Тема 2. ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Первая система законодательства является основной и постоянно действую­щей. Она предназначена регулировать общественные отношения в повседневных условиях функционирования общества.

Вторая система законодательства — резервная, которая вводится и начинает действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военно­го времени. По своей сути она является более жесткой. Может содержать в себе не только ужесточение мер юридической ответственности за совершаемые в это время правонарушения. Предусматривается ограничение и даже временный запрет на осуществление неотъемлемых прав и свобод, принадлежащих личности и отражае­мых в текстах конституций. Государство с учетом создавшейся ситуации оставляет за собой право на введение подобных ограничений. Такие полномочия допускаются и нормами международного права.

Действия государства в этом случае могут быть сравнимы, конечно, с опреде­ленной долей условности, с действиями лиц, находящихся в состоянии крайней не­обходимости. Потому что посредством введения в действие специально принимае­мых для рассматриваемых ситуаций нормативных актов вводятся определенные ог­раничения ряда конституционных полномочий, гарантированных в обычных условиях субъектам права — физическим и юридическим лицам. Это вынужденные меры, носящие временный характер и направленные на сохранение (защиту) не только самого государства, но и интересов личности и общества в целом.

Уместно вспомнить, что под крайней необходимостью в законодательстве Рос­сийской Федерации понимается состояние, когда субъект права, причиняя вред об­щественным отношениям определенного вида, одновременно предотвращает боль­ший ущерб[222].

В ч. 2 ст. 39 Уголовного кодекса Российской Федерации также дано определе­ние понятию «крайняя необходимость». «Не является преступлением причине­ние вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необ­ходимости, т. е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей лично­сти и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необхо­димости».

Формирование крайней необходимости как правового института началось еще в глубокой древности. В трудах Аристотеля, Ульпиана, Цицерона и других выдаю­щихся мыслителей она рассматривалась как столкновение интересов нескольких сторон, когда спасение одного из них было возможно только за счет другого. В по­следующем, под влиянием доктрины естественного права, в разработке проблемы крайней необходимости стали принимать участие не только юристы, но и филосо­фы[223]. Одновременно с совершенствованием государственно-правового механизма более четкие границы и черты приобрел институт крайней необходимости, полу­чивший свое закрепление в нормах международного права, а также в различных от­раслях национальных правых систем. Право на определяемый чрезвычайными об­стоятельствами характер действий получили не только юридические и физические лица, но и само государство по отношению к тем, за кого оно несет ответствен­ность, — личность и общество.

В современных условиях не всегда может служить доказательством добросове­стности введение чрезвычайных мер ссылками на крайнюю необходимость. Сира­кузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Между­народного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства-участники могут применять «только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации» и «только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений».

В обычных, повседневных условиях государство принимает и реализует зако­ны, регламентирующие правила поведения, глубоко укоренившиеся в обществен­ном сознании. Реализация чрезвычайного законодательства влечет за собой необ­ходимость введения ограничительных мер на основные конституционные права и свободы, определяемые государством. В этом случае также можно говорить о со­блюдении принципов демократии, но в более узком объеме, позволяющем сохра­нить незыблемость базисных институтов общества.

Парадигма[224] чрезвычайного законодательства наиболее полно проявляется в опре­делении целей его воздействия на общественные отношения. Таковыми для Россий­ской Федерации являются установленные ограничительные меры временного харак­тера, направленные на защиту «жизненно важных интересов личности, общества и го­сударства от внутренних и внешних угроз»[225] посредством:

■ устранения обстоятельств, посягающих на нарушение прав и свобод челове­ка и гражданина, а также защиту конституционного строя Российской Федерации[226];

■ создания условий для отражения или предотвращения агрессии против Рос­сийской Федерации[227].

Любой вид законодательства в процессе реализации основывается на опреде­ленных принципах, под которыми принято понимать «основное исходное положе­ние, основная особенность, руководящее начало»[228].

Институциональные принципы действия чрезвычайного законодательства на­шли свое отражение в источниках его формирования, а именно текстах междуна­родных документов, Конституции Российской Федерации, федеральных конститу­ционных законов и федеральных законов. К ним следует отнести его заблаговре­менную разработку;законность;обоснованность;парламентский контроль; соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; соответствие вводимых ограничений характеру и реальности угроз; временный характер дейст­вия; уведомление мирового сообщества и сопредельных государств о введении в действие чрезвычайного законодательства.

Функциональные принципы общего и предметно-специального характера опре­деляются в процессе деятельности конкретных государственных структур по реа­лизации чрезвычайного законодательства в рамках имеющейся компетенции. Они находят свое отражение, как правило, в законах и подзаконных нормативных пра­вовых актах. Применение на практике конкретных принципов зависит от основа­ний ввода в действие конкретного вида чрезвычайного законодательства.

