9.5.3. Право государственной и муниципальной собственности

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т.е. принадлежащую и России, и субъектам Федера­ции (республикам, краям, областям, городам федерального значе­ния, автономной области, автономным округам). Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или через действующих от своего имени юридических лиц (см., например, ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях[76], ст. 2 Закона об унитарных предприятиях).

Если круг субъектов государственной собственности очерчен достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муници­пальной собственности: в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образова­ния. В Законе об общих принципах организации местного само­управления 1995 г. (утратил силу с 1 января 2009 г.)[77] вслед за Конституцией РФ и ГК РФ муниципальная собственность опре­делена как собственность муниципальных образований. К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отне­сены города (кроме городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной соб­ственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. В то же время субъектом права муниципальной собствен­ности не может быть признано административно-террито­риальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено.

Множественность субъектов права муниципальной собственно­сти не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит, как бы в том или ином конкретном случае ни осуществлялось управление ею.

В Законе об общих принципах организации местного само­управления 2003 г. (вступил в силу в полном объеме с 1 января 2009 г.)[78] предусмотрено, что экономическую основу местного само­управления составляют находящееся в муниципальной собственно­сти имущество, средства местных бюджетов, а также имуществен­ные права муниципальных образований. Муниципальная собствен­ность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

В соответствии со ст. 50 Закона 2003 г.[79] субъектами муници­пальной собственности являются поселения и муниципальные районы.

Объекты права собственности. Объекты гражданских прав под­разделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и на­ходящиеся в свободном обращении. Эта классификация распро­страняется и на объекты права государственной и муниципальной собственности.

В числе объектов государственной и муниципальной собствен­ности особо выделены природные ресурсы, которые ныне стали обо- ротоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, му­ниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9 ГК РФ). Оп­ределение правового режима природных ресурсов отнесено к со­вместному ведению России и субъектов Федерации.

Правовой режим природных ресурсов установлен в Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, в Законах о недрах, о федеральных природных ресурсах и др.

Таким образом, установлена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам[81].

Законом об общих принципах организации местного само­управления 2003 г. установлено, что в собственности муниципаль­ных образований может находиться:

• указанное в законе имущество, предназначенное для реше­ния установленных законом вопросов местного значения;

• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления, муниципальных служащих, работни­ков муниципальных предприятий и учреждений в соответст­вии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в слу­чае, если такие объекты необходимы для осуществления полномо­чий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, ус­тановленных федеральным законом.

В собственности муниципальных образований также может на­ходиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного са­моуправления федеральными законами.

В Законе 2003 г. перечислено имущество, которое может нахо­диться в собственности поселений (ч. 2 ст. 50) и муниципальных районов (ч. 3 ст. 50).

В ряду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество. Примерный перечень имущества, относящегося к недвижимости, приведен в п. 1 ст. 130 ГК РФ. В перечне не указано предприятие, правовой режим которого как объекта прав специально закреплен в ст. 132 ГК РФ.

Содержание права государственной и муниципальной собственно­сти. Содержание права государственной и муниципальной собст­венности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые он осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе. Право го­сударственной и муниципальной собственности является элементом абсолютного правоотношения.

Властное начало, присущее государственной и муниципальной собственности, не должно сказываться на отношениях по реализации остальных форм собственности в гражданских правоотношениях, не­зависимо от того, идет ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями как самостоятель­ными юридическими лицами. Допускаемые законом формы собствен­ности признаются и защищаются равным образом (см. ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, п. 4 ст. 212 ГК РФ). Это не означает, что правовой режим всех форм собственности одинаков. Так, если широ­кий круг имуществ, принадлежащих гражданам, забронирован от взы­сканий со стороны кредиторов, то взыскание может быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.

Собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие прав и охраняемых законом интересов других лиц.

Законом об общих принципах организации местного само­управления 2003 г. определяются особенности владения, пользова­ния и распоряжения муниципальным имуществом (ст. 51).

От имени муниципального образования самостоятельно вла­деют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного само­управления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муници­пальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной вла­сти РФ, органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчу­ждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными за­конами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества по­ступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципаль­ные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйствен­ных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значе­ния; определяют цели, условия и порядок деятельности муниципаль­ных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципаль­ных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, уста­новленном федеральным законом.

Отраслевая принадлежность права государственной и муниципаль­ной собственности. Нормы, относящиеся к праву собственности, закреплены в законах и иных правовых актах самой различной от­раслевой принадлежности — Конституции РФ, ГК РФ, законах об общих принципах организации местного самоуправления; законах об охране окружающей среды, об использовании природных ресур­сов и т.д. Таким образом, нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование.

В Конституции РФ закреплены признаваемые в России формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отно­шений собственности, определена компетенция России и субъектов РФ в части установления правового режима важнейших объектов права собственности. Право государственной и муниципальной соб­ственности реализуется в отношениях самой различной отраслевой принадлежности, а не только гражданско-правовых. Например, когда Правительство РФ принимает решение о передаче какого-либо пред­приятия, здания, сооружения или иного имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ или в муниципальную собственность, то реализация права федеральной собственности про­исходит в рамках государственно-правового отношения. Когда же принимается решение о преобразовании государственного предпри­ятия в казенное, реализация права федеральной собственности про­текает в рамках административно-правового отношения.

Осуществление права государственной и муниципальной собствен­ности. Субъекты права государственной и муниципальной собст­венности — это сложные системные образования, которые сущест­вуют и действуют через разветвленную сеть своих органов — адми­нистративно-управленческих, социально-культурных, оперативно- хозяйственных. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местно­го самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъек­тов Федерации и уставами муниципальных образований, — населе­ние непосредственно[82].

В составе государственной и муниципальной собственности различается имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юриди­ческими лицами и относящееся к имуществу казны (государст­венной или муниципальной), и имущество, находящееся в хозяй­ственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и муни­ципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юриди­ческими лицами.

В первом случае соответствующие государственные органы, ор­ганы местного самоуправления, а также юридические лица и граж­дане осуществляют права государственной и муниципальной собст­венности не от своего имени, а от имени субъекта права собствен­ности — России, субъекта РФ или муниципального образования.

Во втором случае к осуществлению права собственности присое­диняется дополнительное и самостоятельное звено — в виде юриди­ческого лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество правом ли­бо хозяйственного ведения, либо оперативного управления.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие мо­жет распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного веде­ния недвижимым имуществом лишь с согласия собственника. Хотя действие по распоряжению имуществом предприятие и совершает от своего имени, но для этого оно должно получить согласие уполномо­ченного государственного органа (например, соответствующего органа по управлению государственным имуществом) или органа местного самоуправления, который дает его уже от имени собственника.

Субъекты права государственной и муниципальной собственно­сти непосредственно участвуют при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при распоряжении унитар­ным предприятием закрепленным за ним недвижимым имуществом (а в унитарном казенном предприятии — и движимым). В осущест­влении права собственности от имени собственников в этих случаях участвуют Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое находится в ведении Министерства экономи­ческого развития и торговли РФ, Российский фонд федерального имущества и их органы на местах.