§2.2. Исполнительное производство в период советского государства и в настоящее время

В жизнь проводился принцип, согласно которому даже права, признанные судебным решением, предполагалось охранять законом лишь постольку, поскольку их осуществление не входило в противо­речие с их социально-хозяйственным назначением[21].

Исполнительное производство как совокупность общественных действий и правоотношений продолжало и в этот период отражать приоритеты государственной и социальной политики на соответ­ствующем этапе. Это особенно ярко проявлялось в регулировании таких институтов, как очередность имущества, на которое налагалось взыскание, и очередность удовлетворения требований различных ка-

36 тегорий взыскателей, имущественные и субъектные иммунитеты при денежных взысканиях, возможность и порядок обжалования дей­ствий органов исполнения, правосубъектность участников исполни­тельного производства, исполнительные расходы и ответственность.

Так, Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Ко­митета (ВЦИК) от 7 марта 1918 г. № 2 «О суде» предусматривал, что исполнение решений до избрания новых органов исполнения долж­но производиться Красной гвардией по установленному ранее по­рядку. Все решения предполагалось исполнять немедленно невзирая на возможное обжалование. Подобный порядок неминуемо породил к жизни множество злоупотреблений. В связи с этим 23 июля 1918 г. Народным комиссариатом юстиции РСФСР была утверждена Ин­струкция об организации и действии местных народных судов, ко­торая ограничила немедленное исполнение решениями по делам, по которым присуждено не более 500 руб., Положение о народном суде, утвержденное ВЦИК 21 октября 1920 г., и вовсе предоставило право решать вопрос о предварительном исполнении решения народному суду, вынесшему это решение; все же остальные решения исполня­лись лишь по истечении срока на обжалование.

Принятый 7 июля 1923 г. первый Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, вступивший в силу с 1 сентября того же года, содер­жал специальный раздел 5, где находились нормы, регулирующие исполнительное производство. Исполнение судебных решений было предоставлено сторонам. И только в случае отказа от добровольного исполнения взыскатель мог просить суд, вынесший решение, о при­нудительном исполнении последнего и о выдаче исполнительного листа. Целью исполнительного производства стало быстрое, удобное и дешевое исполнение требований кредитора при сохранении долж­ника как хозяйственной и рабочей силы'.

В 1924 году постановлением Центрального исполнительного ко­митета СССР были утверждены Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик. Согласно данному нормативному правовому акту основой судебной системы стал народный суд, который по об­щему правилу действовал в составе народного судьи и двух народ­ных заседателей.

В 1923 году принимается Инструкция о порядке приведения в исполнение решений по гражданским делам, которая и выступала специальным актом, регламентировавшим исполнительное произ­водство того периода.

После Октябрьской революции функции судебного исполнения 37 выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах. Стоит за­метить, что такое положение дел сохранялось вплоть до реформы исполнительного производства 1997 года. Полиция, приставы как органы исполнения прекратили свое существование, а судебные ис­полнители назначались на должность и увольнялись распоряжением председателя губернского или окружного суда[22].

Кроме судебных исполнителей особым циркуляром Народного комиссариата юстиции и Народного комиссариата внутренних дел от 12 февраля 1925 г. № 48/75 допускалось исполнение судебных решений органами милиции и волостных исполкомов (как правило, начальниками рабоче-крестьянской милиции районов или председа­телями волисполкомов), которые действовали по тем же правилам, что и судебные исполнители.

Для возбуждения исполнительного производства на основании исполнительного листа взыскатель должен был обратиться к указан­ным лицам с устным или письменным заявлением.

Срок на добровольное исполнение устанавливался обычно в са­мом судебном решении. Если же судья не указывал в решении кон­кретного срока, его мог установить судебный исполнитель, но не более семи дней по обычным взысканиям. Однако при взыскании заработной платы срок на добровольное исполнение не мог превы­шать трех дней, а при взысканиях с государственных предприятий он, наоборот, удлинялся и составлял от двух недель до одного месяца. В законодательном регулировании исполнительного производства, как верно заметила О.В. Исаенкова, «проявлялась доминирующая роль государственных интересов над частными и особое покрови­тельство государства трудовым интересам и правам работников и служащих»[23].

