правовые аспекты регулирования инвестиционной деятельности

Правовое поле финансирования инвестиций определяется также федеральными законами «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», «О защите конкуренции на рынке фи­нансовых услуг», «О рынке ценных бумаг», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и ценных муниципаль­ных бумаг», «Об инвестицио

нной деятельности в Российской Фе­дерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке цен­ных бумаг». Стимулирование инвестиций в сфере малого пред­принимательства закреплено в Федеральном законе «О государ­ственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», в котором отражены льготы по налогообложению субъектов малого предпринимательства, фондов поддержки ма­лого предпринимательства, инвестиционных и лизинговых ком­паний, кредитных и страховых организаций, а также предпри­ятий, учреждений и организаций, создаваемых в целях выполне­ния работ для субъектов малого предпринимательства и оказания им услуг.

Федеральный закон от 15.08.1996 г. «О бюджетной классифика­ции Российской Федерации» определил структуру расходов на ин­вестиционные цели, а Федеральный закон от 21.11.1996 г. «О бух­галтерском учете» утвердил отражение в финансовой отчетности инвестиционной деятельности. Правовое поле финансирования инвестиций определено также указами Президента России от 17.09.1994 г.

Соответствующие положения федеральных законов и указов Президента введены в действие целым рядом постановлений Правительства Российской Федерации, среди которых следует выделить:

♦ постановление от 29.09.1994 г. «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Россий­ской Федерации»;

♦ постановление от 19.12.1997 г. «О дополнительных мерах по стимулированию деловой активности и привлечению инвес­тиций в экономику Российской Федерации» с поручением соответствующим министерствам и ведомствам по активиза­ции работы по привлечению иностранных и отечественных инвестиций в реальный сектор экономики;

♦ постановление от 01.09.1996 г. «О дополнительном стимулиро­вании частных инвестиций в Российской Федерации», посвя­щенное порядку государственной поддержки инвестиционных проектов, имеющих приоритетное значение для экономики страны;

♦ постановление от 23.07.1996 г. «О льготах по уплате ввозной та­моженной пошлины, налога на добавленную стоимость в от­ношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в ка­честве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями»;

♦ постановление от 22.06.1994 г. «О порядке размещения цент­рализованных инвестиционных ресурсов на конкурсной ос­нове»;

♦ постановление от 05.09.1998 г. «Об организации Российской выставки инвестиционных проектов» и др.

Созданию благоприятных условий для обновления основных фондов посвящено постановление от 19.08.1994 г. «Об использова­нии механизма ускоренной амортизации и переоценки основных фондов»; постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.1994 г. «О порядке размещения централизованных инвес­тиционных ресурсов на конкурсной основе» определяло порядок конкурсного размещения централизованных инвестиционных ре­сурсов, условия организации и проведения конкурсов инвестици­онных проектов, проводимого Министерством экономики РФ.

Для привлечения зарубежных инвесторов в Россию уже с 1991 г. была упрощена регистрация предприятий с иностранным участи­ем (постановление Правительства РФ от 28.11.1991 г.).

В экономическом подъеме многих стран большую роль сыгра­ли свободные экономические зоны (СЭЗ). С августа 1991 г. в Рос­сийской Федерации действуют Общие принципы создания зон совместного предпринимательства, разработанные Минэкономи­ки, Минфином, Министерством внешних экономических связей. В настоящее время действует Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 117-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Феде­рации».

Предусмотрена и защита отраслей российской экономики и от­дельных хозяйствующих субъектов Российской Федерации от не­благоприятного воздействия иностранной конкуренции. С этой целью приняты федеральные законы от 14.04.1998 г. «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осу­ществлении торговли товарами» и от 07.07.1993 г. «О международ­ном коммерческом арбитраже».

Важнейшим стимулом финансирования инвестиционной дея­тельности является обеспечение государством гарантий прав ин­весторов, защиты инвестиций и предоставление субъектами ин­вестиционной деятельности налоговых и таможенных льгот.

