Тема 6. РОЛЬ И МЕСТО БЮРОКРАТИИ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВА

Современное общество не может существовать и успешно развиваться без госу­дарственного бюрократического аппарата. Такие понятия, как «бюрократия» и «бюрократизм», являются одними из основных в механизме современного госу­дарства, а теория бюрократии занимает одно из центральных мест в теории государ­ственного управления.

На Западе уже давно посчитали необходимым создать обособленное научное направление, предназначенное изучать широкий спектр вопросов управления в со­временном обществе. Знания основ этой дисциплины крайне необходимы для со­временных политиков, юристов, менеджеров и экономистов, мечтающих о карьер­ном росте.

В СССР возможность проведения системных исследований по проблемам бю­рократии было под жестким «табу». Бюрократия наряду с преступностью и други­ми «пороками проклятого прошлого» рассматривалась как плохая наследствен­ность и социальная болезнь зарвавшихся чиновников.

При всем многообразии трактовок содержания бюрократии как непременной части государственного механизма выделяются следующие подходы: веберовская трактовка, марксистско-ленинская, имперская («азиатская») и «реалистическая» (современное понимание и трактовка проблемы в развитых зарубежных странах).

В научном отношении наиболее разработанной считается теория бюрократии немецкого ученого — социолога М. Вебера, изложенная в фундаментальном труде «Хозяйство и общество». Она составляет фундамент современного понимания про­блемы, а также практики государственного управления. В своей трактовке бюро­кратии он выступает как «ценностно нейтральный позитивист».

Бюрократическую организацию он понимал как наиболее рациональное инсти­туционное устройство для решения сложных задач управления в современном об­ществе. Основа ее рациональности состоит в обезличении ее функционирования. Это дает определенные гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он выде­ляет два существенно различных типа бюрократической организации: патримони­альная бюрократия и рациональная бюрократия.

Патримониальная бюрократия. Этот тип организации бюрократии в большей степени носит исторический характер. Наиболее широко был распространен в Древнем Египте, Римской империи позднего периода, Китае и в Западной Европе эпохи абсолютизма. Для нее характерны следующие черты.

■ Нахождение непосредственно в распоряжении господина (правителя) осо­бого аппарата управления.

■ Назначение на государственную должность рассматривается как милость правителя, которую он оказывает только тем лицам, на чью преданность может поло­житься. Принцип личной преданности здесь является одним из основных условий.

■ Чиновники наделяются полномочиями не на постоянной основе, а от случая к случаю. Поэтому вместо бюрократической «беспристрастности» решение кон­кретного дела в значительной степени зависело от личного усмотрения чиновника.

■ Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников носят нечеткий характер. Поэтому для занятия руководящей должности не требовалось наличия специальных образования и подготовки у претендентов.

■ Наличие властных полномочий чиновники рассматривают как личную при­вилегию и считают вполне законным возможность извлечения личных экономиче­ских интересов.

Подобный подход к организации бюрократии (имперская модель бюрократии), как правило, применялся (да и применяется) в странах с антидемократическими политическими режимами.

Специалистами отмечается, что одним из главных секретов такой уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности осознавать себя самостоятельной политической силой. Для этого предпринимались хорошо проду­манные и проверенные на практике меры, позволяющие успешно держать их на по­ложении лакеев. Тщательно соблюдался принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения возможности формирования бюрократической корпорации применялись специальные механизмы разобщения интересов чиновников. В це­лом они отрицательно влияли на эффективность работы бюрократической систе­мы, но государство отдавало приоритет недопустимости возможности возникнове­ния в чиновничьей среде организованной коалиции. Действующая система «сдер­жек и противовесов» выражалась в следующем.

1. Отсутствие у чиновников узкой специализации, позволяющее при необхо­димости иметь возможность их безболезненной замены.

2. Наличие постоянного конкурса среди кандидатов на замещение должности в бюрократической организации. Успешная сдача специальных экзаменов или дача взятки не являлись гарантией успеха.

3. Крайне ограниченная перспектива служебной карьеры. Это обстоятельство лишало смысла у чиновника стремление создания системы личных связей, способ­ствующих продвижению по службе.