Можно говорить о том, что с 1923 года в отечественном законо­дательстве была в четком виде установлена очередность удовлетво­рения взысканий, которая также несла в себе отражение приорите­тов государственной охраны отдельных прав и защищаемых законом интересов. При этом расходы по исполнительному производству

38 удовлетворялись вне всякой очереди. Исходя из положений ГПК РСФСР 1923 г., в первую очередь удовлетворялись взыскания по за­работной плате рабочим и служащим, по социальному страхованию и алиментным платежам; во вторую — требования о взыскании не- , доимок по налогам и сборам, в третью — претензии государственных органов, вытекающие из договоров подряда и поставки; в четвер­тую — претензии, обеспеченные залогом в отношении заложенного имущества; в пятую очередь — оставшиеся претензии государствен­ных учреждений и предприятий, учреждений сельскохозяйственного кредита, кооперативных организаций и акционерных обществ (ак­ционерами которых являлись только государственные и кооператив­ные учреждения и предприятия), в шестую — претензии остальных кредиторов.

Жалобы на действия судебного исполнителя можно было пода­вать народному судье в течение семи дней со дня совершения обжа­луемого действия или со дня, когда о его совершении стало известно жалобщику. Вынесенные по вопросу жалобы постановления народ­ного судьи являлись окончательными и дальнейшему обжалованию не подлежали.

За исполнением решений арбитражных комиссий, созданных в России в 1922 году и действовавших до учреждения в 1931 году Го­сударственного арбитража, которые рассматривали споры имуще­ственного характера между государственными предприятиями и ор­ганизациями, надзирали члены этих комиссий. Они же руководили действиями судебного исполнителя в данной области. Учитывая, что арбитражные комиссии создавались, как правило, при совнаркомах и областных экономических совещаниях, а Высшая арбитражная ко­миссия — при Совете труда и обороны, можно констатировать, что деятельность этих комиссий носила больше административный, чем судебный характер.

Законом ограничивался перечень имущества, на которое можно обратить взыскание, особенно широкий перечень был установлен в отношении имущества крестьянского двора1. Что касается взысканий с государственных учреждений, находящихся на государственном бюджете, то тут и вовсе был установлен своеобразный иммунитет: на принадлежащее им имущество ни при каких условиях обратить взыскание было нельзя, можно было лишь жаловаться на это учреж­дение в административном порядке.

При обращении взыскания на заработную плату за работником 39 или служащим в любом случае после всех удержаний должно было остаться не менее 50% заработка (ст. 289 ГПК РСФСР 1923 г.).

На имущество должника взыскание обращалось путем составле­ния описи и ареста имущества, при этом были установлены особые правила обращения взыскания на строения, права застройки, денеж­ные суммы и имущество, находящиеся у третьих лиц[24].

Продажа арестованного имущества осуществлялась с публичных торгов или, с согласия взыскателя и должника, через биржевого ма­клера на товарной бирже.

После принятия Конституции СССР 1936 г. многие отрасли рос­сийского права подверглись реформированию, целью которого было показать успехи социалистического государства и победу социа­лизма в нашей стране. Не избежали этой участи и гражданское про­цессуальное право и его институты, одним из которых в тот период считалось исполнительное производство. Нормативным актом, яв­лявшимся основой для развития исполнительного производства кон­ца 30-х годов XX века, была Инструкция о порядке исполнения су­дебных решений, утвержденная Народным комиссариатом юстиции СССР 28 сентября 1939 г. Исполнению судебных решений как важ­ному средству укрепления социалистической законности стало при­даваться особое значение. Инструкция подробно регламентировала порядок применения различных мер принудительного исполнения решения, делопроизводство и отчетность судебных исполнителей, обжалование их действий и призвана была способствовать реально­му осуществлению прав участвующих в деле лиц, установленных и подтвержденных судебными решениями[25].

