оружие, связанное с неопределенностью применения ряда жестких норм при регистрации участников выборов. Существенно расширив перечень представляемых кандидатом сведений, закон давал право не допускать кандидатов к выборам или снимать их с регистрации в случае, если недостоверность сведений носит существенный харак­тер. При этом решать, что существенно, а что нет, должны избира­тельные комиссии, получающие таким образом мощный рычаг дав­ления на любых участников выборов»[283].

Но, тем не менее, основаниями ответственности кандидатов в этом случае по действующему тогда законодательству могли быть нарушения правил выдвижения кандидатов; нарушения правил ве­дения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; факты подкупа избирателей кандидатами, организациями в целях избра­ния определенных кандидатов и другие. При этом законодатель счел необходимым отметить, что федеральными законами и зако­нами субъектов Российской Федерации могли быть установлены и иные основания привлечения кандидатов к ответственности по из­бирательному праву.

Что касается списка кандидатов, то здесь, если имели место указанные выше нарушения руководителями этих объединений (и блоков), избирательная комиссия, зарегистрировавшая список кан­дидатов, вправе была аннулировать эту регистрацию. В данном слу­чае избирательное объединение (избирательный блок) выступали в качестве коллективного субъекта ответственности по избиратель­ному праву.

Особенностью формирующегося законодательства на основе новой Конституции (1993 г.) стал более строгий подход законодателя и к членам избирательных комиссий. В п. 11 ст. 52 Федерального за­кона «Об основных гарантиях избирательных прав»[284] были закреп-

лены санкции, применяемые к членам избирательных комиссий, которые немедленно отстранялись от участия в работе, если фикси­ровался факт воспрепятствования работе избирательной комиссии или осуществлению избирателем своих прав либо нарушения тайны голосования.

То же относилось и к наблюдателям, доверенным лицам кан­дидатов, журналистам, которые должны были быть удалены из по­мещения для голосования.

Эти решения принимались самой избирательной комиссией. При этом она могла обратиться и в соответствующие органы с пред­ставлением о привлечении отстраненного члена избирательной ко­миссии или удаленных лиц к административной или уголовной от­ветственности, предусмотренной федеральными законами.

Более детальной разработке подверглись формы ответствен­ности, связанные с отказом в регистрации или ее отменой.

В литературе и в комментариях 1990-х годов отмечалось, что отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может выступать и не как мера ответственности - при представлении недостаточного для регистрации количества подписей, при исключении избира­тельным объединением (блоком) более 25% от общего числа канди­датов, включенных в заверенный список кандидатов. Непредставле­ние необходимого числа подписей в поддержку выдвинутого кан­дидата (списка кандидатов) либо исключение из списка кандидатов эти и некоторые другие факты не являлись нарушениями избира­тельного законодательства.

Основаниями отказа в регистрации кандидата (списка канди­датов) как меры ответственности по избирательному праву в соот­ветствии с законом вновь открывшиеся обстоятельства были:

• существенное нарушение установленного соответствующим законом о выборах порядка сбора подписей; недостоверность сведе­ний, представленных кандидатом в заявлении о согласии баллоти­роваться, в сведениях о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, если недостоверность этих све­дений носит существенный характер;

• существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств;

• нарушения правил ведения предвыборной агитации;

• использование кандидатом преимущества должностного или служебного положения; установление факта подкупа избирателей;

251

• установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей су­димости или наличии гражданства иностранного государства и др.

По последнему основанию (наличие гражданства ино­странного государства) нельзя было рассматривать вопрос об отмене регистрации, поскольку само такое основание, с нашей точки зрения, является нарушением прав человека и граждани­на России[285]. Но, как известно, законодатель, к сожалению, еще усилил эту норму, лишив этих граждан пассивного избиратель­ного права. В соответствии с законом о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ, в части уточнения требо­ваний к замещению государственных и муниципальных долж­ностей не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживании гражданина Российской Фе­дерации на территории иностранного государства (абз. 3 ст. 6)[286].

В этой части Федеральные законы, регламентирующие выбо­ры депутатов Государственной Думы[287], выборы Президента Россий­ской Федерации[288], дополняли перечень оснований отмены в регист­рации кандидата (списка кандидатов), и в целом перечень основа­ний был неоправданно расширен. Именно с учетом избирательной практики 90-х годов были уточнены основания отмены регистрации кандидата, исключение кандидата из списков кандидатов (п. 23 ст. 38 действующего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»[289]), был сужен круг оснований отмены регистрации кандидата, а в соответствии с п. 24 данной статьи перечень таких оснований яв­ляется исчерпывающим.

