Тема 10. Административная ответственность за нарушение избирательных прав

Изучив тему 10, студент должен знать:

• основные характеристики административной ответст­венности за нарушение избирательных прав и установ­ленного порядка выборов;

уметь:

• анализировать административные правонарушения, вытекающие из публично-правовых отношений в части нарушения избирательных прав граждан и законода­тельства о выборах;

приобрести навыки:

• анализа конкретных административных составов пра­вонарушений, посягающих на избирательные права граждан, и квалификации конкретных составов данных правонарушений.

акцентировать внимание на понятиях:

• правонарушение, административные правонаруше­ния, административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, ответственность, ад­министративная ответственность, санкция, администра­тивные санкции, обязанность и запрет в административ­ной ответственности, формы реализации администра­тивной ответственности, функции административной ответственности, принципы административной юриди­ческой ответственности, составы административных пра­вонарушений, прокурорский надзор.

273

10.1. Понятие административной ответственности.

10.2. Особенности административной ответственности за нарушение норм избирательного права.

10.3. Понятие административного правонарушения.

10.4. Развитие теоретических представлений о сущности администра­тивной ответственности в избирательном праве.

10.5. Должностные лица, управомоченные составлять протокол об административных правонарушениях в избирательном праве.

10.6. Особенность санкций в административной ответственности за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан.

10.7. Особенности составов административных правонарушений пося­гающих на конституционные права граждан избирать и быть избранными..

10.8. Рассмотрение дел мировыми судьями и судьями районных судов.

10.9. Участие прокурора в возбуждении административных дел о правонарушениях в области избирательного права.

10.10. Защита избирательных прав граждан в гражданском судопро­изводстве.

В принятом в 2001 году Кодексе РФ об административных правонарушениях[339] произошло принципиальное перенесение цен­тра тяжести с охраны интересов государства на защиту и обеспече­ние прав, законных интересов, свобод человека и гражданина, пере­мещение эпицентра в деятельности властных структур на админи­стративно-правовую охрану этих прав и свобод[340]. В этом аспекте переакцентировка затронула и избирательные права граждан, и их гарантии, в том числе путем установления и применения мер адми­нистративной ответственности к лицам, допустившим нарушение избирательных прав.

В то же время Конституция РФ, закрепляя общие принципы юридической ответственности, в том числе и административной, не конкретизировала административную ответственность за наруше­ние законодательства о выборах и референдума. Более того, Консти­туция РФ не содержит нормы с указанием закрепления администра-

тивной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдума в рамках предметоведения. Мнения исследователей по данному вопросу неоднозначны.

В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко и некоторые другие авторы счи­тают, что установление административной ответственности за на­рушения законодательства о выборах и референдума, относится к ведению федерального законодателя[341]. Иную точку зрения высказы­вают Р.Т. Биктагиров, С.М. Шапиев законодательство о выборах, а равно и административное, административно-процессуальное зако­нодательство относится к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов[342]. Это положение закреплено текстуально в конституционной статье и в самом КоАП РФ (например, ч. 2 ст. 2.1 и др.), где меры административной ответственности предусматрива­ются не только КоАП РФ, но и законами субъектов РФ, что, как от­мечали Б.Н.

Административная ответственность за нарушения законода­тельства о выборах и референдумах подразделялась на ответствен­ность граждан, специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов комиссий референдума, председа­телей этих комиссий и других лиц), а также с конца 90-х годов, в со­ответствии с законом «Об административной ответственности юри­дических лиц за нарушение законодательства Российской Федера­ции о выборах и референдумах»[345], юридических лиц.

Административная ответственность выводилась за рамки пер­сональной. На основе обобщения практики избирательных кампа­ний 90-х годов был значительно расширен количественный состав административных правонарушений, посягающих на избиратель­ные права граждан (ст. 40), действующего тогда КоАП РСФСР. А с учетом введенного в действие Федерального закона от 6 декабря 1999 г., предусматривающего административную ответственности юридических лиц, этот перечень пополнился еще 10 составами ад­министративных правонарушений.

Каковы же были административные правонарушения и осо­бенности реализации административной ответственности по изби­рательной практике 90-х годов? Данный вид ответственности был регламентирован в действующем тогда Кодексе РСФСР об админи­стративных правонарушениях[346].

Правонарушения, квалифицируемые как проступки, т.е. не при­знанные преступлениями, характеризуются меньшей степенью опас- ности[347], хотя не все ученые признают это, поскольку свойство общест­венной опасности, считают они, характерно только для преступления[348]. Так, Н.Г. Салищева, например, отмечала в комментарии к КоАП РФ, что сам критерий «общественная опасность» может быть отнесен толь­ко к преступным деяниям[349]. С.А. Комаров считает существующую в

юридической литературе точку зрения, что всякое правонарушение должно быть общественно опасным, недостаточно обоснованной, так как общественная опасность является качественной характеристикой общественной вредности. Все правонарушения общественно вредны, но только часть из них общественно опасна[350]. На этих позициях стоит и Л.О. Иванов, видя существенное отличие административного правона­рушения от уголовного преступления как раз в том, что в легальной дефиниции административного правонарушения отсутствует признак общественной опасности (вредоносности) противоправного действия (бездействия)[351].