Между тем данная Инструкция, равно как и многие другие нор­мативные правовые акты по исполнению, не смогла в полной мере достичь своей цели, так как менее чем через два года после ее изда­ния в связи с началом Великой Отечественной войны постановле­нием Пленума Верховного Суда СССР от 30 августа 1941 г. судам было указано на необходимость приостановления исполнения всту­пивших в законную силу судебных решений по гражданским делам, ответчиками по которым являлись лица, состоящие в действующих частях Красной Армии и Военно-Морского Флота, за исключением

40 дел о взыскании алиментов[26]. Фактически указанные нормы остано­вили исполнительное производство по большей части исполнитель­ных документов, так как основная часть мужского населения и зна­чительная часть женщин находились на фронте.

Многочисленные случаи утраты материалов исполнительных производств в связи с военными действиями вызвали к жизни необ­ходимость в детальном урегулировании вопросов, связанных с выда­чей дубликата исполнительного листа.

Приоритет государственных интересов над интересами личности в тот период особенно наглядно проявляется при анализе утверж­денной Народным комиссариатом юстиции СССР 1 февраля 1945 г. Инструкции о порядке рассмотрения судами дел о взыскании не­доимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обяза­тельному окладному страхованию, самообложению и не внесенных в срок штрафов. Инструкция предусматривала немедленное испол­нение решений по делам о недоимках по государственным и местным налогам, по обязательному страхованию и самообложению, по недо­имкам и штрафам по поставкам сельскохозяйственной продукции государству с колхозных дворов и единоличных хозяйств, а также по штрафам, наложенным в административном порядке в части описи имущества, независимо от их обжалования[28]. Исполнительные листы на взыскание административных штрафов выписывались и переда­вались для немедленной описи имущества оштрафованного в день вынесения решения (но само имущество могло быть изъято лишь по истечении 10 дней, если за это время должник не уплатит наложен­ного штрафа).

Исполнительные листы о взыскании с предприятий, учрежде­ний и организаций при сумме взыскания от 500 руб. (с одногородних должников — от 250 руб.) направлялись судом непосредственно ист­цу. Истцы-организации в таких случаях сами предъявляли исполни­тельные листы в учреждения Государственного банка. При меньших суммах исполнительные листы выдавались истцу или передавались

судебному исполнителю по требованию истца. Исполнительные ли- 41 сты на взыскание с одних граждан в пользу других граждан (кроме алиментных платежей) выдавались взыскателям по их просьбе.

Статья 255 ГПК РСФСР 1923 г. устанавливала срок предъявле­ния исполнительного листа к исполнению для организаций — один год, для граждан — три года. Срок исчислялся со дня вступления ре­шения или приговора суда в законную силу, а по периодическим пла­тежам — со дня окончания срока, на который присуждены платежи. При пропуске срока истцу отказывалось в выдаче исполнительного листа. Тем не менее этот срок мог быть восстановлен судом. Опре­деление суда по вопросам восстановления данного срока обжалова­лось в вышестоящий суд в течение пяти дней (ст. 249 ГПК РСФСР 1923 г.).

Особо охраняемыми в рассматриваемый период в связи с соци­альной политикой государства по охране материнства и детства и по­вышению уровня рождаемости предполагались алиментные правоот­ношения, в связи с чем исполнительный лист по делам о взыскании алиментов направлялся по месту работы должника не позднее сле­дующего дня после вынесения судебного решения. По требованию взыскателя исполнительный лист о взыскании алиментов мог быть выдан ему на руки (ст. 75 Инструкции по делопроизводству в народ­ном суде, утвержденной Министерством юстиции СССР 31 августа 1949 г.). По данной категории дел взыскатель не был обязан под­чиняться правилам территориальной компетенции: независимо от того, в каком суде рассматривалось дело об алиментах, где находятся взыскатель и должник, судья или судебный исполнитель, к которому обратилась женщина-мать, был обязан направить для взыскания ис­полнительный лист но месту работы ответчика[29].