Естественно, эти и другие преобразования властеотношений не могли не затронуть содержательных характеристик в самом из­бирательном праве и в соответствии с формирующейся новой структурой высших органов власти привести к реконструкции са­мой избирательной системы, наметить принципы новой модели вы­боров и закрепить их, сначала в подзаконных актах, а затем, по мере создания законодательных органов власти, развить их на уровне нормативно-правовых актов высшей юридической силы. Это и было сделано, причем интенсивная работа законодателя и других нормо- творческих органов именно в плане избирательного права привела к новому качеству нормативно-правовых актов, фактическому созда­нию в Российской Федерации самостоятельной отрасли избира­тельного законодательства. Здесь следует отметить, что по вопросам системной характеристики избирательного права до сих пор суще­ствуют различные мнения. Некоторые исследователи и практиче­ские работники считают избирательное право «правовым институ­том», другие - подотраслью конституционного права, ряд исследо­вателей отмечают межотраслевой характер избирательного права. В последнее время появились утверждения, что избирательное право - это самостоятельная отрасль, а Ю.А. Веденеев и С.В. Навальный ха­рактеризуют избирательное право как самостоятельную комплекс­ную отрасль российского права[290]. Автор данного учебника считает, что все-таки избирательное право сегодня является подотраслью конституционного права и в этом плане разделяет позицию Ю.А. Тихомирова[291].

Безусловно, большое внимание в процессе становления изби­рательного законодательства было уделено и принципам юридиче­ской ответственности, причем не только на основе имеющегося опы­та, но и с учетом формирования новой выборной модели. Новые избирательные технологии открывают значительные возможности как для злоупотреблений ради достижения поставленных целей, так и для незаконного использования значительного спектра отноше­ний, которые еще не охватывались правовым регулированием при формировании представительных органов власти, органов местного самоуправления и выбора высших должностных лиц, как на феде­ральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

В 1990-е годы (ХХ в.) продолжалась работа по уточнению по­нятия юридической ответственности применительно к нарушению избирательного законодательства. Как уже отмечалось, именно то­гда произошло конституирование в отраслевые параметры норма­тивно-правовых актов избирательного права, и избирательное зако­нодательство, хотя и не имеющее унифицированной юридической структуры, а охватывающее особый комплекс норм различной от­раслевой принадлежности[292], прочно вошло в арсенал исследовате­лей. Было акцентировано внимание на том, что в данном случае юридическая ответственность является публично-правовым сред­ством обеспечения общественного интереса, применяемым юрис- дикционными органами при реализации гражданами избиратель­ных прав и права на участие в референдуме[293].

Именно в 90-е годы формировались виды юридической ответ­ственности за нарушения избирательного законодательства, уточ­нялись вопросы принципов, форм ее реализации, оснований (нор­мативных и фактических), субъектный состав правонарушений, развивались и совершенствовались меры ответственности, что нахо­дило отражение и в литературе[294].

В Федеральном законе «Об административной ответственно­сти юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» появилось и легальное оп­ределение нарушения избирательного законодательства, влекущего административную ответственность юридических лиц[295].

В литературе тех лет отмечалось, что к различным субъектам избирательного права могут быть применены разные виды ответст­венности. К гражданам, например - уголовная и административная, к юридическим лицам, в том числе избирательным объединениям - административная. Именно эти два вида юридической ответствен­ности традиционно указаны и в ныне действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 2 ст. 79)[296]. Что касается других видов ответственности, то законодатель, к сожа­лению, ограничился лишь указанием на «иную». В последующей редакции закона, данная статья значительно сокращена и законода­тель вовсе отказался от видовой регламентации ответственности, введя бланкетный способ изложения нормы, оставив только указа­ние на то, что ответственность за нарушение законодательства Рос­сийской Федерации о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами[297].

Как следует из научно-практического комментария к Закону в первоначальной редакции (2002 года), «под иной ответственностью понимается государственно-правовая (отказ в регистрации, снятие с регистрации, ликвидация политической партии по причине ее не­участия в выборах в течение пяти лет подряд (ст. 37 и 41 Федераль­ного закона «О политических партиях»), гражданско-правовая (воз­врат денежных средств, полученных на участие в выборах) и дисци­плинарная ответственность членов избирательных комиссий»[298]. Гражданско-правовая, дисциплинарная ответственности закреплены в соответствующих кодексах.