Наверное, это все-таки не так, поскольку проступки, связан­ные с нанесением вреда, с характером нанесенного вреда, остротой борьбы с этим противоправным поведением и степенью тяжести санкций, применяемых к правонарушителям, характеризуют и оп­ределенный уровень общественной опасности деяния в виде про­ступка, посягающего на установленный общественный порядок. По­этому нам представляется, что точка зрения В.В. Лазарева о наличии в проступке общественной опасности, хотя характеризующейся и меньшей ее степенью[352], является более предпочтительной. Еще более категорично по этому вопросу высказываются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, считая, что отрицание за административными проступками характера общественно опасного деяния неумеренно снижает общественно опасный характер административных право­нарушений, необоснованно их «либерализует» тем самым понижа­ется, ущербляется роль и значение административной ответствен­ности как средства, меры, инструмента борьбы против администра­тивных правонарушений[353].

Вышеизложенные факторы позволяют давать и видовые ха­рактеристики проступков, вернее административных правонаруше­ний, поскольку законодатель отказался в действующем КоАП РФ[354] от понятия «административный проступок», отдав предпочтенье кате­гории «административное правонарушение».

В то же время стоит отметить, что из легальной дефиниции административного правонарушения исчезло и указание посяга­тельства на государственный и общественный порядок, хотя еще недавно, в конце 90-х годов, Ю.А. Тихомиров отмечал именно это в понятии административного правонарушения[355]. Данное определе­ние основывалось на действующем на тот момент КоАП РСФСР[356] (ст. 10). Однако ряд ученых считали его устаревшим, нуждающимся в коррективах[357].

Законодатель в действующем ныне КоАП РФ действительно внес соответствующие корректировки в понятие административного правонарушения (п. 1 ст. 2.1).

Конечно, не все административные правонарушения посяга­ют на государственный или общественный порядок непосредствен­но, но все они являются противоправными именно с позиций уста­новленного государственного или общественного порядка, поэтому представляется более справедливым определение административно­го правонарушения данное в свое время Б.В. Россинским с указани­ем посягательства на государственный или общественный порядок[358].

Примерно таких позиций придерживался и В.В. Лазарев, от­мечая, что административно-правовые проступки - это правонару­шения, которые, в первую очередь, наносят вред именно общест­венным отношениям в области государственного управления и что они мешают нормальной исполнительной и распорядительной дея­тельности государственных органов, посягают на общественный по­рядок, права и законные интересы граждан[359].

Поэтому, на наш взгляд, желательно вернуть в легальную де­финицию административного правонарушения формулировку «посягательство на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, установленный порядок управления об­щественными отношениями в области государственного управле­ния и местного самоуправления».

Основанием административной ответственности является со­вершение административного правонарушения[360]. Конкретные со­ставы административных правонарушений, посягающих на избира­тельные права граждан, были сформулированы в главе 5 Особенной части КоАП РСФСР. До 1995 г. в кодексе было 5 статей, предусмат­ривающих ответственность за нарушение избирательных прав (ст. 401-405), которые стали результатом обобщения опыта избиратель­ной кампании 1989/1990 гг.: воспрепятствование осуществлению избирательных прав либо работе избирательных комиссий (ст. 401); проведение агитации в период ее запрещения (ст. 40[361]); распростра­нение ложных сведений о кандидате (ст. 40[362]); нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателей (ст. 40[363]); нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей (ст. 405).

Все эти составы, за исключением последнего, были введены Указами Президиума ВС РСФСР от 2 января 1990 г.2; пятый состав (ст. 405) введен Законом РСФСР от 16 октября 1990 г.3

Статьи (ст. 406-4013) во многом стали реалиями избирательной кампании 1993 г., надвигающейся кампании по выборам 1995/1996 гг., были обусловлены важными базовыми положениями форми­рующегося избирательного законодательства на основе Конститу­ции РФ 1993 г. Составы этих правонарушений коснулись таких мо­ментов, как:

• выдача гражданам избирательных бюллетеней в целях предос­тавления им возможности голосовать за других лиц;

• отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах;

• нарушение условий проведения предвыборной агитации че­рез СМИ;

• изготовление или распространение анонимных агитационных материалов;

• умышленное уничтожение и повреждение агитационных пе­чатных материалов;

• непредоставление или неопубликование отчетов о расходова­нии средств на подготовку и проведение выборов, незаконное при­нятие пожертвований кандидатами либо избирательными объеди­нениями;

• непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов.

Они были введены уже федеральным законом от 28 апреля 1995 г.[364], многие из них прошли квалификацию в виде избиратель­ных споров, практики обжалования в административных органах и в судебных инстанциях, поэтому включение их в КоАП РСФСР в середине 90-х годов было не просто результатом умозрительной и творческой работы законодателя, а являлось, прежде всего результа­том большой работы по обобщению опыта электоральной практи­ки, было своевременным и реально вытекало из усложняющегося избирательного процесса.

Споры о защите избирательных прав относились к судопроиз­водству по делам, вытекающим из административно-правовых от­ношений.

Судебная статистика свидетельствовала о возрастающем ко­личестве поступающих в суды общей юрисдикции дел о защите из­бирательных прав и об увеличении числа удовлетворенных судом заявлений.

Объектом административных правонарушений выступали общественные отношения, связанные с реализацией активных и пассивных прав физических лиц. Объединяющим признаком субъ­ективной стороны этих правонарушений являлось наличие вины, как правило, в форме прямого умысла, хотя не исключалась и неос­торожность.

В качестве административного правонарушения могло высту­пать только противоправное, виновное деяние — действие или

правонарушениями со специальным субъектом). Члены избира­тельных комиссий, несмотря на то, что они осуществляли делегиро­ванные им государственно-властные полномочия временно, также соответствовали дефиниции должностного лица, уполномоченные государством осуществлять функции представителя власти, и рас­сматривались в качестве специального субъекта.

