5.4.2. Оценка эффективности бюджетных расходов на НИОКР

Проблема оценки эффективности инвестиций в сферу НИОКР не является такой уж новой. Она разрабатывается экономической наукой на протяжении многих десятилетий. Но сегодня она при­обретает качественно иное звучание. С одной стороны, мало кто подвергает сомнению целесообразность инвестиций в будущее, с другой стороны — сфера перспективных приложений нового зна­ния увеличилась настолько, что для ее необходимой и достаточной поддержки (финансирования в полном объеме научных исследо­ваний и разработок, передачи создаваемых технологий в произ­водство, подготовки необходимых для этого научных и техниче­ских кадров и пр.) требуются все более значительные расходы общественных ресурсов. С учетом обострения многих других гло­бальных проблем (демографических, энергетических, экологиче­ских, климатических и ряда других) найти такие дополнительные ресурсы становится все труднее, хотя все отчетливо понимают, что это безусловно необходимо для успешного преодоления глобаль­ных проблем человечества.

Если в частном секторе существует возможность сформулиро­вать более или менее объективные критерии оценки эффективно­сти инвестиций, в том числе в сферу НИОКР (например, после­дующий рост продаж и прибыли фирмы, повышение производи­тельности труда, снижение себестоимости продукции, освоение новых перспективных технологий, повышение конкурентоспо­собности и др.), то на государственном уровне сделать это по ряду причин значительно сложнее. Правительство вынуждено брать на себя многие функции, которые не являются экономически обоснованными в пределах горизонта оперативного планирования для бизнеса. К числу таких функций относятся в значительной мере обеспечение процесса непрерывного воспроизводства но­вых фундаментальных научных знаний, организация связанных с задачами укрепления национальной безопасности НИОКР, реа­лизация долгосрочных широкомасштабных инновационных про-

_в подготовка квалифицированных профессиональных кадров для°н^{овых пе}Р^{спективных} направлений науки и отраслей промыш­ленности и др.

Посчитать прямую отдачу, а значит, и оценить эффективность _инвесгщций в этих направлениях традиционными экономическими методами вряд ли удастся. Однако негативные последствия отказа от подобных расходов могут обойтись обществу при определен­ных условиях значительно дороже.

Характерным примером того, как государство принимает на себя финансирование крупномасштабных проектов, результаты кото­рых пока еще далеко не очевидны и станут понятны лишь спустя одно-два десятилетия, но уже сегодня требуют значительных ка­питаловложений, служат новые программы по освоению водород­ной энергетики, начатые почти одновременно в 2003—2004 гг. в США, странах Западной Европы и Японии (см. гл. 11).

Интересный подход к оценке эффективности федеральных бюд­жетных расходов на НИОКР используется в последнее десятилетие в США, где по данным бюджетного послания президента на 2006 фи­нансовый год эти расходы планируются на уровне 132,3 млрд долл. в текущих ценах. Предпринимаемые усилия направлены в конеч­ном итоге на увеличение результативности всей совокупности фи­нансируемых из бюджета научных исследований и разработок (портфеля НИОКР по американской терминологии) за счет пере­распределения ресурсов в пользу наиболее эффективных научно- технических программ министерств и ведомств и сокращения или полного отказа от финансирования программ, имеющих низкую результативность.

Поскольку оценить степень успешности многих программ, рас­считанных на десятилетия, достаточно сложно, перед федераль­ными ведомствами поставлена задача сформулировать наиболее Значимые программные цели и показатели, по которым можно ^'^1етежегодно судить о темпах продвижения вперед, в том числе, .равнении с другими аналогичными федеральными программами. ^ ^ериканская администрация разрабатывает, внедряет и совершен-

. вует инвестиционные критерии для программ НИОКР, действен­ны _

е в масштабах всего правительства.

меж ¹ "'Д'ч правительства является координация связанных

_До -бой или взаимодополняющих усилий различных ве-

^в в сфере НИОКР за счет их объединения (там, где это ведет

к повышению итоговой результативности программ) или устране­ния дублирования.

Правительство США играет активную роль в поддержке как фундаментальных, так и прикладных исследований и разработок. Последние могут претендовать на выделение федерального фи­нансирования в том случае, если прибыль от их разработки для частного сектора в данное время не очевидна, а сами проекты соответствуют национальным приоритетам или сулят большую общественную отдачу (например, нанотехнологии или водородная энергетика). Одним из важных критериев для получения бюджет­ного финансирования на осуществление прикладных проектов является степень готовности частного сектора к разделению затрат с государством.