Право, являясь формой выражения законодательства, выполняет роль одежды, предназначенной защищать государство и тех, за кого оно отвечает (граждане обще­ство), от неблагоприятных воздействий. В зависимости от «метеорологических ус­ловий» государство примеряет ту или иную одежду. Наиболее комфортно ей в лег­ких, демократических туалетах, но в запасе оно в обязательном порядке должно иметь и не всегда удобную, тяжеловатую, но необходимую для сохранения общест­венного здоровья одежду.

Особые правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной об­ласти права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в госу­дарстве. Чрезвычайное законодательство, отражая универсальный характер права, может быть не только эффективным средством защиты конституционных прав и свобод субъектов права, но и мощным (но не всесильным) оружием насилия в ру­ках государства. Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обыч­ное, отражает государственную идеологию, которая может быть как средство инте­грации, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит и не быть приемлемой им.

Чрезвычайное законодательство, как и обычное, обладает системностью и ие­рархичностью. Первое качество заключается в том, что основным системообразую­щим фактором выступает его объект правового воздействия, которым являются ин­тересы личности, общества и государства в чрезвычайных ситуациях.

■ МЧС РФ (в рамках выполнения мероприятий ГО, организации защиты на­селения от техногенных и природных аварий, организации выполнения вопросов мобилизационной подготовки);

■ министерство обороны (военное время, осуществление мероприятий по под­держанию режима военного положения, участие в контртеррористической опера­ции);

■ МВД РФ (в силу его многопрофильности — борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, участие в вы­полнении мероприятий ГО, участие в контртеррористической операции, а также в обеспечении мероприятий по соблюдению положений особых правовых режимов чрезвычайного и военного положений и т. д.).

Иерархичность чрезвычайного законодательства выражается в том, что в каче­стве источников формирования выступают различные по юридической силе норма­тивные акты, образующие как бы пирамиду. Ее вершину занимают нормы междуна­родного права. В большей или меньшей степени разработанности каждое государство имеет собственную систему чрезвычайного законодательства, базирующуюся на ис­торическом опыте своего развития с учетом национальных, идеологических, поли­тических, культурных, классовых, религиозных и иных особенностей и традиций. Нормы национального чрезвычайного законодательства отражают общие требова­ния в этой сфере человеческого бытия, которые содержатся в нормах международ­ного права. Особенно заметно такая зависимость стала проявляться после оконча­ния Второй мировой войны (1939—1945 гг.). Возникновение ООН (1945 г.) и иных международных организаций (специализированных или континентальных) прида­ло такому процессу упорядоченный и более предметный характер.

Например, комитет по санкциям Совета Безопасности (СБ) ООН ведет «чер­ный список», в который включает международных террористов.

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне дей­ствующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

С середины ХХ столетия международное право стало выполнять роль интегра­тора в процессе формирования национальных правовых систем. Оно создает «усло­вия для все более активного использования «правовых образцов» других стран, ... гармонизации национальных законодательств и тесного переплетения националь­ных и «внешних» норм». По своей природе являясь преимущественно договорным, оно уделяет большое внимание процедуре заключения и выполнения международ­ных договоров[229].

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного за­конодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Соци­альный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместимо с де­мократическими принципами при выполнении следующих условий:

■ если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

■ если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и по­следующий контроль;

■ если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.

Заблаговременный характер разработки чрезвычайного законодательства вы­полняет одновременно несколько функций: политическую; психологическую; орга­низационную; экономическую и т. д. Кроме того, это позволяет не только создать основы механизма его реализации, но и минимизировать в рассматриваемых усло­виях случаи возникновения применения права по аналогии. В основном это необ­ходимо для норм административного и уголовного права, где аналогия закона за­прещена.

Введение в действие чрезвычайного законодательства предполагает разработку механизма его реализации, содержащего процедурные и материальные гарантии. Он должен включать в себя основания введения; указание на должностное лицо или прав и свобод граждан, а также прав юридических лиц; перечень дополнитель­ных обязанностей, возлагаемых на физических и юридических лиц; применительно к государствам с федеративным устройством — временные изменения в разграни­чении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъекта­ми федерации.

Конституция России, а если быть более точным, — ее отдельные статьи, отра­жающие различные стороны проблем чрезвычайных ситуаций, является первич­ным внутригосударственным источником формирования чрезвычайного законода­тельства. Они расположены практически во всех главах конституции. Содержащие­ся в них правовые предписания в зависимости от адресата изложены различными способами: императивными (запрет на создание чрезвычайных судов); управомо­чивающими (полномочия в рассматриваемой сфере Президента, Федерального со­брания и Правительства России); предписывающими (характер вводимых ограни­чений при ЧС).