Стоит отметить, что к субъектам данных правонарушений от­носились не только физические, но и юридические лица, отечест­венные и зарубежные: международные общественные объединения, избирательные блоки, российские коммерческие организации с иностранным участием и другие, однако, предусмотренные тогда КоАП РСФСР штрафные санкции налагались только на физических лиц[365]. Административная ответственность по отношению к юриди­ческим лицам была установлена в конце 90-х годов[366]. Администра­тивная ответственность юридического лица применялась в отрасле­вых законодательных актах, с 1999 года начала применяться и в из­бирательном законодательстве. Сейчас эти составы включены в действующий КоАП РФ, что стало важной новеллой Кодекса. В це­лом КОАГ РСФСР к концу 90-х годов и началу 2000-х содержал до­вольно расширенный перечень отдельных видов нарушений зако­нодательства о выборах и референдумах, за совершение которых была установлена административная ответственность.

Все дела о применении мер административной ответственно­сти за нарушения избирательного законодательства были подведом­ственны судам общей юрисдикции[367] и мировым судьям (ст. 12). По­рядок производства по этой категории дел определялся Федераль­ным законом от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», а в части, не урегулированной им, разрешалось субсидиарное применение про­цессуального раздела (раздел IV) КоАП РСФСР[368].

Значительному реформированию административно-правовые институты в избирательном праве подверглись на стыке двух тыся­челетий - в декабре 1999 г. - январе 2000 г. Во-первых, произошла корректировка КоАП РСФСР. В соответствии с этим значительно увеличилось количество составов нарушений избирательного зако­нодательства, влекущих административную ответственность. Если в действующем тогда в начале Кодексе их было шесть, то по Феде­ральному закону от 28 апреля 1995 г.[369] - уже тринадцать. (ст. 401 - 4013). По закону от 2 января 2000 г.[370] к данным составам добавилось еще одиннадцать и, таким образом, количество статей было увели­чено до двадцати четырех. Составы правонарушения, введенные законодателем в начале 2000 года, охватывали широкий спектр из­бирательных правоотношений.

Но, как отмечалось в исследовательской литературе того вре­мени, при корректировке оказалось, что не все запреты, установлен­ные обновленным избирательным законодательством, подкрепля­ются мерами административной ответственности. Поэтому и было признано целесообразным дополнить КоАП РСФСР, введя админи­стративную ответственность за правонарушения, которые уже вы­явила практика избирательных кампаний 90-х годов. Отсутствие в том Кодексе некоторых из этих составов привело к тому, что либо нарушители вообще уходили от ответственности, либо правоохра­нительные органы, реагируя на само нарушение, допускали ошибки при квалификации противоправного деяния[371].

Вместе с тем исследователями было отмечено, что в обновленную редакцию Кодекса не попали составы, которые прошли достаточно дли­тельную апробацию в прошедших избирательных кампаниях.

Такой состав, как неисполнение решения суда об исправлении списка избирателей, в новой редакции не был обеспечен админист­ративной санкцией.

Остановимся еще на одной проблеме - проблеме «воспрепят­ствования». В рамках юридической ответственности последнее представляет довольно широкий спектр отношений, например: вос­препятствование законной профессиональной деятельности журна­листа; воспрепятствование осуществлению прав на свободу совести и вероисповеданий; воспрепятствование осуществлению правосудия и т.д. Нас же интересует воспрепятствование реализации избира­тельных прав. Данная норма была закреплена в уголовном законо­дательстве (УК РСФСР 1960 года - ст. 132) - воспрепятствование пу­тем насилия, обмана, угроз или подкупа осуществлению граждани­ном ССССР избирательного права, в последующей редакции - воспрепятствование свободному осуществлению гражданином РСФСР права избирать и быть избранным народным депутатом или Президентом РСФСР. Последняя редакция данной статьи, осущест­вленная 24 марта 1995 года, значительно расширила параметры со­держание диспозиции[372].

Эта норма вошла и в новый, действующий ныне УК РФ от 13 июня 1996 г. как ст. 141.

Необходимо отметить, что диспозиции УК и КоАП РСФСР 1990 г. здесь текстуально совпадали. Может, законодатель хотел из­бежать дублирования, но, к сожалению, в обновленную редакцию КоАП РСФСР от 2 января 2000 года[373] данная норма не вошла. Не за­крепил ее законодатель и в новом, ныне действующем КоАП РФ.

Как отмечала в связи с этим М.С. Студеникина, в новой редак­ции произошло необоснованное сокращение статьи 40 действовав­шего Кодекса. Из данной статьи исключено такое нарушение, как воспрепятствование свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав. Исключение административной санкции за эти деяния приведет к тому, что они (независимо от степени их об­щественной опасности) могут наказываться только по ст. 141 Уго­ловного кодекса Российской Федерации. В результате правонару­шения в виде проступков могут оказаться вообще практически не­наказуемыми[374].

В специальной литературе вопрос о разграничении уголовно и административно наказуемого воспрепятствования осуществле­нию избирательных прав или работе избирательных комиссий и раньше решался нечетко, вызывал дискуссии. Законодателю, а тем более правоприменителю, разграничить уголовно-наказуемое и

административно-наказуемое деяние сложно. Воспрепятствование может иметь место на любой стадии избирательного процесса: вме­шательство в работу избирательных комиссий, воспрепятствование праву граждан на ознакомление со списком избирателей, воспре­пятствование проведению предвыборной агитации в периодических печатных изданиях и т.д., - и не всегда оно носит уголовно наказуе­мый характер.