Инвестиционные критерии должны учитывать как ожидаемые конечные результаты, так и прогресс в их достижении. Кроме того, инвестиционные критерии должны содержать показатели для оценки полученных результатов.

В целях обеспечения сопоставимости самых разных видов НИОКР — от фундаментальных исследований до разработок и де­монстрационных программ были выделены наиболее общие крите­рии, отражающие три фундаментальных аспекта, присущих любой программе НИОКР:

• соответствие (relevance) — обоснование важности, воз­можности и необходимости федерального инвестирования программы;

• качество (quality) — обоснование того, как инвестирование бюджетных средств обеспечит наилучшее качество НИОКР;

• результативность (performance) — • обоснование эффектив­ного использования инвестиций.

Для программ и проектов НИОКР, относящихся к промышлен­ности, применяются также критерии, позволяющие оценить допус­тимость бюджетного инвестирования, возможность сравнения заяв­ленных и полученных в конечном итоге выгод, а также подходящие для принятия решений о завершении программы или ее переносе в частный сектор.

Инвестиционные критерии для сферы НИОКР были впервые использованы в американской практике при выборе прикладных программ НИОКР министерства энергетики США в 2001 г. С учетом полученного опыта эти инвестиционные критерии были усовер­шенствованы и распространены на другие виды программ НИОКР _и другие ведомства.

Количество основных финансирующих НИОКР федеральных ми­нистерств и ведомств, которые провели оценку некоторых своих программ в соответствии с механизмом рейтинговой оценки про­грамм (Program Assessment Rating Tool — PART), включающим ин­вестиционные критерии для НИОКР, увеличилось в процессе под­готовки бюджета на 2005 г. до 12 по сравнению с 7 годом ранее. Фактически на эту методику перешли почти все крупнейшие фи­нансирующие ведомства.

Всего оценку прошло 58 программ НИОКР. Эффективными были признаны 45% программ, неэффективными — 0,2%. Еще по 17% программ результаты оценки не были показаны.

Некоторые программы, признанные эффективными, получили в итоге дополнительное финансирование. Например, до 305 млн долл. увеличены запрашиваемые на 2005 г. ассигнования на про­грамму NSF Nanoscale Science and Engineering, что на 20% боль­ше по сравнению с предыдущим годом. Среди других программ, отнесенных к этой категории, Mars Exploration Program (NASA). Финансирование ряда программ, признанных неэффективными, например программы ОН Technology Program (министерство энер­гетики), было сокращено.

Начатая в США работа по включению инвестиционных крите­риев в процессы внутриведомственного управления и бюджетиро­вания НИОКР продолжается. Следует, однако, отметить, что резуль­таты оценки по методике PART не являются единственным основа­нием для изменения финансирования и проведения реформ управ­ления. В частности, американский подход допускает, что может Оьпь сокращено финансирование эффективных программ, которые Достигли намеченных целей, или, наоборот, неэффективные про- ^гРаммы могут получить дополнительные средства, если это будет способствовать повышению их эффективности.

Администрация США изучает стратегии управления НИОКР отдельных ведомств, которые демонстрируют наиболее высокую эффективность. Бюджетное управление (Office of Management and udget — OMB) и Управление по научной и технологической

политике (Office of Science and Technology Policy — OSTP) оце­нивают сильные и слабые стороны ведомственных программ НИОКР с целью распространения передового опыта на все госу­дарственные программы. При этом оценка и внедрение новых подходов осуществляются в итеративном режиме с участием за­интересованных ведомств, организаций и научно-технического сообщества.

В процессе оценки эффективности программ НИОКР американ­ское правительство пришло к выводу о важной роли координации усилий и установления взаимовыгодных партнерских отношений, включая партнерство государства с частным сектором (например, партнерство в области автомобильной промышленности Freedom - CAR), партнерство с другими странами (например, Международ­ное партнерство в области водородной экономики), партнерство с университетской наукой. В дальнейшем планируется использовать возможности координации и партнерства в сфере НИОКР для со­вершенствования инвестиционных критериев.

Не приходится сомневаться в том, что проблема эффективного распределения общественных ресурсов, в том числе примени­тельно к сферам НИОКР, инноваций и образования, является для России не менее актуальной, чем в развитых странах. Работа по выработке соответствую вдах критериев на уровне министерств, ведомств и научных организаций уже активно ведется. Однако задача эта далеко не простая, она требует взвешенного подхода и времени.