Что касается государственно-правовой (ряд авторов ее назы­вают конституционно-правовой, публично-правовой[299], а в литерату­ре по избирательному праву - ответственностью по избирательному праву)[300], то здесь есть определенные проблемы содержательного и формально-юридического характера, поскольку законодательно этот вид ответственности еще не получил своего официального статуса. Судья Конституционного суда В.О. Лучин в связи с этим отмечал, что законодательство РФ, фрагментарно устанавливая не­которые меры конституционного воздействия, не дает четкого регу­лирования конституционной ответственности и даже не пользуется соответствующей терминологией. Только в проекте Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» в 1996 го­ду была сделана попытка придать легитимность конституционной ответственности. Предусматривалось, что федеральные органы не­сут установленную законодательством РФ конституционную (курсив авт.), дисциплинарную, гражданско-правовую и уголовную ответст­венность. Однако данный проект был отправлен в архив[301].

Но поскольку в России нет прямого конституционного и законо­дательного указания на конституционно-правовую ответственность, ис­ключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного суда РФ, который в отличие от законодателя исполь­зует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах[302].

Тем не менее, категория «государственно-правовая ответст­венность» - даже дефинитивно явление неустоявшееся. В отноше­нии этого вида ответственности, как уже отмечалось, применяются и другие понятия: «конституционная ответственность», «конституци­онно-правовая ответственность», «публично-правовая ответствен­ность» и др. В значительной степени эти терминологические разли­чия обусловлены подходами к изучению Конституции РФ. Так, до­пустим, Е.И. Колюшин отмечает, что в юридической науке был длительный спор о соотношении понятий «конституционное пра­во» и «государственное право». Однако следует подчеркнуть, что по своему содержанию эти понятия идентичны[303]. Отсюда примени­тельно к ответственности ряд исследователей, в том числе Е.И. Ко-

люшин, А.П. Сунцов и др., используют оба этих понятия как иден­тичные[304].

ЦИК придерживается понятия государственно-правовой от­ветственности. Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян считают публично- правовую ответственность особой, специфической, признавая ее од­новременно и конституционно-правовой[305]. В.О. Лучин использует два понятия: «конституционная ответственность» и «конституцион­но-правовая ответственность», - но разделяет их по содержательным характеристикам[306].

Применительно к избирательному праву чаще используется по­нятие «ответственность по избирательному праву»[307], сейчас большинст­во исследователей данный вид ответственности относят к конституци- онно-правовой[308] или публично-правовой. Но некоторые исследователи, например В.В. Игнатенко В.Е., Подшивалов, А.В. Зиновьев, И.С. Поля- шова, ответственность по избирательному праву относят к разновидно­сти государственно-правовой ответственности[309].

В любом случае, несмотря на терминологическое разночтение, ученые более единодушны в основных характеристиках конститу­ционно-правовой ответственности. Этот вид ответственности как разновидности юридической ответственности конституировался в 90-е годы, хотя специалисты обозначали его гораздо раньше[310], сейчас воспринимается фактически всеми исследователями, но содержа­тельные аспекты данного вида ответственности являются дискусси­онными и по сегодняшний день. Многие ученые отмечают, что кон­ституционная ответственность не может быть аналогом других ви­дов юридической ответственности. Ее специфика, как отмечал В.О. Лучин, еще недостаточно изучена, а высказанные мнения весьма разноречивы[311].

В.О. Лучин разделяет «конституционную ответственность», которая рассматривается только на основе норм Конституции и конституционных законов, и «конституционно-правовую ответст­венность» как комплексный институт отрасли конституционного (государственного) права, устанавливаемый и другими источника­ми, в том числе и подзаконными актами. Специалисты по избира­тельному праву, как правило, независимо от применяемых катего­рий, подходят к конституционной ответственности как к комплекс­ному институту, безусловно, используя все основные отличительные характеристики данного вида ответственности.