Как правило, в любой избирательной кампании приходится сталкиваться с теми или иными фактами воспрепятствования, но, безусловно, их формы, составы, юридические последствия могут быть различны. Данное деяние может не иметь состава преступле­ния, но вполне может рассматриваться в рамках административной ответственности. Чтобы более определенно решать вопрос о харак­тере деяния в виде воспрепятствования, в исследовательской лите­ратуре предлагалось установить, что уголовная ответственность на­ступает только при наличии квалифицирующих признаков: совер­шение указанных действий путем обмана, подкупа, насилия либо с угрозой насилия, с использованием служебного положения, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, - а также предусмотреть административную преюдицию1.

Однако законодатель не поддержал такого предложения пы­таясь упростить задачу, он вообще исключил понятие воспрепятст­вования свободному осуществлению гражданами своих избиратель­ных прав из ныне действующего КоАП РФ. Представляется, что в будущем было бы необходимо вернуть понятие «воспрепятствова­ние» и в КоАП РФ, поскольку это соответствовало бы концепции и административного правонарушения и восполняло бы соответст­вующий пробел в КоАП РФ.

Особенностью действующего Кодекса является дифферен­циация полномочий должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях. На основании ст. 28.3 и 28. 4 КоАП РФ право составлять протоколы об административных правонарушениях закреплялось за следующими уполномоченными лицами (табл. 22).

Стоит также отметить, что перечисленных полномочия на со­ставление протоколов у поименованных в иллюстрации субъектов различны. Например, прокурор, кроме указанных статей, вправе возбудить дело о любом другом административном правонаруше­нии, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или зако­ном субъекта РФ. По некоторым правонарушениям составлять про­токолы могут разные должностные лица[375].

Поводами к возбуждению дел об административном правона­рушении, в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, являются:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, упол­номоченными составлять протоколы об административном право­нарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие собы­тия административного правонарушения;

- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от обще­ственных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в СМИ, содержащие данные, указывающие на на­личие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении может быть воз­буждено при наличии хотя бы одного из указанных поводов[376].

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, рассмотрение дел о на­рушении законодательства о выборах и референдуме входит в ком­петенцию мировых судей, а если по ним проводится администра­тивное расследование - судей районных судов; если эти правонару­шения совершенны военнослужащими и гражданами, призванны на военные сборы, дела рассматриваются судьями гарнизонных воен­ных судов.

Протоколы по всем делам соответствующих составов правона­рушений, предусмотренных ст.ст. 5.1-5.25 КоАП РФ, составляются надлежащими лицами немедленно после выявления администра­тивного правонарушения (ч. 1 ст. 28.5), в течение суток с момента составления направляются судье, уполномоченному рассматривать дело (ст. 28.8) и рассматриваются в пятидневный срок со дня полу­чения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела на основании ч. 3. ст. 29.6 КоАП РФ. Про­дление указанного срока не допускается.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ, нарушители законодатель­ства о выборах и референдумах могут быть привлечены к админи­стративной ответственности в течение одного года со дня соверше­ния правонарушения, а ст. 27.8 Кодекса предусматривает возмож­ность проведения административного расследования по указанной категории составов[377].

По результатам рассмотрения дела об административном право­нарушении в соответствии со ст. 29.9 выносится постановление, которое может быть обжаловано в пятидневный срок (ст. 30.3), а после вступле­ния в законную силу - опротестовано в порядке надзора. В соответствии со ст. 31.9, постановление об административном наказании[378] не подлежит исполнению, если прошел один год со дня его вступления в законную силу. После исполнения постановления об административном наказа­нии в соответствии со ст. 4.6, по истечении одного года лицо считается не подвергнутым административному наказанию[379].

Особенностью действующего КоАП РФ является и то, что законо­датель в представлении составов административных правонарушений по КоАП РФ следовал в соответствии с последовательной этапностью самого избирательного процесса, кроме этого, в некоторые статьи (ст. 5.1-5.25)[380] ввел по несколько составов правонарушений. Так, допустим, уже в первую статью (5.1) «Нарушение права гражданина на ознакомле­ние со списком избирателей, участников референдума» включил три состава, квалифицирующих правонарушения при составлении списков избирателей, участников референдума:

• нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума;

• нерассмотрение в установленный федеральным законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участ­ников референдума;

• отказ выдать гражданину письменный ответ с указанием причины отклонения заявления о внесении исправления в спи­сок избирателей, участников референдума.

Составы по конструкции формальные. Административные правонарушения (в отличие от преступлений) в подавляющем большинстве случаев имеют формальный состав, соответствующие нормы предусматривают ответственность лишь за совершение противоправного деяния1, вне зависимости от наступивших обще­ственно вредных последствий, вызванных данным деянием или их отсутствием. Правонарушение считается законченным в силу са­мого факта противоправного деяния. Эта характеристика в полной мере распространяется на административные правонарушения, пося­гающие на избирательные права граждан Российской Федерации. В дан­ном составе обращает на себя внимание факт, что при наличии ви­ны в форме прямого умысла правонарушение является смежным с преступлением, предусмотренным ст. 141 УК РФ, и может быть пе­реквалифицировано по ч. 1 или 2 этой статьи как воспрепятствова­ние свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме2.

Всего же в ст. 5.1-5.25 включен 41 состав правонарушений.

289

В принципе в этом нет ничего страшного, но, тем не менее, включе­ние нескольких составов в одну статью утяжеляет ее конструкцию и ус­ложняет квалификацию.

Что касается особенностей отдельных составов и некоторых проблемных вопросов то по статьям КоАП РФ они, на наш взгляд, следующие. Так, в статье 5.3. закрепляется состав правонарушения, связанный с неисполнением решения избирательной комиссии, ко­миссии референдума[381]. Среди других отличий от соответствующей статьи КоАП РСФСР (ст. 40.[382]) в ней устанавливается и ответствен­ность юридических лиц. Административная ответственность по данной статье наступает за неисполнение любого решения комис­сии, принятого в пределах ее компетенции, которое необязательно должно быть связано с обеспечением избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ[383]. Однако решение может быть непосредственно и не связано с обеспечением прав избира­телей, но опосредованно вся деятельность избирательных комис­сий подчиняется именно этому.

