РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Представляется, что самое широкое понятие «законодательство» не является, в принципе, научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, стояще­го на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в нашей стране правового госу­дарства.

Очевидно, что понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также и в недавно принятых Гражданском и Семейном кодексах РФ.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на де­мократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении прин­ципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяй­ственных отношений, пришла пора подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социаль­ного регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления народовластия.

Законодательство по своей природе призвано быть последователь­ным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев об­щества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоот­ношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой куль­туры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества.

Ныне, к сожалению, весьма живуча недооценка законодательства в первую очередь со стороны тех федеральных и региональных чиновни­ков, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право командовать невзирая на закон. Такая недо­оценка свойственна сознанию многих людей еще и потому, что пред¹ шествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, рез­кого расхождения между жизнью и теми установлениями, которые предписаны правовыми актами, между действующим законом и «пра­вом», основанным на своеволии бюрократа, на телефонном звонке от начальства. Многие чиновники не отрешились еще от правового ниг№ лизма и часто оправдывают беззаконие тем, что норма «мешает иници­ативе», «не учитывает местные условия» и т.п. Пока еще нет должного почтения и преклонения перед законом, без чего немыслимо цивилизо­ванное гражданское общество.

Будучи важным инструментом установления прочного порядка н организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регу­лирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной срег- ды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в нынешних условиях неуклонно под­вышается, объективно усиливается его воздействие на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки роли закона, а его недо­оценки, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитет? законодательства не может быть создано гражданское общество.

Углубление демократии, превращение ее из слов в реальные дела предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан.

Современное российское законодательство находится на переход­ном этапе его преобразования из инструмента командно-администра­тивного регулирования в средство обеспечения политической и эко­номической свободы личности, подлинного народовластия. Правооб- разующен базой обновленного российского законодательства служит Конституция, которая объединяет и цементирует многоуровневую си­стему нормативных правовых актов России, определяет пути ее раз­вития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво, в условиях серьезного политического и экономиче­ского кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание ка­чественно нового законодательства в начальной стадии наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характера, на противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Это, однако, не означает, что ныне надо все изменить в законодатель­стве, отбросить и забыть предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с со­хранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно дей­ствовать в новых условиях юридических установлений.

В политической сфере с помощью закона осуществлены и продол­жают осуществляться такие поистине революционные преобразовав ния, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельно-г сти представительных органов страны, обеспечение многопартийности!! и возможности существования оппозиции, гласности, политического- плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное иг независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохра-г нение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряж несправедливостей относительно проживающих в Российской Федеу рации, подвергнутых репрессиям народов России. Преобразуется ю духовная жнзнь общества: обеспечиваются свобода мнений и идеолог гический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запре­щена цензура. . (, Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удов-; летворение его материальных и духовных потребностей, на гуманиза-г цию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленной в ст. 2 Конституции положении, что человек, его права и свободы про-г.

Законодательство базируется на признании неприкосновенности, личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах не-/ зависимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлеж­ности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъем-р лемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и измене­ния гражданства, возможности обжаловать в суд действия администра­ции, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить ап­парат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения — быть защитником людей от незакон­ных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.

Институт политической, экономической и духовной свободы лично­сти занимает (во всяком случае должен занимать) центральные пози­ции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое надо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека на­блюдается отход назад, к периоду бесправия личности, когда она пре­вращалась в простой виитик государственного механизма (необосно­ванные аресты и обыски, поход против свободной журналистской дея­тельности и др.).

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано забо­титься о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способство­вать социализации общества.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности — провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм междуна­родного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в пактах о гражданских и политических правах, о социально-экономи­ческих и культурных правах, в Хельсинкском соглашении по безопас­ности и сотрудничеству в Европе, в европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся зашиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представите­лей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают свое более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Российское законодательство служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйствен­ного механизма в период становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирования права, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной норматив­но-правовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспе­чивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы пред­принимательства и частной собственности.

Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития эконо­мики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богат­ства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для ка­чественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безо­пасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях — основа реаль­ного обеспечения народовластия, свободы личности.