В развитие конституционных положений и в целях их дальнейшей конкретиза­ции приняты федеральные конституционные и федеральные законы («О безопас­ности», «Об обороне», «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О гражданской обороне», «О промышленной безопасности опасных производст­венных объектов» и т. д.), иные подзаконные нормативные акты (Указы Президен­та, Постановления Правительства, нормативные акты субъектов Федерации, нор­мативные акты федеральных органов исполнительной власти и т. д.).

На процесс формирования системы как обычного, так и чрезвычайного законо­дательства значительное влияние оказывает принадлежность государства к опреде­ленному виду правовой семьи.

В теории права соотношение категорий «система права» и «система законода­тельства», а также «право» и «законодательство» понимаются неодинаково. Авторы работ в области теории права, исследуя эту проблему, как правило, приходят к вы­воду, что эти категории однопорядковые, но не тождественные системы. Законода­тельство выступает формой выражения права[230].

Специфика права выражается в том, что это особое, обладающее объективными свойствами социальное явление. Право рассматривается как более широкая катего­рия по отношению к законодательству. Такой подход обусловлен несколькими при­чинами.

Во-первых, процесс формирования права предполагает наличие у него несколь­ких источников: правовой обычай; нормотворчество самого государства; междуна­родные и внутригосударственные договоры, носящие нормативный характер; су­дебные или административные прецеденты.

Во-вторых, законодательство создается только самим государством, выражая волю законодателя. В свою очередь, право носит более естественный характер. Основное его содержание, направленное на объективное регулирование общест­венных отношений, формируется еще до принятия нормативных актов[231].

Памятуя о необходимости полного и эффективного исполнения правовых предписаний, законодатель обязан учитывать ряд разнообразных условий: поли­тических, идеологических, экономических, религиозных, социальных, — т. е. бу­дущей «среды обитания» принимаемого нормативного правового акта.

Наука теории государства и права рассматривает государство и право в нераз­рывной взаимосвязи. Подобное условие необходимо соблюдать и при характери­стике чрезвычайного законодательства. В соответствии с этим требованием и сфор­мировавшимся подходом к классификации чрезвычайных ситуаций (ЧС), на кото­рые государство обязано реагировать, в том числе и правовыми методами, чрезвычайное законодательство по периодам времени действия можно сгруппиро­вать следующим образом:

■ чрезвычайное законодательство революционного периода (гражданская война);

■ чрезвычайное законодательство военного времени (состояние войны и воен­ное положение)[232];

■ чрезвычайное законодательство мирного времени (чрезвычайное положе­ние и правовой режим проведения контртеррористической операции).

Правоотношения, возникающие в процессе действия чрезвычайного законода­тельства, регламентируются различными отраслями законодательства. Поэтому нормы чрезвычайного законодательства, в отличие от обычного, не имеют система­тизированной формы. Они группируются в виде отдельных нормативных правовых актов (законы, указы), но в основном разбросаны по отраслям законодательства. Это позволяет сделать вывод о том, что чрезвычайное законодательство является составной частью обычного законодательства государства и имеет системный ха­рактер.

Необходимо отметить, что чрезвычайное законодательство имеет много общего с административным законодательством. В силу объема и многообразия регулируе­мых общественных отношений оно, по мнению ученых и практиков, также не под­дается кодификации. Неоднократные попытки опровергнуть это оказывались не­удачными. Как точно отметил Ю. П. Соловей, «в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства. «административное законодательство» как самостоя­тельная отрасль отсутствует, будучи «разбросанным» по иным классификацион­ным группам»[233].

Сходство административного и чрезвычайного законодательства проявляется еще и в том, что их следует считать не отраслью, а комплексом законодательства. Среди ученых-правоведов по-прежнему отсутствует единство точек зрения на при­

знание некоторых отраслей права комплексными (предпринимательское, хозяйст­венное, муниципальное). Противники этой точки зрения[234], по нашему мнению, дос­таточно обоснованно считают, что комплексным может быть только законодатель­ство, отдельные нормы которого могут одновременно использоваться различными отраслями права.

Исследователи (Ю. А. Тихомиров, И. Л. Бачило) отмечают применительно к административному праву, что оно выступает «правоформирующей отраслью», оказывающей самое непосредственное влияние на развитие ряда отраслевых зако­нодательств — финансовое, налоговое, муниципальное, земельное, экономическое, информационное и другие.