Исполнительное производство предполагалось бесплатным для взыскателя. Предпосылкой такого положения являлось то обстоя­тельство, что исполнительное производство считалось частью, ста­дией гражданского судопроизводства, за осуществление которого в доход государства уже поступила государственная пошлина. Судеб­ный исполнитель не имел права взыскивать с истца или ответчика какие-либо сборы за исполнение решения. Все средства он получал от суда, а затем судья выносил определение об утверждении расчета исполнителя по расходам и о взыскании этих расходов с должника.

Разъяснять и толковать решение мог только суд, его вынесший, а не тот, при котором состоял судебный исполнитель. При этом жало- 42 бы на действия судебного исполнителя могли быть поданы в пятид­невный срок судье, в районе которого производилось исполнение.

Надзор за законностью действий судебных исполнителей осу­ществляли прокуроры. Генеральный прокурор СССР и прокуроры союзных республик обладали правом приостановления исполнения решения суда.

Интересным является тот факт, что прокурор не мог самостоя­тельно отменять действия судебных исполнителей. Прокурорский надзор заключался в праве опротестования этих действий в суд.

Диспозитивность в исполнительном производстве проявлялась в том, что исполнительные листы выдавались главным образом по просьбе взыскателя, последний мог уменьшить размер своих требо­ваний, отказаться от них, а также заключить мировую сделку с долж­ником. Суд проверял основания отказа и мог его принять либо отка­зать взыскателю в реализации данного правомочия.

Исполнение считалось оконченным лишь тогда, когда решение было полностью исполнено. Между тем само гражданское дело счи­талось оконченным после вручения истцу исполнительного листа, а если исполнительный лист истцом не требовался, то через два меся­ца со дня вступления решения в законную силу дело сдавалось в ар­хив[30]. Случаи, когда исполнительные действия заканчивались до пол­ного удовлетворения требований взыскателя (например, при неуста­новлении места жительства должника, при отсутствии у должника имущества и заработка, на которые по закону может быть обращено взыскание), не считались окончанием исполнения решения, а лишь служили основанием для возвращения исполнительного документа взыскателю[31].

В середине 60-х годов XX века в СССР была проведена кодифи­кация гражданского процессуального законодательства, которая от­разилась и на регулировании исполнительных правоотношений.

В Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 года (да­лее — ГПК РСФСР 1964 г.) исполнительному производству был посвящен V раздел (главы 38—42), а также приложения № 1 и № 2. Многие из норм V раздела «Исполнительное производство» ГПК РСФСР 1964 г. регулировали правоотношения в сфере исполнитель­ного производства вплоть до 1 февраля 2003 г. Примечательно, что исполнительное производство практически целиком регламентиро­валось гражданским процессуальным законодательством и считалось

частью гражданского процесса, его заключительной стадией. Это яв- 43 лялось своеобразным признаком исполнительного производства в тот период. К числу других признаков относились: государственный характер исполнительного производства; приоритетная защита госу­дарственной, общественной и кооперативной собственности; отсут­ствие механизма защиты прав и свобод человека в ходе исполнитель­ного производства.

В течение длительного времени действовала Инструкция об ис­полнительном производстве, утвержденная приказом Министерства юстиции СССР от 15 ноября 1985 г. № 22.

Тесная связь исполнительного и гражданского процессов предо­пределялась тем фактом, что судебные исполнители состояли при районных судах (ст. 348 ГПК РСФСР 1964 г.).

Следующий этап в развитии законодательства об исполнитель­ном производстве связывается лишь со второй половиной 90-х го­дов XX века. В 1997 году, 21 июля, принимаются два федеральных закона: № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и № 118-ФЗ «О судебных приставах», что дает право говорить о начале реформы системы принудительного исполнения с целью придания ей нового облика, соответствующего современным социально-экономическим реалиям.