О возрастании роли законодательства в сфере хозяйственных от­ношений свидетельствует динамика законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяй­ственным вопросам принято несравненно больше, и именно они со­ставляют основную часть правотворческих решений. Так, Государствен­ная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и пред­принимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объясняется в том

37 - 6009 числе тем, что в этой сфере значительно расширен круг регулируе­мых отношений и созданы новые правовые институты (малое пред­принимательство, ценные бумаги и др.).

Аналогичная картина складывается и в региональных норматив­ных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяй­ственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и креди­та— 21%, в целом это половика нормативного массива субъектов Российской Федерации. Так, например, Московская областная Дума приняла по этим вопросам 45% всех изданных в 1999 г. законов, а в 2000 г. —33%.

Хозяйственные отношения в современный период— это вовсе не стихийно создающаяся экономика, саморегулирующаяся без какого-либо внешнего воздействия. Кроме того, она не может быть безразлична к личности, ее интересам и потребностям, что характерно для периода первоначального накопления капитала. Все это предполагает целена­правленное и эффективное правовое регулирование, осуществляемое в нескольких направлениях. Закон в первую очередь обеспечивает осно­ву рыночных отношений — свободу предпринимательства, торговли, частной собственности, защиту и охрану на равноправной основе раз­личных форм собственности (государственной, муниципальной, частной). Он обеспечивает также порядок взаимоотношений товаропроизводите­лей между собой, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в имущественных отношениях, порядок разрешения хо­зяйственных споров между ними. Хозяйственно-правовое регулирова­ние распространяется также на денежно-кредитную систему, банков­ские отношения, налогообложение, таможенную политику, внешнеэконо­мическую деятельность.

Законодательство призвано также регулировать цены в определен­ных установленных пределах, охранять права потребителя, обеспечи­вать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего каче­ства и т.д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призва­на стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроиз­водителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспече­нием потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (дети, инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Для правовых актов сегодняшних дней, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно использова­ние цивилистических понятий, известных еще в римском праве и прак­тически «забытых» в недавнем советском прошлом (офшор, залог, век­сель, траст, ипотека и др.). Все более проникают в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой прин­ципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлено в своих правах как самостоятельная отрасль частное право, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

Ныне, к сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер происходило неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачас­тую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета това­ропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населе­ния. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой — к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно внедрялась б жизнь идея о всемерном огра­ничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государствен­ное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных про­грамм, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование дея­тельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нор­мативных правовых актов практически на всех уровнях: федераль­ном, региональном и муниципальном, законодательном и подзаконном. Эта черта развития современного законодательства особенно важна с точки зрения задач, стоящих перед российскими законодателями. Рос­сия переживает своеобразный правотворческий бум. Прежде всего следует отметить значительное усиление темпов законодательной де­ятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150—200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «за­стойный» период развития нашей страны.

37*

Весь объем действующего федерального нормативного массива, по данным информационно-поисков ой системы «Консультант-Плюс», составляет примерно 12—13 тыс. нормативных актов, из них 80% принято после вступления в силу действующей Конституции. За пос- лед-нее десятилетие значительно увеличилось принятие практически всех видов федеральных нормативных актов. Начиная с 1994 г., т.е. с начала действия Конституции, и до настоящего времени утверждено около 1800 законов, из них 1288 продолжают действовать. Как изве­стно, в 1991 г. в РСФСР действующих законов было всего 63.

Прослеживается определенная тенденция к общему увеличению принятия законов по годам, что свидетельствует о возрастании законо­дательной активности Государственной Думы. Что же касается сни­жения числа принимаемых законов за последние два года, то это объяс­няется, по-видимому, определенным сокращением дефицита законода­тельных решений, а также принятием довольно крупных по объему законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.

Растет число действующих нормативных актов, принимаемых все­ми иными правотворческими органами Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном отно­шении остались на месте.

Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне — около 3,5—4%, учитывая, что в значительной мере активизировалась правотворческая работа других федеральных орга­нов власти. Ныне официально действует более 1800 федеральных за­конодательных актов (законов РСФСР, законов РФ, федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов).

Одновременно важно отметить, что число законов в общем объеме актов, принимаемых Государственной Думой, не так велико, примерно 15—20%, в то время как постановления по вопросам законотворчества и организации работы Государственной Думы доходят до 55—60%.