Она не только строится на запрете определенного поведения, но и сама призывает к активному поведению. Ее субъектами высту­пают как физические лица, так и коллективные образования. Осно­ванием является конституционный деликт, существенно отличаю­щийся от других деликтов: уголовных, административных, граждан­ско-правовых. Применение мер конституционной ответственности не влечет судимости или иного состояния наказанности. Конститу­ционно-правовые санкции применяются широким кругом уполно­моченных органов и должностных лиц, но судебный порядок при­менения конституционной ответственности представляется наибо­лее целесообразным. Меры конституционной ответственности могут применяться в отношении неподчиненных и неподотчетных субъ­ектов конституционного деликта[312].

Конституционные нормы и сами, впрочем как и нормы других отраслей права нуждаются, в адекватной системе средств защиты сво­их предписаний. Проблема заключается в том, что «своих» отрасле­вых норм, которые обеспечивали бы реализацию конституционной ответственности собственными средствами, явно недостаточно, по­скольку в подавляющем большинстве конституционно-правовых

норм меры ответственности отсутствуют. К сожалению, их не всегда можно компенсировать и санкциями других отраслей права[313].

Ряд исследователей конституционной ответственности при­менительно к избирательному праву добавляют к ответственности по избирательному праву такие характеристики, как:

• ярко выраженный политический характер;

• основанием является нарушение избирательных прав граждан;

• возможность ее наступления при отсутствии вины нарушителя избирательных прав;

• известная бессистемность в изложении норм конституционно- правовой ответственности;

• процессуальный порядок применения к участникам избира­тельного процесса некоторых мер конституционно-правовой ответ­ственности федеральным законом подробно не регламентируется;

• санкции, закрепленные в нормах избирательного законода­тельства, в основном носят абсолютно определенный характер, сформулированы вполне четко и конкретно[314].

Безусловно, перечень этот не является исчерпывающим, как и вопросы соотношения конституционно-правовой ответственности с другими видами социальной ответственности, в том числе юридиче­скими. Это потребовало бы специального исследования. В связи с этим представляется, что следует поддержать высказанное в литера­туре предложение о необходимости принятия федерального закона о конституционной ответственности в Российской Федерации[315], хотя у этого предложения есть и противники[316]. Здесь только стоит отме­тить, что как таковой закон, полностью посвященный проблемам конституционной ответственности, т.е. составляющий самостоя­тельный предмет правового регулирования, «не привязанный» к отдельной отраслевой проблеме, разрабатывать нецелесообразно, но по конкретным направлениям - вполне оправдано, допустим, федеральный закон о конституционной ответственности физиче­ских и юридических лиц за нарушение законодательства Россий­ской Федерации о выборах и референдумах. Или можно еще более сузить предмет правового регулирования, допустим, указанием только на физических лиц.

В 90-е годы был поставлен вопрос и о политической ответст­венности. Так, к примеру, М.А. Краснов выделял такой вид, как по­литическая ответственность государственной власти, т.е. ответст­венность органов государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за несоответст­вие их деятельности мандату доверия, выражающееся в их неспо­собности вырабатывать и осуществлять политику, принимать и осуществлять решения с максимальной пользой для блага людей[317]. Политическая ответственность как таковая была воспринята факти­чески всеми исследователями. Сложнее оказалось установить соот­ношение между конституционной и политической ответственно­стью. Здесь мнения ученых разошлись.

В противовес точке зрения Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна следует отметить позицию Д.Т. Шона, который указывал, что кон­ституционная ответственность не является политической, поскольку ее основания лежат вне сферы политики и она могла быть примене­на за совершение преступления или по моральным основаниям[318]. Данная позиция заслуживает внимание, поскольку автор рассматри­вал конституционную ответственность только как юридическую, отделяя ее от других. Вместе с тем исключая политическую состав­ную из конституционно-правовой ответственности, автор явно иг­норировал предмет правового регулирования данным видом ответ­ственности, поскольку конституционно-правовая ответственность реализуется в первую очередь в системе политических прав человека и гражданина, например избирательных.

Более оригинальное, хотя и двойственное, мнение высказал Е.Д. Виатр, который считал, например, что конституционная ответ­ственность находится между уголовной и политической, поскольку возникает вследствие нарушения закона (схожесть с уголовной), но касается не только Уголовного кодекса, но и Конституции (сходство

с политической ответственностью)[319]. Попутно заметим, что по крите­рию нарушения закона конституционная ответственность схожа как с уголовной, так и с любой иной разновидностью юридической от­ветственности. С другой стороны, любая разновидность юридиче­ской ответственности, а не только конституционная, касается в той или иной степени конституционных прав и свобод человека и граж­данина, гарантий этих прав. На этом основании выводить сходство конституционной ответственности с политической явно недоста­точно. Таким образом, сходство с политической ответственностью можно установить, в той или иной степени, с любым видом юриди­ческой ответственности.

