6. СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ И УНИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИ

Проводимые сегодня реформы затрагивают узловые проблемы со­циально-экономического; политического, национально-государствен­ного и правового развития нашего общества. Особая роль в их решении отводится действующему федеративному законодательству, его опти­мальному соотношению с республиканскими правовыми системами посредством учета таких! тенденций, как специализация и унификация.

Именно этими двумя Объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная со­циально-юридическая практика. Специализация иунификация прони­зывают все ее сферы: экономику и политику, управление и законода-

тельство, по-разному воздействуя на их содержание, структуру, пер­ спективы развития. i • •

Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвяза­ ны, что их раздельное существование немыслимо. Именно данный фак­ тор мало учитывался государственной законотворческой политикой. Вся семидесятипятилетняя история советского законодательства под­ тверждает это несоответствие: либо безмерная централизация в жест­ кой форме административно-командной системы, либо безграничная суверенизация сверху донизу. i ;,

Смещение акцентов в соотношении указанных тенденций, как по­ казала практика, не дает желаемых результатов, а лишь нарушает гар­ моническое развитие всего общественного механизма. Только всесто­ ронний учет диалектики их функционирования будет реально способ­ ствовать выравниванию создавшейся ситуации. Именно в новых, науч­ но обоснованных подходах нуждается российское законодательство, так как специализация и унификация дают возможность всесторонне учитывать его федеративный характер.

Специализация как особая форма социальных отношений пред­ставляет собой такое единство взаимообусловленных факторов, кото­рое проявляется, с одной стороны, в.сужении сферы человеческой дея­тельности, ограничении функциональных параметров, с другой — в концентрации, мобилизации ее усилий в строго определенном на­правлении, что в совокупности позволяет быстрее, качественнее к с наименьшими затратами решать многие поставленные задачи. Процесс специализации является объективным результатом развития! общест­венных отношений и образует «генетическую» ткань всего социального организма, создавая его питательную среду и движущую силу. ;;

Истоки правовой специализации: общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, наци­ онально-государственная суверенизация; Ее цель — наиболее полной точно охватить многочисленные особенности, новизну и динамику;на- растающих социальных преобразований, отразить качественное состо­ яние проводимых реформ. В интересах этого процесса законодательст­ во в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный ком­ плекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих специализированные функциш > ;-•••

С их помощью государство получает возможность учитывать мно­гие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых об­щественных отношений. Специализация сегодня охватываетвесьпра-вовой массив и воздействует как; на форму, так и на содержание, зако­нодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (от­раслевая), функциональная, региональная и смешанная.

Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные сторо­ ны общественной жизни, в результате «разделения труда» между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные от­ расли. Она — итог выполнения юридическими предписаниями различ­ ных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регу­ лирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законода­ тельства.

В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. В стадии становления находится налоговое, космическое законодательство и т.д. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особен­ности внутрифедеральных отношений, отразили интересы и своеобра­зие правового статуса их субъектов. В нормативных актах данных от­раслей учтены многие общие тенденции социально-экономического развития России на современном этапе, а в дальнейшем они должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающим практике об­щественных преобразований. За счет процесса специализации будет активно формироваться обновленная система единого федеративного законодательства.

Вместе с тем этот вид'специализации не означает, что между норма­ми, относящимися к различным отраслям, не существует никаких свя­зей. Напротив, эти связи весьма разносторонние в силу их функцио­нальной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается це­лостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета пра­вового регулирования, но и способа регламентации общественных от­ношений1.

Под воздействием функциональной специализации происходит от­носительное обособление правовых установлений внутри кодифика­ционных актов, за счет чего модифицируется их организационное стро­ение, шлифуется и совершенствуется структура. На пороге такой ре­конструкции стоит современное трудовое законодательство. Сегодня

См.: Чердащее А.Ф. Специализация и структура норм права // Правоведение.

'970. № 1.С. 44. . , ' . .

оно призвано регулировать трудовые отношения всех работающих граждан независимо от формы собственности и вида деятельности предприятия.

Завершающий виток функциональная специализация делает на уровне структурного среза правовых1 норм, определяя их строение в зависимости от выполняемых функций. •

Широкое распространение в последнее время получила региональ­ная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общественных отношений, который опти­мально учитывает характерные черты федерального устройства Рос­сийского государства, географические, природные; местные климати-'ческие условия, традиции, особенности развития экономики отдель­ных регионов.