Формирование новой отрасли законодательства — не только достаточно слож­ный, но и исторически длительный и не всегда равномерный процесс. Основанием и причиной возникновения регуляторов общественных отношений, каковыми яв­ляются право и законодательство, всегда выступает потребность в них общества в целом. В общей теории права подобный подход получил название источника пра­ва в материальном смысле. Если рассматривать это явление более конкретно, то та­кой причиной считается наличие и реальное существование объектов, по поводу ко­торых возникают определенные общественные отношения, а также формирование и реализация определенных видов социально значимой деятельности.

Активный нормотворческий процесс в Российской Федерации повлек за собой необходимость его систематизации и унификации банков данных правовой инфор­мации. В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171 был утвержден общеправовой классификатор, включавший в себя 45 отраслей законодательства[235]. На смену ему Указом Президента Российской Фе­дерации от 15 марта 2000 г. №511 был принят классификатор правовых актов[236]. Нормы чрезвычайного законодательства расположены в нем по следующим разде­лам:

Оборона — включает в себя 13 блоков, среди которых: организация обороны; управление обороной; мобилизационная подготовка; состояние войны; военное по- ложение;мобилизация;гражданская оборона;территориальная оборона и т. д.

Безопасность и охрана правопорядка — включает в себя 8 блоков: общие по- ложения;силы обеспечения безопасности (Совет Безопасности Российской Федера­ции, ФСБ, органы внешней разведки, органы пограничной службы, органы государ­ственной охраны, органы налоговой полиции, органы внутренних дел.); безопас­ность государства (охрана государственной границы, чрезвычайное положение, вооруженные конфликты немеждународного характера, государственная тайна, обеспечение безопасности объектов государственной охраны, внешняя разведка, контрразведка.);безопасность общества (информационная, пожарная, промыш­ленная, радиационная, санитарно-эпидемиологическая и экологическая безопас- ность.);безопасность личности;средства обеспечения безопасности.

Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может и определяю­щую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычай­ного, играют политические режимы государства. Если обобщить высказываемые точки зрения, то под выражением «политический режим» следует понимать со­вокупность применения определенных форм и методов, используемых властными структурами (должностные лица и органы власти) в процессе реализации своих полномочий по управлению делами государства.

«На крутых поворотах», переживаемых обществом, наиболее часто используе­мой формой государственно-политического устройства является авторитарный (от латинского апсЬотйаз-власть) режим. Как правило, он возникает в странах, где про­исходит замена общественного строя на противоположный по своему содержанию. Этот процесс сопровождается резкой поляризацией политических сил. Когда пре­одоление политических и экономических кризисов демократическими средствами становится невозможным, то в действие вступает чрезвычайное законодательство.

Возникновение, развитие и совершенствование чрезвычайного законодательст­ва шли параллельно с процессом формирования обычного законодательства. Вна­чале это выражалось в виде отдельных статей, содержащих более строгие санкции за преступления, совершаемые в условиях чрезвычайных ситуаций. Идеологиче­ским источником формирования законодательства такого вида выступали миро­воззрения выдающихся мыслителей (Цицерон, Ш. Монтескье, В. М. Гессен), при­знающих необходимость выбора пути, связанного с временным ограничением прав и свобод («набросить на свободу покрывало»), когда решается вопрос о спасении государства.

Уже на заре развития цивилизации человечество стало считать отягчающим ви­ну обстоятельством совершение преступлений в условиях общественных бедствий. Подобные юридические конструкции применяются и в современном законодатель­стве. В законах царя Хаммурапи, правившего Вавилоном (XVIII в. до н. э.), это бы­ло сформулировано следующим образом: «Если в доме человека вспыхнет огонь и человек, пришедший тушить его, обратит свой взор на пожитки хозяина дома и возьмет себе что-нибудь из пожитков хозяина дома, то этого человека должно бросить в этот огонь»[237].

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего обособлен­ный, а значит и более предметный характер, также насчитывает многовековую ис­торию. Еще римские юристы отмечали, что «особое право — это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности»[238].

Формирование института чрезвычайного законодательства в государственно­правовом механизме большинства стран в виде принятия специальных законов от­носится к периоду их перехода от абсолютизма к конституционным монархиям. Первые законодательные акты о чрезвычайном положении были приняты: во Франции (1848 г.), в Пруссии (1851 г.), в Австрии (1869 г.), в Испании (1870 г.), в России (1881 г.).