Так, защита инвестиций гарантируется законодательством не­зависимо от форм собственности следующим образом:

1) инвестиции не могут быть безвозмездно национализиро­ваны;

2) инвестиции не могут быть реквизированы.

Применение таких мер возможно лишь с полным возмещени­ем инвестору всех убытков, включая упущенную выгоду.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности в основном предусматривает следующее:

1) разработка и выполнение государственных инвестицион­ных программ;

2) прямое управление государственными инвестициями;

3) дифференцирование налоговых ставок и льгот;

4) предоставление финансовой помощи в виде дотаций, суб­сидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных терри­торий, отраслей и производств;

5) проведение финансовой и кредитной политики, политики ценообразования, амортизационной политики;

6) определение условий пользования землей и другими при­родными ресурсами;

7) контроль за соблюдением государственных норм, стандар­тов и правил обязательной сертификации;

8) принятие антимонопольных мер, приватизация объектов государственной собственности, в том числе объектов незавер­шенного строительства;

9) экспертиза инвестиционных проектов;

10) предоставление решениями Правительства России и пра­вительств субъектов Российской Федерации льготных условий инвесторам и другим участникам инвестиционной деятельности по приоритетным направлениям развития народного хозяйства;

11) последовательная и целенаправленная децентрализация инвестиционного процесса на основе многообразных форм соб­ственности, повышения роли внутренних источников накопле­ний предприятий;

12) перенос акцента с безвозвратного бюджетного финанси­рования на кредитование на возвратной и платной основе (без­возвратное бюджетное финансирование сохраняется только для социально значимых объектов);

13) усиление государственного контроля за целевым расходо­ванием средств, направляемых на инвестиции;

14) расширение практики совместного (долевого) финанси­рования инвестиционных проектов, в том числе с привлечением иностранного капитала;

15) использование части централизованных (кредитных) ин­вестиционных ресурсов для реализации быстро окупаемых и эф­фективных инвестиционных проектов и объектов малого бизнеса;

16) совершенствование и развитие нормативно-правовой базы привлечения инвестиций, в том числе иностранных.

Постановлением Правительства РФ от 19.12.1997 г. «О допол­нительных мерах по стимулированию деловой активности и при­влечению инвестиций в экономику Российской Федерации» оп­ределены важнейшие направления деятельности в этом аспекте:

♦ создание и поддержание макроэкономических условий роста экономики страны;

♦ сокращение бюджетного дефицита, решение проблемы непла­тежей, увеличение доли денежных расчетов в экономике;

♦ осуществление институциональных преобразований, необ­ходимых для формирования эффективной рыночной эконо­мики;

♦ привлечение на финансовые рынки сбережений населения;

♦ снижение рисков при инвестировании в реальный сектор эко­номики на основе развития системы страхования и перестра­хования;

♦ создание рынка земли;

♦ создание условий для развития рынков срочных контрактов на поставку электрической энергии, нефти, газа и других базовых товаров и услуг;

♦ совершенствование нормативно-правовой базы привлечения иностранных инвестиций.

Как свидетельствует мировой опыт, продуманная политика привлечения иностранного капитала — самый прямой и достаточ­но эффективный путь выхода из кризиса, который является дей­ственным рычагом ускорения социально-экономического разви­тия страны.

В то же время наряду с положительными моментами участие иностранного капитала в развитии российской экономики вызва­ло ряд отрицательных последствий:

1) приоритетное внимание западных фирм к добыче и экспор­ту энергоносителей, которое способствовало не только «разбаза­риванию» невозобновляемых ресурсов, но и дальнейшей гипер­трофии добывающих отраслей;

2) неудовлетворительное государственное регулирование про­цесса привлечения иностранного капитала, отсутствие жесткого экологического контроля за действием ряда предприятий с ино­странным капиталом;

3) участие западного капитала в приватизации государствен­ной собственности при крайне заниженном курсе рубля, что поз­волило за бесценок скупить ряд важных объектов.

4) нередкое использование иностранных капиталовложений как способ «отмывания грязных денег» из стран Запада.