4. Личная зависимость чиновников всех управленческих уровней от волеизъ­явления императора. Должность главы правительства не предусматривалась. Ее

функции выполнял сам император, лично назначавший чиновников на занимаемые должности.

5. Применение жестких мер, направленных против возможности установления неформальных связей в среде чиновников. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу; запрещение чиновникам, относящимся к одному семейному клану, служить в одной провинции.

6. Запрет на вступление в брак с женщинами из числа местных жителей.

7. Оплата труда чиновника напрямую зависела от его умения выжать из импе­раторских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Этот довольно распространенный среди чиновников «грех» делал его достаточно уязви­мым, поэтому и позволял власти держать его под страхом разоблачения, а значит, он становился весьма послушным и управляемым.

8. Запрещение приобретения собственности, находящейся под юрисдикцией государственного чиновника.

9. Полное отсутствие у чиновника корпоративных гарантий и беззащитность от возможности применения по отношению к нему произвола со стороны высшей власти (произвольное увольнение, понижение в должности, иные виды взысканий).

10. Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией, осуществляемый обладающей широкими кара­тельными полномочиями секретной полицией (цензоры).

В этой связи небезынтересным является государственный подход к институ­ту формирования советских государственных служащих. Сразу же по приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на наиболее важные должности в государственном аппарате. Руководящие посты могли занимать только члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандида­тур партийными комитетами соответствующих уровней.

Все стороны жизни номенклатурных работников жестко контролировались спецслужбами. И. В. Сталин считал, что каждого советского работника необходимо «изучать по косточкам». Только Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 ав­густа 1990 г. подобные требования к номенклатурным должностям были отменены.

«Рациональная бюрократия». Как один из типов организации управленческой деятельности, она возникает в государствах с разработанными формальными пра­вилами, предназначенными регулировать деятельность управленческого аппарата. Это качество является отличительной чертой ее рационального характера. Дейст­вия чиновников регламентируются специальным законодательством и базируются на следующих условиях.

1. Они лично свободны и подчиняются власти только касательно их должност­ных обязанностей.

2. Существует четко организованная иерархия должностей.

3. Каждая должность предусматривает набор строго определенных полномо­чий.

4. Занятие должности осуществляется на основе добровольного договорного соглашения.

5. Кандидаты на занимаемую должность отбираются и затем назначаются с учетом дополнительных требований (наличие специального образования, возраст, состояние здоровья, трудовой стаж и т. д.). Организации, состоящие из выборных чиновников, не рассматриваются бюрократическими в строгом смысле слова. Счи­тается, что таких чиновников нельзя подчинить дисциплине.

6. Формой вознаграждения за исполнение должностных обязанностей являет­ся постоянное денежное содержание с возможностью получения пенсии.

7. Государственная должность рассматривается как единственный (или основ­ной) род занятий чиновника.

8. Возможность карьерного роста определяется по формальным и личным ка­чествам чиновника.

9. Чиновник отделен от права владения на средства управления и не имеет пра­ва на «монополизацию» занимаемой должности.

10. В рамках выполнения служебных полномочий он обязан подчиняться уста­новленной дисциплине и соответствующему контролю.

11. Чиновник должен исполнять свои обязанности «без гнева и пристрастия». Для идеального варианта организации деятельности бюрократии характерны

объективность, беспристрастность и формализм. В качестве мер, предназначенных ограничивать властно-эгоистические устремления чиновников, предлагаются: кол­легиальное управление, наличие реального механизма разделения властей, развитие прямой и представительной форм демократии

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В чем заключается предназначение механизма государства?

2. Что включается в понятие «механизм государства»?

3. Принципы организации механизма в унитарных и федеративных государствах.

4. Полномочия законодательной ветви власти.

5. Система и полномочия исполнительной власти.

6. Система и полномочия судебной власти.

7. Правовой статус и характер взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.

8. Дайте характеристику правового статуса государственного служащего.

9. Какие принципы положены в основу функционирования органов государственной вла­сти?

10. В чем заключается необходимость изучения проблемы бюрократии?

11. Каковы основные черты ведущих концепций бюрократии?

12. Основные черты современного государственного механизма Российской Федерации.