Обращаясь к данной проблеме, С.А. Авакьян, различая два вида ответственности, отмечал, что юридическая (в контексте - кон­ституционная) ответственность играет подчиненную роль по отно­шению к политической ответственности[320]. Полемизируя с С.А. Авакьяном по этому вопросу В.О. Лучин отмечает, что о таком при­оритете можно говорить лишь в рамках общего соотношения поли­тики и права при рассмотрении их генезиса. Будучи закрепленной в Конституции, ответственность (конституционная - В. Б.) обретает самостоятельность, приоритет, и ее уже нельзя ставить в зависи­мость, «подчинение» той ответственности (политической - В. Б.), ко­торая не получила правового оформления. Более того, всякая поли­тическая ответственность, продолжает В.О. Лучин, если она соотно­сится по каким-либо параметрам с основным законом, не может противоречить ему и существовать вопреки конституционной от­ветственности. Конституционное признание политической ответст­венности не ослабляет, а усиливает ее регулятивный потенциал. По­этому, делает вывод автор: «Недопустимо противопоставление, рав­но как и фактическое отождествление конституционной и политической ответственности»[321].

Хочется обратить внимание и на другое. В своем выводе В.О. Лучин совершенно правильно указал на недопустимость противо­поставления конституционной и политической ответственности. Однако по вопросу непротиворечия политической ответственности основному закону и «существования вопреки конституционной от­ветственности» необходимо сделать пояснение. Любая ответствен­ность представляет собой самостоятельный институт, и меры ответ­ственности применяются не вопреки другой, пусть даже конститу­ционной, а за конкретные правонарушения (в рамках ретроспективной ответственности). Естественно, они применяются в соответствии с Конституцией, а не с конституционной ответствен­ностью, и принципами законности, в том числе это относится и к неформализованной политической ответственности.

Постановка вопроса о политической ответственности, обу­словленная событиями конца 80 - начала 90-х годов ХХ в., вызвала значительный разброс мнений. В первую очередь, большой группой ученых она рассматривалась в контексте конституционной ответст­венности. Сама по себе политическая ответственность, естественно, как уже отмечалось, не является формализованной, а соответственно и разновидностью юридической, соотношение с которой обусловле­но надстроечным соотношением права и политики в целом. В этом плане можно разделить обеспокоенность исследователей тем, что конституционная ответственность, имея четко выраженный поли­тический характер и по основаниям применения, и по кругу субъек­тов, может превратиться из правового инструмента в политический, поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиться конституционно-правовой сферой[322].

Ряд ученых отмечают, что политическая ответственность пре­допределяет (в известных рамках) характер конституционной ответ­ственности, органически входит в ее содержание. Конституционная ответственность и есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретет конституционные формы[323].

К этой позиции В.О. Лучина по данному вопросу необходимо сделать некоторые уточнения. Говоря о соотношении конституци­онной и политической ответственности, надо различать понятия «политический характер» и «политическая составляющая». Трудно

согласиться с мнением, что конституционная ответственность и есть политическая ответственность, пусть даже в известных рамках, фор­мализованных конституционных параметрах. Все-таки политиче­ская ответственность - это самостоятельный политический, а не юридический институт. Но политическая составляющая имеется в любом виде юридической ответственности, не только в конституци­онной. Параметры политической составляющей при этом, конечно, различны, но в любом случае за мерами юридической ответственно­сти стоит государственный (а значит, и политический) интерес са­мого государства, общества и его граждан. Неслучайно М.В. Баглай счел необходимым подчеркнуть, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотреб­ления ею[324], а В.О. Лучин отметил, что ретроспективная конституци­онная ответственность заключается, главным образом, в отрица­тельной государственно-правовой оценке отклоняющегося поведе­ния и наступления неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов[325].

В 90-е годы исследователи начали выделять и внутривидовую дифференциацию юридической ответственности за нарушение за­конодательства о выборах и референдумах. Например, в зависимо­сти от субъектного состава, индивидуальных особенностей основа­ний и правового содержания санкций, ответственность по избира­тельному праву подразделялась на публично-правовую ответствен­ность избирательных комиссий (комиссий референдума) и публично-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и иных участников избира­тельного процесса[326].