Иностранные инвесторы наделены правом осуществления ин­вестирования на территории России путем:

♦ долевого участия в предприятиях, создаваемых совместно с юридическими и физическими лицами (гражданами) России;

♦ создания предприятий, полностью принадлежащих иностран­ным инвесторам, а также филиалов иностранных юридических лиц;

♦ приобретения предприятий, имущественных комплексов, зда­ний, сооружений, долей участия в предприятиях, паев, акций, облигаций и других ценных бумаг, а также иного имущества, которое в соответствии с действующим законодательством мо­жет принадлежать иностранным инвесторам;

♦ приобретения прав пользования землей и иными природными ресурсами;

♦ приобретения иных имущественных прав;

♦ иной деятельности по осуществлению инвестиций, не запре­щенной действующим на территории России законодатель­ством, включая предоставление займов, кредитов, имущества и имущественных прав.

Как видим, режим переходной экономики породил много ор­ганизационных сложностей, которые требуют профессионально­го управления инвестиционными проектами. Однако в настоящее время Российская Федерация имеет достаточно развитую норма­тивно-правовую базу инвестиционной деятельности, позволяю­щую осуществлять эффективную политику как в масштабах всей страны, так и в рамках ее отдельных регионов. На иностранных инвесторов распространяется законодательство Российской Фе­дерации при заключении и осуществлении договоров (контрак­тов). При этом законодательство не предусматривает каких-либо официально закрытых для иностранных инвесторов отраслей экономики или регионов отрасли, но на практике такие ограни­чения существуют. Так, хозяйственная деятельность в ряде отрас­лей требует получения специальной лицензии.

Весьма важным условием благоприятного инвестиционного климата в стране является налоговый режим.

В Российской Федерации практикуются договоры между фе­деральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых разграничиваются полномочия в области международных и внешнеэкономических связей и которые передают субъектам Федерации следующие полномочия: участие в осуществлении внешнеэкономических связей, заключение соглашений с субъектами зарубежных феде­раций, а также административно-территориальными единицами иностранных государств, их министерствами и ведомствами. Не исключает российская Конституция и возможности заключения соглашений с иностранными государствами в целом.

Субъектам Федерации передаются полномочия по формиро­ванию их валютного фонда и контролю за его использованием, по предоставлению иностранным банковским и коммерческим кре­дитным организациям гарантий правительств субъектов Россий­ской Федерации. К их компетенции в международной сфере от­носятся деятельность по созданию свободных экономических зон на их территории на основании решений, принятых в соответ­ствии с действующим законодательством России, получение и использование безвозмездной помощи со стороны зарубежных партнеров, предоставление кредитов, ссуд и иной помощи зару­бежным партнерам за счет средств субъектов Федерации, участие в работе международных экономических финансовых организа­ций и органов, уставы которых предусматривают такое участие, открытие представительств за рубежом.

Во многих таких договорах закрепляется участие субъектов Федерации в разработке международных договоров России по во­просам внешнеэкономических связей и по другим вопросам, не­посредственно затрагивающим интересы субъектов Федерации. В ряде случаев предусматривается их участие в работе делегаций на различных форумах, особенно в тех случаях, когда затрагива­ются интересы субъекта Федерации.

Характерным примером такого документа является согла­шение между Правительством Российской Федерации и Пра­вительством Республики Татарстан о разграничении полномо­чий во внешнеэкономической деятельности, в котором преду­сматривается, что следующие вопросы внешнеэкономических связей относятся к исключительному ведению Республики Та­тарстан:

♦ заключение внешнеэкономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административно-территориальны­ми образованиями других стран;

♦ заключение торгово-экономических соглашений республики Татарстан с иностранными государствами;

♦ привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов, ссуд под гарантии правительства Республики Татар­стан, контроль за их использованием;

♦ формирование и контроль использования валютного фонда Республики Татарстан;

♦ разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территории Республики Татарстан;

♦ предоставление государственных гарантий участникам вне­шнеэкономической деятельности Республики Татарстан;

♦ участие в работе международных экономических и финансо­вых организаций и органов;

♦ получение помощи от зарубежных партнеров и ее использова­ние;

♦ предоставление кредитов, ссуд и помощи зарубежными парт­нерами;

♦ создание свободных экономических зон на территории Рес­публики Татарстан.