Статья 5.8. устанавливает ответственность за нарушение по­рядка проведения предвыборной агитации. Впервые норма, преду­сматривающая нарушение условий проведения предвыборной аги­тации через СМИ, появилась в КоАП РСФСР в апреле 1995 г.3 В бо­лее расширенном виде она вошла в новый КоАП РФ в 2001 г., а уже в 2003 г. подверглась новой редакции[384]. Поскольку субъекты право­нарушения не подразумеваются, а прямо указаны в ст. 5.8., то исполнителем, как уже отмечалось, могут выступать только они. Допустим, таким субъектом по данной статье не может высту­пать партия - основной субъект избирательных правоотноше­ний на сегодня. Партии раньше самостоятельно не могли при­нимать участия в выборах, для этого их надо было зарегистри­ровать как избирательное объединение. Но сейчас законодатель кардинально поменял позицию по данному вопросу, однако в КоАП РФ (2001 г.) эти изменения не вошли. Как уже отмечалось, само избирательное законодательство во многом не освобождено

от неясности в этом вопросе и по-прежнему партии, чтобы уча­ствовать в выборах, надо принять статус избирательного объе­динения.

Анализ правонарушений, имеющих место в период предвы­борной агитации, всегда привлекал внимание общественности страны, начиная с выборных кампаний конца 80-х годов прошлого столетия. В избирательном законодательстве совершенствовался по­рядок ее проведения, приемы, способы. Законодатель подробно ста­рался урегулировать как общие вопросы ее проведения, так и от­дельные процедуры. Представляется, что он увлекся детализацией регламентарных правил, вводя в нормативные акты высшей юриди­ческой силы фактически подзаконный материал.

Позицию законодателя можно было объяснить стремлением, с одной стороны как можно шире урегулировать отношения, связан­ные с проведением предвыборной агитации, чтобы по возможности обеспечить равенство условий для кандидатов на этом этапе изби­рательного процесса, с другой меньше оставлять возможностей для возникновения избирательных споров из-за неурегулированности отношений, связанных с проведением предвыборной агитации. Но электоральная практика проведения выборных кампаний свиде­тельствует, к сожалению, что ни первый, ни второй факторы не сра­батывают в полной мере: количество правонарушений, а также из­бирательных споров не уменьшается. Поэтому законодатель вынуж­ден был расширить количество составов административных правонарушений, охватывая ими отношения, связанные с проведе­нием предвыборной агитации, в том числе и вне агитационного пе­риода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах.

Так, в ст. 5.10 впервые закрепляется понятие предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума вне агитационного периода. Следует отметить что, введя в КоАП РФ новое понятие «агитационный период», законодатель значительно расширил и время проведения агитации и возможности ее проведения. Так, по ранее действующему законодательству агитация начиналась с мо­мента регистрации кандидата (п. 1 ст. 38 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «Об основных гарантиях избирательных прав»)[385], то теперь со дня выдвижения кандидата или списка кандидатов, ре­гистрации инициативной группы по проведению референдума (п. 1 ст. 49)[386]. Правда, конкретная точка отсчета, как следует из смысла п. 1 ст. 58 действующего закона «Об основных гарантиях избирательных прав» это не момент выдвижения, а день созда­ния избирательного фонда, поскольку затраты на изготовление подписных листов и сбор подписей должны оплачиваться за счет средств соответствующего избирательного фонда (п. 3 ст. 37 и п. 3 ст. 59)[387].

Таким образом, требуется некоторое время, чтобы создать избирательный фонд после выдвижения кандидата. Как пред­ставляется, здесь нет особого противоречия, поскольку это дела­ется с небольшим интервалом, потом точка отсчета связывается с агитационной деятельностью на этапе сбора подписей в под­держку кандидата, которая становится возможной с создания инициативной группы, выдвижения кандидата и регистрации ее в соответствующей избирательной комиссии, но на практике агитация за соответствующего кандидата начинается гораздо раннее, на этапе, не регулируемом нормативно, а именно с при­нятия решения самим гражданином о согласии его выдвижения, создании предвыборного штаба, а также регулируемого норма­тивно процесса создания самой инициативной группы.

Конечно, формы и способы агитации здесь несколько иные, но не будем же мы отрицать, что и штаб, и инициативная группа создаются под конкретного будущего кандидата в депутаты, в этом задействован определенный постоянно расширяющий круг лиц, вовлечение которых в инициативную группу связано с дея­тельностью граждан, уже «завербованных» в команду будущего кандидата, а сделать это невозможно без «побуждения» опреде­ленного круга лиц поддержать будущего кандидата и создания системы коммуникативных средств обеспечения такой поддерж­ки. Ситуация лишь немножко подвержена корреляции, когда за­интересованные лица и сами инициативные группы (что реже)

ищут, находят, отбирают будущего кандидата. Впрочем, все это происходит в условиях ограниченного информационного про­странства, к тому же правоприменитель вынужден смотреть на эти агитационные моменты с пониманием, как на необходимое условие конституирования инициативы, хотя не исключаются при этом и отдельные правонарушения, по которым приходится применять меры.

