§ 1.4. Методы и модели управления гражданской службой

Методом обычно называют систему регулятивных принципов духовной или материальной деятельности человека.

Науку о методах, как правило, называют методологией. С фор­мальной точки зрения методология не связана с сущностью знания о реальном мире. Она имеет дело лишь с операциями, при помощи которых конструируется это знание. Поэтому данным термином при­нято обозначать совокупность исследовательских процедур и эффек­тивной техники, включая приемы сбора и обработки данных. В ней реализуется поисковая (эвристическая) функция предметной обла­сти исследования.

Соответственно двум основным сферам человеческой деятель­ности (духовной и материальной) все методы также можно разде­лить на две основные группы — на духовные и материальн че. При этом нужно отметить, что понятие «методология» исторически за­крепилось за духовными методами, а науку о материальных методах до последнего времени обычно называли «технологией». Но в насто­ящее время понятие «технология» стало использоваться для обозна­чения методов как материальной, так и духовной деятельности.

Методы духовной деятельности, в свою очередь, также делят на две группы — на методы обыденного и эмпирического мышления, а также теоретические методы. Каждая из этих групп методов имеет специфику и может применяться лишь на соответствующем уровне познания. Обыденные и эмпирические методы неприемлемы в сфере теории, а теоретические методы бессильны в области так называемо­го «здравого человеческого рассудка».

Специфика науки в значительной мере связана со спецификой того метода, который берется в качестве базового, основополагающе­го.

Деятельностный метод обычно нацелен на то, чтобы сформули­ровать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) про­блемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не на все богатство и многообразие познавательных методов, а главным образом на те, которые связаны с деятельностью (системным, функ­ционально-структурным, единством исторического и логического, восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и т.д.). Сле­довательно, деятельностный метод в управлении является обобщен­ной и систематизированной совокупностью знаний об исходных прин - ципахупорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем его мире. В нем управление рассматривается, во-первых, как необхо­димый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая дея­тельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ.

Определяющее значение при формировании социального управ­ления имеют социальная информация и социальная организация. Диалектическая взаимосвязь информации и организации зачастую ускользает от внимания исследователей. Однако информация и орга­низация как необходимые факторы коммуникативной деятельности существуют лишь в органическом единстве, обусловливая друг дру­га. Понять и достаточно убедительно доказать это можно лишь на основе деятельностного метода.

Какова роль информации и организации в управлении деятель­ностью человека и ЭВМ? На основе «входящей» информации выра­батываются «выходящие» управленческие программы (команды), ко­торые затем используются для преобразования организации. Поэтому в коммуникативных видах деятельности управление зависит в ос­новном от количества и качества информации как на «входе», так

и на «выходе». Чтобы принять эффективное решение, человек и ЭВМ должны располагать репрезентативной информацией.

Однако управление не ограничивается лишь выработкой програм­мы (команды) по преобразованию организации.

Каковы административные модели управления гражданской служ­бой?

Среди множества разновидностей государственного управления особое место по своей роли и значимости занимают субординация, реординация и координация. Они имеют всеобщий характер и явля­ются свойствами таких носителей социального управления, как со­циальный субъект и социальный объект, а также социальный род и социальный индивид .

Субординация, реординация и координация выступают базовы­ми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделя­ми управления гражданской службой. Причем если взаимодействие субъектов и объектов регулируется принципами как субординаци­онного, так и координационного управления, то все виды родоинди- видуального взаимодействия регулируются принципами координа­ционного управления.

Субординацией (лат. subordinatio — соподчинение) называется такаямодель гражданской службы, при которой осуществляется вер - тикальноеупорядочение, а один из элементов государственного орга - на или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, оп - ределяющего начала в деятельности всех остальных. Вместо сорасположения здесь действует соподчинение. Один элемент в со­ставе государственного органа или отдельный государственный орган в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет их себе.

Такой характер присущ управленческим процессам во взаимо­действии, например, государственных органов исполнительной вла­сти. В гражданской службе субординация — это система должност­ного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплины. Данные правила определяются ведомственными положениями, ин­струкциями, другими нормативными актами. При субординации каждый служащий подчиняется не только своему непосредственно-

См.: Граждан В.Д.

му, но и последовательно всем вышестоящим руководителям данно­го ведомства.