Результаты международных связей регионов можно также про­иллюстрировать на примере Пермского края.

В настоящее время доля 11 европейских стран в общем объеме иностранных инвестиций в экономику Пермского края составля­ет примерно 60%. Из 320 предприятий с иностранными инвести­циями 230, т.е. свыше 70%, приходится на предприятия, среди инвесторов которых представлены европейские страны.

Как следует из краткой характеристики нормативно-правовой базы инвестиционного процесса, в условиях перехода российской экономики к рынку потребовалось большое количество решений относительно приватизации, конверсии, оздоровления предпри­ятий, их слияния, разъединения, банкротства, создания новых предприятий.

Действующие федеральные законы и постановления Прави­тельства РФ декларируют основные гарантии прав инвесторов:

♦ на пользование (владение) земельными участками, зданиями, сооружениями, природными ресурсами;

♦ на беспрепятственный вывоз доходов, прибыли и других пра­вомерно полученных денежных средств, имущества и инфор­мации, в документальной либо электронной форме за границу. Кроме того, они:

1) определяют правовой режим и условия инвестиционной деятельности, которые должны быть одинаково благоприятными для российских и иностранных инвесторов;

2) предусматривают меры стимулирующего характера нало­говых и таможенных льгот: «дедушкина оговорка», гарантирую­щая сохранение стартовых условий при реализации проекта в течение срока его окупаемости (до 7 лет) в случаях неблагопри­ятного изменения федеральных законов и других нормативных правовых актов; льготы по уплате таможенных платежей и на­логов;

3) наделяют субъекты Российской Федерации и органы мест­ного самоуправления правами в пределах своей компетенции:

♦ предоставлять инвесторам льготы и гарантии;

♦ осуществлять финансирование;

♦ оказывать иные формы поддержки инвестиционных проектов. Однако сложившаяся законодательная база и практика, регла­ментирующая инвестиционную деятельность, имеют серьезные недостатки:

♦ отсутствие единой концепции правового регулирования эко­номической системы страны в целом;

♦ заимствование норм, применяемых в других правовых систе­мах или в государствах (например, Гражданский кодекс РФ использовал опыт континентальной системы права, а Закон «О рынке ценных бумаг» базируется на англосаксонской сис­теме права), что не всегда оправдано для российских усло­вий;

♦ противоречивые и даже взаимоисключающие нормы в разных законах и даже в рамках одного закона (например, в Законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»);

♦ отсутствие стабильности — практика внесения изменений и поправок в законодательные и нормативные акты легка и не продумана;

♦ неразвитость банковской системы и институтов финансового рынка;

♦ плохое исполнение законов в связи с отсутствием эффектив­ных санкций за неисполнение норм права;

♦ слабость и неэффективность судебно-правовой системы. Существенно снижает инвестиционную привлекательность

России неоперативность законодательства, которое не всегда ус­певает вслед за потребностями экономики.

Дело даже не в чрезмерности налогового бремени (российские ставки налогов не намного выше, чем в большинстве европейских стран), а в том, что право толковать законы и определять налого­облагаемую базу предоставлено органам исполнительной власти. В результате в налогооблагаемую базу стали включать полностью или частично расходы, реально необходимые для нормальной хо­зяйственной деятельности. Это не только не улучшает инвести­ционный климат страны, но и сдерживает ее экономическое раз­витие. В этой связи показательно сопоставление российских и английских норм износа:

♦ оборудования: соответственно 10—15 лет против 4 лет;

♦ автомобилей: 7—10 лет против 4 лет;

♦ зданий производственного назначения: 100 лет против 25 лет;

♦ компьютеров: 10 лет против 2—3 лет.

Такая экономическая политика заметно препятствует привлече­нию инвестиций в высокотехнологичные отрасли промышленно­сти, требующие крупных капиталовложений, постоянного обнов­ления и совершенствования оборудования. Поскольку расходы на эти цели не исключаются из налогооблагаемой базы, направление части прибыли на обновление основных фондов и развитие произ­водства становится невыгодным — такие инвестиции не относятся на издержки, а облагаются налогом по ставке налога на прибыль.