Тем не менее, в данной статье (5.10) законодатель сосредо­точивает внимание не на позитивных, а на ретроспективных мо­ментах ответственности. Объективная сторона правонарушения представляет противоправные действия по проведению предвы­борной агитации, а также характеризуется бездействием. В специ­альной литературе объективная сторона в большей части рассмат­ривается только через действия, а бездействие не учитывается[388]. Од­нако в рамках этого состава правонарушения мы можем рассматривать как противоправное - бездействие должностных лиц, которые в силу своих должностных полномочий обязаны были со­вершить активные действия по пресечению незаконной агитации.

Электоральная практика второй половины 90-х годов высве­тила и еще одну проблему - проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. Эта проблема уходит корнями в дореволюционное время, но там речь шла не о предвыборной агитации, а о голосовании, т.е. подаче голоса при выборах в Учредитель­ное собрание лицом, которое заведомо не имело на то право или утратило таковое (ст. 110 Положения о выборах в Учредительное собрание)[389]. Но здесь речь идет об участии в предвыборной агитации лица, которое не имеет на это право.

Перечень этих лиц (физических и юридических) дается в избира­тельном законодательстве, в частности в законах «О референдуме Рос­сийской Федерации» (ч. 3 ст. 30)[390], «Об основных гарантиях избира­тельных прав» (пп. 7, 8 ст. 48)[391], «О выборах депутатов Государст­венной думы» (п. 5 ст. 57)[392], «О выборах Президента Российской

Федерации» (п. 4 ст. 49)[393]. В перечне лиц, которым запрещается участвовать в предвыборной агитации, прямо или косвенно зако­нодатель особо выделил лиц, которые не достигли возраста 18 лет на день голосования (п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основ­ных гарантиях избирательных прав»).

Такой запрет впервые установлен законодателем. Эта мера была введена законодателем, как реакция на имеющиеся факты значительного привлечения молодежи, особенно несовершенно­летней, в т.н. группы поддержки кандидатов, т.е. косвенного уча­стия в предвыборной агитации. Это могло выражаться в распро­странении листовок, агитационной символики, раздаче агитаци­онных материалов, в обеспечении подготовки и проведения митингов, демонстраций и так далее[394]. Но, вместе с тем, имеют ме­сто факты распространения данными лицами, и нелегальной, вернее, выпущенной, например, без соответствующих реквизитов, предвыборной листовки.

Таких лиц трудно задержать, а тем более привлечь к ответ­ственности, особенно тех, допустим, которым не исполнилось че­тырнадцать лет. Трудно привлечь к ответственности и кандидата в депутаты, который, как правило, отрицает и выпуск соответст­вующих листовок, и то, что он привлекал к их распространению несовершеннолетнюю молодежь, апеллируя к тому, что это про­иски соперника с целью опорочить кандидата.

Соответствующая реакция законодателя - появление ст.5.11 в КоАП РФ. Но одними репрессивными мерами этой проблемы не решить, речь должна идти о совершенствовании избиратель­ного механизма в этой части, о повышении уровня электоральной культуры в целом. А в этом плане, как представляется, законода­тель несколько перестраховался, установив запрет на участие в предвыборной агитации, даже косвенной, лицам моложе 18 лет. Учитывая возрастание удельного веса именно этой части населе­ния в общественно-политической жизни страны, уровень ее со­временной эмансипации, участия в предпринимательской сфере, в различных формальных и неформальных движениях, объеди-

нениях, учитывая потребности ее естественного самовыражения, мы не можем предполагать, что эта часть населения, оставит предвыборную нишу. Хочет этого законодатель или нет, часть молодежи, в том числе несовершеннолетней будет все равно ак­тивно участвовать в этих предвыборных акциях, например в рам­ках молодежных организаций (объединений) при ведущих пар­тиях («Наши», «Молодая гвардия», «Яблоко», КПРФ, СПС и др., « Лимоновцы»).

Поэтому на наш взгляд необходимо, скорректировать п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель­ных прав»: или указанием на снижение возраста, допустим, до 16 лет, или указанием на фактор членства в молодежных организа­циях при партиях, или просто снять возрастные ограничения на проведение предвыборной агитации.

Отсюда вывод, что наличие данной нормы в избирательном законодательстве еще не говорит о возможности ее реализации. В целом данная норма пополнит арсенал т.н. «мертвых» норм. Как положительный факт, в этом плане, можно отметить редакцию статьи 5.11 КоАП РФ от 21 июля 2005 г. №93-ФЗ, по которой фак­тически, разрешено участвовать в предвыборной агитации лицам, не достигшим возраста 18 лет, но за исключением форм и методов, которые запрещены федеральным законом[395].

В период введения реальных альтернативных выборов (ко­нец 80-х годов ХХ века) организаторы выборных процессов сразу же столкнулись с распространением анонимных агитационных материалов в ходе предвыборных кампаний. Но потребовалось время, чтобы осмыслить и квалифицировать это противоправное деяние. В середине 90-х годов уже с учетом реальной практики по новой избирательной системе (выборная кампания 1993 года) за­конодатель ввел в действующий тогда КоАП РСФСР статью 40.9, предусматривающую ответственность за изготовление или рас­пространение анонимных агитационных материалов[396]. По данно­му предмету была введена соответствующая статья в КоАП РФ в 2001 году (ст.5.12), а в июле 2003 года была сделана новая ее ре- дакция[397]. Статья предусматривала ответственность за изготовле­ние или распространение агитационных материалов с нарушени­ем требований закона. В статье сформулированы пять составов административных правонарушений.