Каково соотношение понятий «субординация» и «иерархия»? В главном понятия «субординация» и «иерархия» имеют синоними­ческий характер. Это латинское и греческое название вертикального соподчинения. Но, как правило, понятие «иерархия» используют тог­да, когда речь заходит о сложных формах субординации. Если в ка­кой-либо деятельности субординационная зависимость проявляется многосторонне и на нескольких этажах управления, то в этом случае обычно говорят об иерархии, т.е. расположении систем или сложных элементов определенной системы в порядке от высшего к низшему. В сравнении с субординацией иерархия является более объемным и развитым видом управления. Она упорядочивает по линии сопод­чинения не просто целостности, а системы, в которых управление одного порядка оказывается зависимым от управления второго по­рядка, управление второго порядка — от управления третьего поряд­ка и т.д. до вершины пирамиды или высшей точки данной системы.

Важнейшими особенностями субординации как вида управле­ния гражданской службой являются следующие: 1) в условиях этих связей одни государственные органы оказывают направляющее воз­действие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное изменение функций зависимыми государственными органами спо­собно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом; 3) новые функции и новые качества государствен­ных органов создают предпосылки для возникновения новых субор­динационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью. Следовательно, субординацию нельзя понимать как простое механи­ческое структурирование. В последнем случае внимание обращается обычно лишь на внешнюю сторону и оставляется без анализа сторо­на внутренняя — содержательная (функциональная), а между тем именно ей принадлежит особенно важное значение.

Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации в отношении низших, ни в коем случае не следует абсолютизировать эту зависимость, ибо всякое взаимодействие исключает абсолютно первичное и абсолютно вторичное. В любой субординации не только высший уровень воздействует на низший, но имеет место и обрат­ный процесс, в силу которого низший уровень также влияет на выс­ший, и очень важно изучить особенности этого влияния.

Субординационную зависимость не следует понимать односто­ронне, это всегда двусторонний процесс. Высшее только потому выс­шее, что есть низшее. Именно низшее обусловливает возможность высшего. Без низшего невозможно никакое высшее. И, кроме того, разделение на низшее и высшее всегда очень условно, граница меж­ду ними подвижна и неустойчива. Специфика государственных су­бординации проявляется в том, что здесь в большей мере и в более развернутом виде осуществляется с обеих сторон функция контро­ля. Не только высшее контролирует низшее, но и, наоборот, низшее способно контролировать высшее (но это должно закладываться в нор­мативных установлениях).

Кстати, сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-адми­нистративная иерархия страдала как раз порочной односторонностью, при которой контроль осуществлялся лишь сверху вниз. Всякие по­пытки нижних этажей управленческой пирамиды контролировать деятельность верхних этажей пресекались, да и все еще пресекаются довольно решительно и жестко. В этом, видимо, проявляется соци­альная сущность бюрократизма. В процессе социальных реформ нам нужно создавать такие механизмы управления, народовластия, при которых управляемые имели бы реальную возможность всесторонне контролировать работу управляющих.

Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно упомянуть и такую модель административного управления, как ре- ординация (лат. reordination—переподчинение). Реординацией обычно называют такую модель государственного управления, при которой осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или однихсторон,частей и элементов какого-либо государственного органа другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

О реординации пока мало что известно в науке. Вместе с тем она является постоянным спутником не только координации, но и субординации. Например, в России в настоящее время в системе го­сударственного управления все силовые министерства переподчинены президенту, тогда как раньше они были в прямом подчинении у Пред­седателя Правительства. Аналогично представительства ряда министерств и ведомств в субъектах Федерации также переподчинены теперь руко­водителям субъектов Федерации. Под влиянием актуальных факто­ров подобные переподчинения осуществляются постоянно. И эта прак­тика характерна не только для государственного управления, но и для всех других видов социального управления.

Координацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется третья модель гражданской службы, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственныхоргановхарактеризуются тождественностью, рав- новеликостью. Например, взаимодействие департаментов внутри ми­нистерств или министерств между собой имеет характер координа­ции, основные принципы которой закладываются распоряжением соответствующего министра или постановлением правительства. Ко­ординация выражается в согласовании гражданскими служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов и решении совместных служебных задач.

Субординация, реординация и координация широко распростра­нены в социальной действительности. Именно эти модели управле­ния чаще всего лежат в основе различных систем государственного управления. Можно отметить, что они в равной мере способны при­давать системам устойчивость и долговечность. Все попытки преуве­личить роль и значение субординационных зависимостей в процессе государственной деятельности не выглядят убедительными. Реорди- национные и координационные системы также отличаются высоким уровнем надежности и продолжительным временем существования.

В процессе анализа рассмотрение общетеоретической проблемы идет от характеристики отдельных свойств государственной граж­данской службы к ее целостной характеристике. Каждый последу­ющий раздел опирается на предшествующий и исходит из него во всех отправных положениях. В учебнике дается лишь краткий исторический анализ категории «государственная гражданская служ­ба», а все внимание сосредоточено на современных проблемах.