Правовую основу региональной специализации составляет Консти­ туция РФ и Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, орга­ нами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. В документе дифференци­ рованно* закреплен круг вопросов, относящихся к непосредственному ведению названных субъектов: защита прав и свобод человека и граж­ данина; обеспечение законности, правопорядка и общественной без­ опасности; административное, административно-процессуальное, тру- ' довое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательст- I во; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности; установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуп­ равления и т.д. ! • , . , • • ' »

Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект Федера­ции осуществляет свое правотворчество, создающее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобыт­ность конкретной территории, но и ее самостоятельность.

о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономичес­ких реформ сквозь призму их местного осуществления.

Территориальная специализация касается не только государствен­ ных образований, но и их внутренних структур (автономий, краев, об­ ластей и т.п.) со своими подходами к частным проблемам. Многие из них решаются локальным регулированием, но некоторые требуют вме­ шательства республиканских или общероссийских законодательных органов. В подобной специализации нуждаются нормы администра­ тивного и уголовного законодательства районов, на территории кото­ рых расположены атомные электростанции. • '

Это объясняется необходимостью установления иной, нежели в других регионах, ответственности рабочих, служащих, инженерно-тех­ нических работников, имеющих отношение к ремонту, профилактике и обслуживанию АЭС. Углубленной специализации требует уголовное законодательство в части усиления ответственности граждан, прожи­ вающих в регионах, которые связаны с производством, транспортиров­ кой и хранением растений, обладающих наркотическими свойствами (мак, конопля и т.п.). '

Проявление смешанной специализации законодательства много­степенно. Нередко она выступает в форме предметно-территориаль­ного направления и отражает не только своеобразие общественных отношений, но и особенности их проявления в местных условиях. В таком качестве она весьма удобна для оформления локального пра­вотворчества в развитие вышестоящих нормативных актов по общим вопросам социально-экономического характера. Такие акты принима­ют администрации городов в целях решения местных проблем, свя­занных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, мероприятиями по борьбе с преступностью и др. Смешанная специ­ализация может быть предметно-функциональной и функционально-территориальной.

Формы выражения специализации законодательства разнообраз­ны: дифференциация, конкретизация, детализация. Дифференциация как первоначальная стадия процесса специализации представляет собой «...разветвление, расщепление, приобретение той или иной вет­вью все более специфических, своеобразных черт...»1 в механизме зако­нодательного упорядочения определенных групп общественных отно­шений. На этом этапе еще не конкретизируются и не уточняются тонко­сти и специфика. Здесь ставится первоочередная задача: выявить их1 Различие и своеобразие в общей массе социальных явлений. Критерии

1 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С.'S3.1

такого' разграничения весьма подвижны, отсюда — большой выбор путей дифференциации в конкретных отраслях законодательства.

Конкретизация же, наоборот, способствует тому, чтобы одно и то же явление регулировалось системой различных правил или нормативно- правовых актов. Смысл ее — в формировании правовых предписаний, развивающих и уточняющих содержание общих положений общефеде­ ративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регу­ лирование отдельных сторон и граней видовых общественных отноше­ ний. Если дифференциация в общих чертах определяет границы града­ ции таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их осо­ бенности и нюансы проявления. ;

Детализация законодательства как конечный этап процесса специ­ализации в отличие от дифференциации и конкретизации представля;.-ет внутреннее «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущ­ность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализа-ции, тем выше эффективность их реализации.

Позитивный характер процесса специализации законодательства можно обозначить следующими основными параметрами:

• позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр раз­ нообразных общественных отношений; ,

• ведет к устранению пробелов в праве;

• способствует логически правильному и более совершенному по­ строению нормативно-правовых актов;

придает гибкий, динамичный характер системе законодатель­ ства; |. . . |

создает предпосылки грамотной юридической квалификации, в , правоприменительном процессе.

Специализация — это объективная тенденция развития законода­тельства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различ­ных социальных сферах общества, направленный на учет особеннос­тей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных акто'в. \,

(Однако специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией. В области теории права данной проблеме необоснованно мало уделяется внимания, хотя необходи­мость ее общетеоретического анализа очевидна. Это связано, в первую очередь, с тем, что становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам, правового регулирования общественных отно-

шений, упорядочения разобщенного нормативного материала различ­ных отраслей законодательства, согласованности правовых систем су­веренных республик по коренным вопросам социально-экономическо­го, политического и правового развития.

Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общего­сударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами Федерации на прин­ципах специализации и кооперирования всего народно-хозяйственно­го комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Россий­ской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации зако­нодательства приобретает сегодня первостепенное значение.

Многочисленные определения унификации в отраслевой литерату­ре в целом верно отражают суть данного явления, однако они не лише­ны недостатков. В частности, не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные от­ношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее, нам представляется, говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в опре­деленных отраслях законодательства, в связи с чем анализируются раз­личные их варианты для выбора оптимальных путей типового урегу­лирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкрет­ным проблемам.

В таком подходе заключается сущностная сторона процесса унифи­кации. Но его назначение этим не исчерпывается* так как нередко свое дальнейшее завершение унификация получает в форме технического обрамления: в виде либо отдельного нормативного акта, либо структур­ного содержания определенных разделов основ, кодексов, положений, уставов и т.д.

Следовательно, унификация имеет двуединую направленность: с одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сход­ ным проблемам социального развития, а с другой — грамотная техни- ко-формализованная обработка уже принятых унификационных поло­ жений, т.е. систематизация. Издание общих норм и правовых актов — лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений, общих запретов и т.д. |

I

Унификация имеет и еще один нюанс. Дело в том, что единство и унификация не однозначные понятия. Первое выступает как характер­ный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общест­венных процессов. Унификация же представляет собой совокупность; способов единообразного регулирования тех или иных сторон социаль-' ных отношений. Ее главное внутреннее свойство составляет единство.' Названные явления неразрывно связаны между собой. Унифика­ция способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Мо-;

I нолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой находится в за­висимости от интенсивности накопления нормативного1 материала. Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификаций законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство, одновре­менно предполагают целостное урегулирование. Эффективность дан­ного подхода усматривается в том, что унификация: во-первых, создает ряд выгод законодательного характера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, облегчает применение правовых предписаний на практике и устраняет неоправданные случаи специализации1.

Неупорядоченность правотворчества, наоборот, создает благопри­ятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, за­частую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих про­цесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период1 «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности приня-

I тие нормативных актов, которые с их точки зрения являлись наиболее (Правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных,

• но и общегосударственных вопросов. - '

Отказ от ^признания унифицированной структуры российского за-

1 конодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами Федерации, в результате чего прока­тилась волна противоправных акций, связанных с вопросами нацио-

См.^ Садиков О.П. Дифференциация и унификация гражданского законодательст­ ва//Сов. государством право. 1969. № 12. С. 38. i; i

нально-государственного устройства, экономического статуса отдель­ных регионов. Произошел разрыв единой основы российского законо­дательства, создалась угроза появления калужской, рязанской, тамбов­ской и других местнических законностей.

Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприя­тий все же побудили руководство регионов соблюдать единые право­вые основы функционирования государственного механизма, что за­метно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур; позволило согласованно решать многие социально-экономи­ческие программы. Юридическим итогом такого согласия стало подпи­сание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действующем законодательстве, создать единую плат­форму для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.

Не совсем понятна и позиция законодателя, выраженная в статье 5 Конституции РФ о законодательстве краев, областей, автономной об­ ласти, автономных округов, городов федерального значения. Какие нормативные акты перечисленные субъекты могут издавать и как они должны соотноситься с республиканским и общефедеративным зако­ нодательством? Не приведет ли это к перерастанию федеративных от­ ношений в конфедеративные и разрушению единого правового про­ странства? Весьма важно при этом сохранить системность иерархии нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации, в которой главная, приоритетная роль принадлежала бы федеральным законам, а все другие правовые акты строго им соответствовали. ;

Новеллой в соотношении общефедерального и республиканского законодательства является институт совместного ведения между орга­нами власти Российской .Федерации и органами власти субъектов РФ. В области юриспруденции к их совместному ведению относится адми­нистративное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.д. По этим вопросам | федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик осуществляют собственное пра­вовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положе­ния, уставы и иные правовые акты.