Как представляется, данная статья имеет налет казуально­сти, законодатель выбрал, по нашему мнению, не совсем эффек­тивный путь - постараться в диспозиции нормы отразить как можно более широкий спектр объектов противоправного деяния, как бы следуя нормам избирательного законодательства, которые по своему объему в значительной степени превышают разумные пределы, превращая нормы закона в какие-то инструктивные пра­вила. Это не оправдано в избирательном законодательстве, а тем более не характерно для КоАП РФ, где нормы должны быть более отточенными, краткими, понятными и содержать общие правила. К сожалению, редакцией статьи федеральным законом от 21 июля 2005 г. №93-Ф3, этот налет казуальности не только не устранен, но даже усилен.

В статье 5.20. КоАП РФ Федеральным законом от 21 июля 2005 года[398] изменено название - «Незаконное финансирование избира­тельной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выбо­ров, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышен­ным) расценкам». Статья предусматривает ответственность за фи­нансирование избирательной кампании, кампании референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки. Здесь, од­нако, необходимо сделать некоторое уточнение, связанное с по­нятием «избирательная кампания». Дело в том, что данная статья (5.20) в старой и новой редакции, к сожалению, содержит в себе неточность, поскольку речь в названии статьи идет об «избира­тельной кампании», тогда как содержание и смысл статьи рас­крывается через понятие «избирательной кампании кандидата», но в избирательном законодательстве эти понятия имеют различ­ное содержание и различное исчисление сроков[399]. Отсюда и пута­ница у исследователей.

Так, допустим, В.В. Игнатенко, раскрывает понятие по на­званию статьи, т.е. течение срока избирательной кампании рас­сматривается им как период избирательной кампании (кампании референдума): со дня официального опубликования решения о на­значении выборов (референдума) и до дня представления комисси­ей, организующей проведение выборов (референдума), отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (референдума)[400].

Но в статье речь идет об избирательной кампании кандидата: в соответствии с п. 20 ст. 2 закона «Об основных гарантиях избиратель­ных прав»[401], срок исчисляется по-другому - со дня выдвижения канди­дата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, блоком, а также уполномоченными лицами. Ошибочно у С.В. Маньшиной «до дня официального опубликования результатов выборов (референдума)»[402]. В связи с этим в ст. 5.20 КоАП РФ необходимо внести соответствующее изменение или в название статьи, или в ее содержание, уточняющее позицию законодателя об объекте урегулирования.

Правонарушение, предусматривающее ответственность за неза­конную выдачу избирательного бюллетеня лицу, не имеющему избира­тельного права, известно в электоральной практике давно. Еще в Поло­жении о выборах в Государственную Думу 1907 года мы находим ряд норм, которые требуют личного голосования, невозможность выдачи доверенности на предоставление имущественного ценза для участия в выборах лицам, которые не допускаются к участию в выборах (ст. 12, 15, 98, 138 и др.)[403]. В Положение о выборах в Учредительное собрание 1917 года законодатель уже вводит специальный состав преступления, уста­навливающий уголовную ответственность для виновных в подаче голоса при выборах в Учредительное собрание, заведомо не имея на то право или утратив таковое (ст. 110)[404].

В современном российской электоральной практике данный состав появился в КоАП РСФСР в 1995 году (ст. 40.6), правда, объек­том правового регулирования был более узкий круг отношений, связанный с выдачей гражданам бюллетеней для голосования в це­лях предоставления им возможности проголосовать за других лиц[405]. В несколько расширенной редакции в конце 90-х годов норма была закреплена в ст. 40.23 КоАП РСФСР. В новом КоАП РФ она сущест­вует (по названию) в более абстрактной форме (ст. 5.22), что можно отметить как плюс. И все-таки электоральная практика подсказыва­ет необходимость введения института представительства при голо­совании и института голосования по доверенности. На практике нередки случаи, когда родственники просят дать возможность про­голосовать на избирательном участке за какого-либо родственника, который не может прибыть на избирательный участок или по дру­гой уважительной причине. Отмахиваться от таких обращений не лучший вариант действий.

По отношению к данному правонарушению, законодатель не совсем корректно определил и лицо, имеющее право состав­лять протокол. Этим лицом, как известно, является уполномо­ченный член избирательной комиссии. Но поскольку избиратель­ные бюллетени выдают сами же члены избирательной комиссии, то, получается, что один член избирательной комиссии (правда, уполномоченный) составляет протокол о другом члене избира­тельной комиссии, с которым вместе работают. А если данное пра­вонарушение допустил сам член комиссии, имеющий право со­ставлять протоколы, кто тогда может составить протокол против него? По логике нормы тогда надо будет созвать внеочередное за­седание комиссии и уполномочить другого члена комиссии на со­ставление протокола. Представляется, что в данном случае было бы более оправдано, если бы протокол о правонарушении состав­лял председатель избирательной комиссии или представитель вы­шестоящей комиссии.

По данному составу правонарушения привлекается к ответ­ственности в одностороннем порядке, только член избирательной комиссии, т.е. лицо, незаконно выдавшее избирательный бюлле­тень. Но еще дореволюционное законодательство, предусматрива­ло, что в данном случае привлекается к ответственности и лицо

которое воспользовалось этим. Представляется не совсем оправданной столь подробная регламентация порядка голосования в избирательном законе, который призван регулировать наиболее общие отношения, связанные с производством выборов. Как мы уже отмечали, для более подробной регламентации хватило бы силы и подзаконного акта, допустим инструкции, что, собственно и на­блюдалось на первых выборах в середине 90-х годов ХХ столетия. Однако затем законодатель ввел эти нормы по сути подзаконного характера в нормативные акты высшей юридической силы, тем са­мым возложив на закон в значительной части не свойственные ему функции. В связи с этим мы видели, как последовательно увеличи­ваются в объемах законы о выборах, превращая их в совокупность норм подзаконного характера. Любое законодательное дублирова­ние не отвечает требованиям юридической технологии и техники и девальвирует императивный характер правового регулирования избирательных процессов не предполагающей дальнейшего зако­нодательного регулирования отдельных аспектов избирательных отношений[406].