Неполнота и противоречивость налогового законодательства, частые изменения и новые трактовки норм неоправданно увели­чивают издержки, обусловливают возрастание фискальных рис­ков, не защищают инвестора от произвола налоговых и таможен­ных органов.

К тому же реализация законодательных норм в сфере частного права все еще неудовлетворительна, нередки случаи нарушения прав инвесторов путем:

♦ лишения их возможности влиять на решения и получать ин­формацию по основным вопросам деятельности предприятия;

♦ захвата контроля над денежными потоками и физическими активами компаний отдельными финансово-промышленны­ми группами;

♦ игнорирования или ущемления интересов меньшинства акци­онеров;

♦ нарушения контрактных обязательств.

Такие действия создают высокий риск в первую очередь для портфельных инвесторов, которые обычно выступают в роли млад­ших акционеров. К сожалению, ни государственные органы, ни правовая система пока не способны полностью обеспечить про­декларированные права участников инвестиционной деятельности.

Обусловлено это многими факторами, в том числе и тем, что судебная власть не отвечает потребностям изменившихся экономи­ческих реалий:

1) до сих пор используются нормы процессуального права, сформулированные в период отсутствия плюрализма отношений собственности;

2) параллельно существуют арбитражные суды и суды общей юрисдикции, что порождает проблемы при определении подве­домственности рассматриваемых дел и препятствует единству правоприменения на территории России. Отсутствуют специа­лизации судов по отдельным категориям дел, что не позволяет обеспечить надлежащую компетентность судей при рассмотре­нии сложных экономических споров;

3) перезагруженность судов различных инстанций приводит к затягиванию процессов, что в условиях быстро меняющейся эко­номической ситуации часто делает рассмотрение спора в суде бессмысленным;

4) судебные исполнители не имеют достаточных полномочий и средств для обеспечения выполнения решений судов;

5) сами суды не являются в достаточной степени независимы­ми, и инвесторы не могут быть уверены в том, что их права и ин­тересы будут защищены в соответствии с законом.

О необходимости совершенствования нормативно-правовой базы в сфере инвестиционной деятельности и устранения недостатков в практике ее использования также свидетельствуют:

♦ слабость банковской системы, что проявляется в отсутствии в достаточном количестве специализированных инвестицион­ных банков, инвестиционных фондов, кредитных союзов и т.п. Это справедливо рассматривается как один из важнейших факторов инвестиционного риска;

♦ лицензирование ввоза капитала в страну в рамках политики валютного регулирования, отсутствие эффективных механиз­мов, препятствующих вывозу капитала из страны;

♦ незавершенность законодательства в вопросах создания меха­низма, регулирующего права землепользования и собственности на землю, что существенно сдерживает приток инвестиций;

♦ недостаточная регламентированность оснований для иниции­рования банкротства, самой процедуры банкротства и недопу­щения ложного банкротства;

♦ отсутствие прозрачного механизма перераспределения в поль­зу эффективных собственников.

Подзаконные акты Госстандарта РФ и Государственного Тамо­женного комитета РФ не позволяют инвесторам в полном объеме реализовать законодательные положения, стимулирующие капи­таловложения в сферу материального производства.

Практика ввоза товаров в Россию в качестве вкладов в уставный капитал показывает, что многие вопросы решаются непосред­ственно таможенными органами. К тому же число наименований ввозимых товаров, подлежащих обязательной сертификации, мно­гократно превышает соответствующие сертификационные требо­вания. Из-за несовершенства нормативной базы такие вопросы часто приходится рассматривать на нескольких уровнях, в резуль­тате чего процедура таможенного оформления товаров может за­нимать не одну неделю.

Отмеченное обстоятельство задерживает ввод в эксплуатацию новых предприятии и приводит к дополнительным расходам (штрафы за простой транспорта под грузом, упущенная выгода от несвоевременной сдачи предприятия в эксплуатацию и др.), что удорожает инвестиционные проекты.