Одной из проблем избирательного права в рамках конститу­ционно-правовой ответственности является применение санкций в отношении определенных категорий лиц, которые фактически ли­шаются законодателем избирательных прав. Это проблема, естест­венно, не сегодняшнего дня, но закрепление в действующей Кон­ституции РФ соответствующей нормы (ч. 3 ст. 32), по мнению авто­ров учебника, является конституционным нарушением избиратель­ных прав лиц, указанных в Конституции РФ. Чтобы рассмотреть данную ситуацию, необходимо обратиться к предыстории вопроса.

Как известно, еще в 1926 г., в соответствии с п. «о» ст. 15 Инст­рукции о выборах 1926 г.[327], лица, признанные в установленном по­рядке душевнобольными или умалишенными, лишались избира­тельных прав. «Установленный порядок» признания душевноболь­ным или умалишенным, однако, никак не регламентировался. Если речь шла о признании недееспособным, т.е. об установлении факта, что лицо, которое вследствие психического расстройства, вызванно­го хроническим заболеванием, не может понимать значения своего действия или руководить им, то такое признание должно было осу­ществляться только судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Однако норма не содержала указания на суд. На практике такое решение могли принять и орга­ны внесудебных репрессий, и даже органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями.

Лишение избирательных прав могло состояться просто на ос­новании психиатрического диагноза, факта нахождения под дис­пансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении. К сожалению, практика быв­шего СССР дала многие факты устранения конкурентов и вообще неугодных лиц таким способом. Поэтому позднейшие нормативно- правовые акты, принятые в других условиях, особо указывали на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих пси­хическими расстройствами, в том числе и по фактам, отмеченным нами[328].

Необходимо отметить, что в Инструкциях о выборах 1930 г. и 1934 г. норма о лишении избирательных прав лиц, признанных в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, вообще не была включена. Она появляется вновь только в Положе­нии о выборах на основе Конституции 1936 г. Так, в соответствии с

ст. 16 Положения о выборах (1950 г.) не включались в списки избира­телей лица, признанные в установленном законом порядке умали­шенными. Следует отметить как положительный факт, что данная формулировка являлась более корректной, чем соответствующая норма, закрепленная в конституционном тексте, где, раскрывая принцип всеобщности выборов, законодатель указывает, что изби­рательным правом обладают все граждане СССР, достигшие 18- летнего возраста, «за исключением умалишенных» (ст. 136).

В норме Положения о выборах акцент делается на закон и кос­венно на суд, хотя законодатель еще не использует категорию недее­способности, что, на наш взгляд, более соответствовало бы реально­сти, а обращается к традиционной формулировке - «умалишен­ный». Важно указать и на другой факт: в статье не идет речь о лишении избирательных прав, как было раньше, а о «невнесении в список избирателей». Поскольку включение в избирательный спи­сок является единственным юридическим основанием для реализа­ции активного избирательного права, то невнесение в список не по­зволяет его реализовать. Но, тем не менее, здесь уже наблюдается совершенно другой подход к проблеме, когда приоритет отдается юридическому, а не политическому регулированию вопроса.

Формулировка нормы «Положения о выборах...» повторена в традиционной форме и в более поздней Конституции СССР 1977 г. (ст. 96), а также в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 92). Впервые, хоть и косвенно, нормативно признается за психически больными граж­данами наличие избирательных прав в конце 80-х годов. Так, в За­кон СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г.[329] вводится норма, по которой в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными (ст. 2). С этого момента граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Понятие недееспособности определяется в ст. 29 Гражданского кодекса[330].

Признание недееспособным может осуществляется только су­дом, в порядке, установленном гражданским процессуальным зако­нодательством. В ныне действующем ГПК это ст. 281-286 главы[331].

Таким образом, законодатель как бы восстановил справедливость к данной категории граждан.

Однако, учитывая специфику названной категории граждан, ее уязвимость и во многом беззащитность, требуется более развер­нутая регламентация гарантий прав граждан, страдающих данным недугом. Но законодатель, к сожалению, дальше не пошел, повторяя в нормативных актах, в том числе и действующего законодательства, ставшие традиционными нормы, не развивая их и не совершенст­вуя. Даже в действующем ныне рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав»[332] содержится некоррект­ная категоричная формулировка, что не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (п. 3 ст. 4).