Избирательный Закон не должен превращаться в инструк­цию, равно как и инструкция - в Закон. Вместе с тем, как отмечали Е.А. Постников, В.И. Васильев, в настоящее время в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» прослеживается тенденция по увеличению общего объема регламентации рассматриваемых институтов избирательного пра­ва[407]. До каких же пределов можно увеличивать объем рамочного за­кона, который уже сейчас является «неподъемным»?

В значительном количестве случаев такая детальная и одно­значная регламентация заставляет субъекты Федерации обоснован­но требовать решения в Федеральном законе специфических задач, вытекающих из особенностей осуществления государственной вла­сти и местного самоуправления в условиях конкретного субъекта Российской Федерации»[408]. Ситуация, конечно, абсурдная: требовать решения в федеральном рамочном законе для конкретного субъек­та, а их, как известно, более 80. Эффективнее было, чтобы «деталь­ная и однозначная регламентация» закреплялась в нормах подза­конного характера, в том числе и в субъектах Федерации.

Важным моментом избирательного процесса, его завершаю­щего этапа, является подсчет голосов. В последнее время много сде­лано для того, чтобы порядок подсчета голосов был законодательно определен, сами процедуры были прозрачны для наблюдателей, чтобы была исключена возможность каких-либо злоупотреблений, неправильного подсчета, или фальсификаций. Тем не менее, после каждых выборов, значительное количество жалоб поступает именно на неправильный с точки зрения заявителей, подсчет голосов, на искажения данных в протоколах. Некоторые жалобы и споры дохо­дят до Верховного Суда, по предмету голосования и определения результатов голосования.

Статья 5.24. в КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, Федеральным законом от 21 июля 2005 года[409] дана в новой редакции. Она является относительно новой, хотя электоральная практика, как раз давала материал, чтобы законодатель обратил внимание на су­ществование такой проблемы и раньше. В соответствии с этой стать­ей, нарушение председателем или членом избирательной комиссии, ко­миссии референдума установленного законом порядка подсчета голосов либо установленного законом порядка обработки итогов голосова­ния, определения результатов выборов, референдума - влечет нало­жение административного штрафа в размере от 5 до 15 МРОТ. Стоит обра­тить внимание, что субъектом правонарушения, по данной статье, является председатель или просто член избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса - субъект специальный.

Здесь хотелось бы сделать некоторое пояснение. Данная ста­тья изначально некорректно определяет субъектов правонаруше­ния. Дело в том, что подсчет голосов избирателей и последующие действия, указанные в диспозиции, всегда носят коллективный характер. Естественно, выделять в этом плане только председателя комиссии или какого-то ее члена. Поэтому в диспозиции нормы более справедливо было бы указать не на председателя или члена избирательной комиссии, а на членов избирательной комиссии, а вот в санкции нормы - продифференцировать субъектов ответственно­сти, например: виновный подвергается административному штрафу,

налагаемому: - на члена избирательной комиссии в размере от 5 до 15 МРОТ; - на председателя участковой избирательной комиссии - от 15 до 20 МРОТ.

Что касается ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо сделать пояснение. Дело в том, что Кон­ституция РФ наделяет избирательными правами именно граждан Российской Федерации, а не иностранцев и лиц без гражданства. Они могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях, предусмотренных нормами Особенной части КоАП РФ. Но по ряду позиций, в качестве специального субъекта, они не могут привлекаться к административной ответственности, например как члены избирательной комиссии или уполномоченные лица кандидата в депутаты, поскольку де-юре они не могут быть таковыми. Однако Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» 2002 года отдельной категории иностранцев, посто­янно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, в соответствии с международным дого­вором РФ, предоставляются избирательные права, т.е. они имеют право на участие в выборах (активное избирательное право) в орга­ны местного самоуправления и местном референдуме (п. 3 ст. 17), а в соответствии с п. 10 ст. 4 они наделяются и пассивным избиратель­ным правом - правом быть избранными в органы местного само­управления, участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане России.

Таким образом, к данной категории иностранных граждан мо­гут быть предприняты меры административной ответственности уже по многим основаниям ст. 5.1-5.25 КоАП РФ. Но вместе с тем, остается нерешенной проблема соответствия данных норм Консти­туции РФ, наделявшей избирательными правами только граждан Российской Федерации.

При изучении темы № 10 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1 ], [29], [32], [36], [49].

Читать научную и учебную литературу: [10], [40], [57], [58], [59], [62], [102], а также

Игнатенко В.В. Административная ответственность за наруше­ние Российского законодательства о выборах и референдумах. - М.: РЦОИТ, 2000.

301

Комментарий к Кодексу Российской федерации об админист­ративных правонарушениях / Под общ. ред. проф. Э.Н.Ренова. - М.: Норма, 2004.

Комментарий к Кодексу Российской федерации об админист­ративных правонарушениях. - 4-е изд., перераб. и доп. / Под общ. ред. Е.Н.Сидоренко. - М.: ТК Вельби: Проспект, 2004.

Нарушение избирательного законодательства. Прокурорский надзор, квалификация, расследование / С.Л. Басов, К.А. Корсаков, А.А. Новиков, А.А. Сапожников, А.Е. Скачкова; под общ. ред. А.М. Боро­дина, А.А. Новикова. - СПб., 2005.

Осуществление прокурорского надзора за соблюдением изби­рательных прав граждан. Методические рекомендации /А.Ю.Винокуров, Т.С. Лупикова, И.Н. Степанов. - М., 2004.