Наиболее значительные для инвесторов трудности создает не­совершенство системы нормативно-правового регулирования инвес­тиций в сфере строительства.

Это связано с тем, что в действующих документах отсутствуют четкие и общие для всех них положения, однозначно определяю­щие:

1) терминологию и понятия, используемые в инвестиционной деятельности в сфере строительства; компетенцию, права и обя­занности субъектов деятельности;

2) порядок реализации законных прав юридических и физи­ческих лиц на землепользование;

3) предпринимательство и участие в строительной деятель­ности;

4) сроки рассмотрения обращений заказчиков государствен­ными органами, а также ответственность должностных лиц за превышение полномочий и несоблюдение нормативных требова­ний;

5) процедуры оформления разрешений на изыскания, проек­тирование, размещение и строительство объектов;

6) организацию строительного производства при финансиро­вании объектов из собственных средств заказчика;

7) процедуры приемки законченных строительством объектов в эксплуатацию, юридического оформления факта перевода их в состав действующих предприятий и регистрации права собствен­ности на них.

Осознавая важность инвестиций для экономического разви­тия, региональные и муниципальные власти в рамках своей ком­петенции стараются нейтрализовать отмеченные недостатки и сделать инвестиционный климат более привлекательным.

Органы представительной власти более чем в половине субъ­ектов Российской Федерации и во многих муниципальных обра­зованиях приняли свои законы и другие нормативные акты о льготном налогообложении инвесторов и организации инвести­ционной деятельности, направленные на сокращение сроков реа­лизации инвестиционных проектов и увеличение объемов капи­таловложений путем стимулирования притока инвестиций.

Таким образом, анализ нормативно-правовых актов РФ и ре­гионов России показывает, что регулирование инвестиций все еще отстает от потребностей времени. Искоренение этих недо­статков позволит России гармонично вписаться в международ­ную систему хозяйственных связей, основанную на принципах рыночной экономики. В целях совершенствования национально- правовой системы законодательства целесообразно продолжать работы по подготовке и принятию новых законов относительно привлечения отечественных и иностранных инвестиций в реаль­ный сектор российской экономики, т.е. прямых иностранных ин­вестиций (ПИИ).

Важными законами, регулирующими прямые иностранные инвестиции, являются также Федеральный закон от 30.12. 1995 г. «О соглашениях, о разделе продукции» и Федеральный закон от 29.10. 1998 г. «О финансовой аренде (лизинге)».

Соглашение о разделе продукции относится законом и россий­ской правовой доктриной к категории гражданско-правовых до­говоров, в которых государство в лице Правительства или органа исполнительной власти субъекта Федерации выступает в каче­стве субъекта гражданского права и занимает равное с инвесто­ром положение. Договор (соглашение) может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение. Принятие Федерального закона «О соглашениях, о разделе продукции» не способствовало раз­витию практики заключения указанных соглашений. Практиче­ски сразу после его принятия возникла необходимость внесения в него изменений и дополнений, которые вызвали бы к этому виду гражданско-правового договора интерес у иностранных инвесторов.

Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)» регулирует как иностранные инвестиции в этой форме, так и российские ин­вестиции, т.е. инвестиции российских физических и юридических лиц в пределах границ Российской Федерации и за ее пределами. Это следует из определения форм, типов и видов лизинга, регули­руемых принятым законом. К регулируемым законом основным формам лизинга относятся внутренний лизинг и международный лизинг.

В отличие от договора внутреннего лизинга права и обязанно­сти участников договора международного лизинга регулируются в соответствии с Федеральным законом «О присоединении Россий­ской Федерации к международной Конвенции УНИДРУА "О меж­дународном финансовом лизинге"», принятой на конференции в Оттаве (Канада) в 1988 г.

Можно сделать вывод, что устранение недостатков в сфере ин­вестиционного законодательства и осуществление комплекса мер (экономических и правовых) по улучшению инвестиционного климата позволит активизировать инвестиционный процесс в России и получить финансовые вливания в экономику, необходи­мые для дальнейшего экономического роста страны.