Основы законодательства призваны выполнять двуединую роль: I быть базой республиканского правотворчества и одновременно актами прямого действия, а также затрагивать общие вопросы, принципы пра­вового регулирования и координации правотворческой деятельности всех субъектов Федерации. Основы должны содержать конкретные ре­шения, .которые республики смогут корректировать в рамках Федера- j

тивного договора и Конституции РФ. Любая республика в составе

России, равно как и другие субъекты Федерации, должна признать для: себя Основы законодательства актами прямого действия. Это исклю­ чит разнобой в правотворчестве, который может возникнуть в случае издания местными органами актов, выходящих за рамки их полно­ мочий1. :!

Подобной комплексности правового регулирования общественных отношений за счет Основ законодательства на сегодня нет. Их форми-г рование и принятие в отдельных отраслях протекает вяло и неплано­мерно. На уровне СНГ этот процесс идет более активно и плодотворно';; С позиций углубленной интеграции между членами содружества при­нимаются базовые нормативные документы, закрепляющие основные принципы, цели и задачи унифицированного регламентирования раз­личных сторон жизнедеятельности содружества. Одной из разновид­ностей таких универсальных правовых актов являются модельные (ре­комендательные) кодексы. В настоящее время идет разработка УПК. Создание модельных кодексов важно для всех государств СНГ, и в ни* найдут свое юридическое закрепление межгосударственные интегра­ционные процессы в области экономики, науки, культуры, права и т.д!"

Остается трудноразрешимой и проблема унификации нормативно- правового материала различных министерств и ведомств как «одной из самых многочисленных и наименее организованных частей иерархи-' ческой структуры законодательства»2. В отдельных отраслях его объем настолько велик, что практическая ориентация в нем весьма затрудни-' тельна, а единое понимание сведено на нет. Возникает настоятельная потребность не столько в техническом упорядочении данного материа­ ла, сколько в его переработке по существу и принятии общих, универ­ сальных положений либо российского, либо республиканского зна­ чения. I

Ведомственная унификация должна носить комплексный характер, и учитывать всю систему как отраслевых, так и межотраслевых актов; отражать их органическое единство в общем механизме управления: При этом необходимо соблюдать все требования, предъявляемые к нор-, мативным актам при их подготовке, применении и исполнении. Подоб^, ного законодательного оформления, например, ждут гражданско-пра-; вовые отношения в сфере капитального строительства. Пестрота их ведомственной регламентации создает определенные трудности как, организационного, так и правового характера. Назрела необходимость

| См.: Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева НА. Новое федеративное устройство

России // Государство и право. 1992. № 9. С. 35.

Полетаю С.В.,Силъчеико И.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М, 1987. С. 32. . . ,

унифицировать действующий правовой материал и на его основе из­дать закон РФ о капитальном строительстве.

Процессы и специализации, и унификации охватывают все струк­турные звенья системы законодательства, имеют непрерывный харак­тер. Их «приливы» и «отливы» в различных частях законодательного массива во многом предопределены наличием предварительных усло­вий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям, на наш взгляд, следует отнести: высокий уровень специализации законо­дательства; потребность в унификации правового материала в опреде­ленной области социальных отношений; повышенную «плотность» функциональных взаимосвязей между различными структурными эле­ментами системы законодательства; их противоречивость; способность к унификации законодательного материала той или иной отрасли.

С учетом функционального разнообразия законодательства унифи­кация может быть всеобщей, республиканской, локальной, ведомствен­ной и проявляться в таких ее формах, как универсализация, интегра­ция, систематизация. Вместе с тем процесс унификации небеспределен и должен иметь свои границы, ибо при определенных обстоятельствах может возникнуть объективная потребность в дифференцированном урегулировании общественных отношений, и тогда унификация станет не только не эффективной, но даже нежелательной. А это, в свою оче­редь, вызовет обратную тенденцию — специализацию законодательст­ва. Поэтому при разработке унифицированных нормативных актов нельзя ставить чрезмерно общие задачи, непомерно расширять сферу их действия и тем самым превращать в сложный документ, малопри­годный для практического применения1.

Следовательно, унификация российского законодательства пред­ставляет собой детерминированный практикой общественного разви­тия двуединый процесс в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предпи1-саний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершен­ствование всей системы законодательства. Процессы унификации и специализации законодательства позволяют удерживать разумный ба­ланс в отношениях между федеральным и региональным правотворче­ством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.

1 См.: Садиков О.Н. Унификация как средство совершенствования гражданского законодательства//Правоведение. 1972. № 6. С. 97.