Данная статья вторит конституционной норме, закрепленной в ч. 3 ст. 32, которая, по нашему глубокому убеждению, также не­корректна и противоречит смыслу других статей Конституции РФ. Законодатель опять уподобляется партноменклатурному работнику 20-30-х годов ХХ в., решающему, имеет гражданин России право или не имеет. Кстати, под эту норму законодатель подгоняет совершен­но необоснованно и лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, - совершенно иную категорию граждан. Объе­динять их в одной норме неправильно. Даже в Инструкции ВЦИК 1926 г. норма о лишении избирательных прав душевнобольных и умалишенных была разведена с нормой о лишении избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Объединение данных категорий граждан произошло в норме Конституции 1936 г. (ст. 135), по которой участие в выборах депута­тов и право быть избранными предоставлялось всем гражданам СССР, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав[333]. Следует отметить, что данная нор­ма и в то время являлась в значительной степени фиктивной, по­скольку в статье говорится о лицах, осужденных судом с лишением избирательных прав, однако на практике, как уже отмечалось, все граждане, содержащиеся в местах лишения свободы, независимо от того, с лишением избирательных прав они были осуждены или нет, не могли участвовать в выборах, т.е. автоматически лишались изби­рательных прав.

Естественно, норма была закреплена в Положениях о выборах в Верховный Совет СССР 1937, 1945, 1950 и более поздних лет. С тех пор эти категории граждан, фактически лишенные избирательных прав, соседствуют в избирательных нормах[334].

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на тот факт, что находящиеся в местах лишения свободы, даже по приговору суда, не лишаются избирательного права, они его имеют, и никто его ото­брать не может. Другое дело, что данное право может ограничиваться для лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Здесь следует повторить, что конституционная норма ч. 3 ст. 32, находится в явной коллизии с другими конституционными нор­мами, например с ч. 2 той же ст. 32, которая предоставляет гражда­нам России избирательные права, а также с нормами, закрепленны­ми в ч. 2 и ч. 3 ст. 55. В первой из них указывается, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и сво­боды человека и гражданина. Во второй ч. 3 ст. 55 говорится, что права могут быть ограничены только федеральным законом и в оп­ределенных условиях. Собственно, эту норму счел необходимым подтвердить своей правовой позицией и Конституционный Суд РФ, отметив, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законодателем и должны быть соразмерны предусмотренным самой Конституцией РФ целям[335]. Поэтому пред­ставляется необходимым внести изменения как в ч. 3 ст. 32 Консти­туции РФ, так и в федеральный закон о гарантиях избирательных прав, п. 3 ст. 4, и другие нормативно-правовые акты избирательного законодательства в части рассматриваемой нами проблемы.

Во-первых, нормы об избирательных правах данных катего­рий граждан необходимо развести по разным статьям или пунктам. Во-вторых, норму о недееспособных гражданах изложить примерно

вступившему в силу, в местах лишения свободы в соответствии с уголовным законом. Поэтому формулировку нормы об избиратель­ных правах граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (п. 3 ст. 4 ФЗ « Об основных гарантиях избиратель­ных прав»)[336], а также соответствующие нормы в иных нормативно- правовых актах необходимо дать в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации, содержащиеся в местах лишения свободы по приго­вору суда, вступившему в законную силу, ограничиваются в своих избира­тельных правах в соответствии с предусмотренным ограничением их прав уголовным законом, на время нахождения их в местах лишения свобо­ды не включаются в избирательные списки и не принимают участие в выборах по месту отбывания наказания, предусмотренного приговором суда и регламентированного уголовно-исполнительным кодексом Россий­ской Федерации». Как представляется, такая формулировка статьи была бы значительно корректнее.

А.А. Белкин в 1992 г. Предлагал указать в Конституции лишь возможность установления избирательным законом ограничений для лиц, осужденных за преступления или совершивших иные ан­тиобщественные деяния, что позволило бы улучшить сопряжение избирательного законодательства с уголовным и уголовно- процессуальным[337]. Этому же автору принадлежит и очень рацио­нальная мысль о возвращении к индивидуальному решению вопро­сов об использовании избирательных прав осужденных на основе приговора суда[338].

При изучении темы № 9 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1 ], [32], [36], [49].

Читать научную и учебную литературу:

Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991­2001): Очерки теории и практики. - М., 2001.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность: Учебное пособие. - М.: Альфа-М, 2005.

Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: Теория и практика. - М.: Юристъ, 2006.

Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. РЛ.Хачатурова. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.