Отметим основные черты чрезвычайного законодательства. Они заключаются в том, что чрезвычайное законодательство:

■ является составной частью обычного законодательства и базируется на нем;

■ обладает системным характером;

■ его содержание должно иметь направленность на защиту не только государ­ства, но личности и общества;

■ более жесткий по отношению к обычному законодательству характер регу­лирования общественных отношений;

■ для позитивного поведения субъектов предпочтение отдается использова­нию мер запретительного характера, а не дозволениям;

■ в процессе реализации должно предусматривать, чтобы степень вводимых ограничений, основания и продолжительность контролировались не только самим государством, но и мировым сообществом;

■ при введении в действие предусматривает необходимость создания специ­альных органов управления или изменения полномочий у постоянно действующих;

■ по времени действия оно подразделяется на мирное и военное;

■ по продолжительности действия подразделяется на ограниченный законом срок (режим чрезвычайного положения); на срок окончания действия чрезвычай­ных обстоятельств, послуживших причиной введения в действие чрезвычайного за­конодательства (прекращение войны, достижение целей проводимой контртерро­ристической операции);

■ вводит ограничения, подразделяющиеся на комплексные, системные и от­дельные.

Отмеченные выше основные черты чрезвычайного законодательства позволяют сформулировать определения ряда дефиниций и сделать характеризующие их выводы.

1. Под теорией чрезвычайного законодательства Российской Федерации

следует понимать совокупность научнообоснованных взглядов на его структуру, сущность, принципы и пути развития; государственно-правовой механизм его реа­лизации, направленный на осуществление защиты интересов личности, общества и государства присущими ему формами и методами с учетом складывающихся об­стоятельств; его роль и место в системе обычного законодательства.

2. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающую внутренним организационным единством и системным характером, являющееся составной частью системы действующего законодательства государст­ва, основывающуюся на соответствии нормам международного права, вступающую в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных си­туаций мирного или военного времени и предусматривающую возможность огра­ничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.

3. Субъектами правоотношений, возникающих на основе действия норм чрезвычайного законодательства, являются индивиды (граждане) и организации, способные по своим качествам быть «носителями субъективных прав и обязанно- стей»[239]. К физическим лицам как субъектам рассматриваемых правоотношений от­носятся граждане Российской Федерации, а также находящиеся на ее территории иностранцы и лица без гражданства. Они должны обладать двумя качествами:

■ правовым статусом — закрепленными в законодательстве правами и обязан­ностями;

■ правосубъектностью, которая по международным нормам права неотделима от личности, носит всеобщий характер и гарантируется государством.

4. Объектом чрезвычайного законодательства выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования государственного ме­ханизма по обеспечению безопасности личности, общества и государства. В зависи­мости от видов и характера угроз они могут возникать практически во всех сферах жизнедеятельности общества.

Основными объектами правового воздействия чрезвычайного законодательства следует считать общественные отношения, возникающие в процессе реализации го­сударством оборонной и правоохранительной функций. В то же время под его регу­лирующее воздействие подпадают и другие функции государства — экономические и социальные. Среди оснований введения в действие особого правового режима чрезвычайного положения законодатель указал и социальные конфликты.

Законодательство Российской Федерации предусматривает предоставление пострадавшим от воздействия чрезвычайных ситуаций гражданам определенных социальных внеочередных льгот. Например, «гражданам, утратившим единствен­ное жилое помещение в городе Москве в связи с чрезвычайными ситуациями»[240], жилые помещения, находящиеся в собственности города Москвы, наряду с други­ми категориями граждан (дети-сироты, дети-инвалиды, больные туберкулезом в открытой форме...), предоставляются вне очереди (п. 3 ст. 1).

5. Предметом чрезвычайного законодательства являются виды чрезвычай­ных ситуаций, выступающие как угроза личности, общества и государства; преду­предительно-пресекательные меры, используемые государством; административ­но-правовые режимы, устанавливаемые на определенный период времени и рас­сматриваемые как один из основных способов защиты интересов личности, общества и государства от вредоносного воздействия.

6. Государство, являясь основным элементом политической системы об­щества, обязано иметь резервную законодательную систему, предназначен­ную для защиты провозглашенных конституционных прав и свобод субъектов права. Эта система должна носить легальный характер и разрабатываться заблаго­временно в мирное время. Она предусматривает варианты усиления государствен­ной власти и, в первую очередь, органов исполнительной власти.

7. Чрезвычайное законодательство должно содержать несколько видов законодательных актов, рассчитанных на реагирование различных по степе­ни опасности для личности, общества и государства угроз. Вводя в действие адекватный угрозе вид чрезвычайного законодательства, государство определяет степень ограничения тех или иных свобод; срок действия вводимых ограничений; необходимость создания специальных органов власти для их реализации; формы контроля за их деятельностью.