Указанные законопроекты, реформирующие принудительное ис­полнение и решающие задачи обеспечения установленного порядка деятельности судов, были разработаны Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. На объединенном Пленуме этих высших судов 28 февраля 1995 г. было принято постановление о внесении законопроектов в Госу­дарственную Думу Российской Федерации. 12 мая 1995 г. они были внесены в Государственную Думу. В июле 1995 г. эти законопроек­ты приняты Думой в первом чтении, 16 апреля 1997 г. (после значи­тельной доработки) — во втором чтении, 4 июня 1997 г. — в третьем. 3 июля 1997 г. они были одобрены Советом Федерации, а 21 июля 1997 г. подписаны Президентом Российской Федерации. Как извест­но, оба закона вступили в силу 6 ноября 1997 г.

До вступления в действие данных федеральных законов вопросы принудительного исполнения и порядок деятельности судебных ис­полнителей решались в основном нормами Закона о судоустройстве РСФСР от 8 июля 1981 г. упомянутого раздела V ГПК РСФСР, дей­ствовавшего с 1 октября 1964 г., Положения о Министерстве юсти­ции Российской Федерации (последнее в рассматриваемый период Положение было утверждено Указом Президента Российской Фе-

44 дерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юсти­ции Российской Федерации») и Инструкции об исполнительном производстве Министерства юстиции СССР, введенной в действие с 1 апреля 1986 г.

Без преувеличения можно говорить о том, что принятые в 1997 году законы подорвали устоявшееся за многие десятилетия в юридической литературе положение о том, что исполнение судебных решений и иных юрисдикционных актов — завершающая, заключи­тельная стадия гражданского процесса[32]. Необходимо отметить, что государство впервые после 1917 г. посчитало возможным и необходи­мым принять специальные законы, регулирующие правоотношения в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, главным образом судебных актов.

Ключевым моментом в преобразованном нормативно-правовом регулировании исполнительного производства того периода стало создание самостоятельной службы судебных приставов как органа принудительного исполнения судебных актов и актов других орга­нов. Указанная служба первоначально была организована в рамках Министерства юстиции Российской Федерации и возглавлялась за­местителем министра юстиции Российской Федерации — главным судебным приставом Российской Федерации. В 2004 году в резуль­тате проводившейся административной реформы она была преоб­разована в Федеральную службу судебных приставов (далее также ФССП России).

Впервые в законодательстве последовательно был реализован принцип равенства защиты всех форм собственности в сфере испол­нительного производства.

Судебный пристав-исполнитель получил более широкие возмож­ности по исполнению своих обязанностей за счет наделения его пра­вом налагать штрафы, а также вносить представления о привлечении к административной или уголовной ответственности.

Кроме того, можно утвердительно говорить о сформировавшемся механизме защиты прав участников исполнительного производства.

Учитывая наметившуюся в целом положительную тенденцию в правовом регулировании данной сферы общественных отношений с конца 90-х годов XX века, тем не менее следует признать, что за­конодательство об исполнительном производстве за 10 лет своего

применения обнаружило в себе целый ряд недостатков и безусловно 45 находилось еще в стадии своего реформирования.

Руководствуясь стремлением к совершенствованию норматив­ной базы в сфере исполнительного производства, 2 октября 2007 г. был подписан, а 6 октября 2007 г. опубликован новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве», вступивший в силу с 1 февраля 2008 г., который и действует в настоящее время.

Новый Закон об исполнительном производстве, как представ­ляется, реформу в исполнительном производстве не произвел, хотя существенно отличается от Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве 1997 г.). Отдельные положения ново­го законодательного акта не в полной мере согласованы с частным законодательством, а некоторые — попросту неудачно сформули­рованы с точки зрения юридической техники. Сказанное позволяет предположить, что реформа отечественного законодательства об ис­полнительном производстве еще далека от своего завершения, и при­нятие нового Закона является лишь очередным этапом на ее пути.

Современное же состояние развития исполнительного производ­ства в России станет предметом отдельного рассмотрения в соответ­ствующих разделах настоящего учебника.