Каковы приоритеты законодательной деятельности Государствен­ной Думы по сферам государственной жизни? Здесь тоже прослежива­ются определенные тенденции. По данным системы «Консультант-Плюс», в государственно-административной сфере (конституционное, админи­стративное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальные отрасли) действует довольно значительное число за­конов, а в хозяйственной (гражданская, предпринимательская, финансо­вая)— в два раза больше. Что касается социального законодатель­ства (трудовое, семенное, культура, здравоохранение), а также эколо­гического, то цифры законов в этих отраслях значительно ниже. Такой расклад можно было бы объяснить принятием новой Консти­туции, существенными преобразованиями общественно-политической структуры страны, а также повышенным вниманием к совершенство­ванию хозяйственных отношений, внедрением законодательных ос­нов рыночной экономики.

Весьма показательны также данные о правотворческой деятель­ности Президента РФ. Так называемое «указное» правотворчество бурно развивалось начиная с 1991 г., когда впервые была установлена должность Президента РФ. После принятия Конституции наступила определенная стабилизация числа нормативных указов, хотя их общее ежегодное число все еще довольно значительно. Ныне остаются дей­ствующими около 900 указов, принятых с 1994 г.

Недостаточно четкое конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать указы по весьма значительному кругу вопросов, многие из которых должны были бы регламентироваться в законодательном по­рядке.

Относительно стабильны, если учесть некоторое повышение коли­чества принятых нормативных постановлений, показатели правотвор­ческой деятельности Правительства РФ. Всего ныне действует почти 3400 такого рода актов, а начиная с 1994 г. их принято почти 3000.

На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Го­сударственной Думой и Президентом РФ, относительная стабильность числа издаваемых правительственных постановлений и уменьшение их удельного веса среди источников законодательства за последние годы можно было бы объяснить в первую очередь нестабильностью исполнительной власти за последние 10 лет, произвольной кадровой политикой, необоснованной и неоправданно частой перестройкой мно­гих звеньев исполнительной власти.

Значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ныне действует примерно 6 тыс. нормативных постановлений, приказов, распо­ряжений, правил, инструкций и положений, принятых начиная с 1994 г. При этом ежегодно их издается все больше, причем темпы такого уве­личения довольно значительны. Так, если в 1994 г. было утверждено 435 федеральных ведомственных актов, то в 2001 г. их количество превысило 1000, что свидетельствует о возрастании роли и значения федеральных, министерств и иных ведомств.

На фоне существенного увеличения общего объема всех норматив­ных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция: все большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и муниципальных образований, при­чем разница в таких темпах с каждым годом возрастает. Ныне феде­ральное законодательство составляет менее 10% общего числа актов, в то время как в 1997 г. доля федерального массива равнялась пример­но 15%.

Ныне в субъектах РФ действует более 20 тыс. законов. При этом прослеживается тенденция значительного увеличения числа региональ­ных законов по годам. Так, в Башкортостане в 1994 г. было принято 29 законов, в 1997 г. — 55, в 2000 г. — 103, в Москве — соответствен­но 22, 58 и 47, в Вологодской области соответственно — б, 57 и 158. В последующие три года общее количество законов по каждому региону практически сокращается, что отражает политику укрепления верти­кали власти, возрастания роли федеральных органов власти.

Значительный и все возрастающий объем принимаемых норма­тивных актов характерен также для высших должностных лиц субъек­тов РФ (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 130 тыс. такого рода актов, причем с каждым годом число таких актов увели­чивается. Так, если в 1994 г. их было принято 7966, то в 1997 г. их количество увеличилось до 18 683, а в 2000 г. дошло до 25 720, что свидетельствует о повышении роли исполнительных структур регио­нальной власти. Вместе с тем следует отметить снижение темпов принятия такого рода актов.

Что касается распределения регионального законодательства по сферам государственной деятельности, то она во многом одинакова по сравнению с федеральным правовым массивом. Хозяйственная сфера составляет наибольший объем — 40%, государственно-административ­ная — 35%, социальная — 15%, экологическая — 10%. Как видно, на фоне повышенного увлечения хозяйственными вопросами и проблема­ми государственной власти и местного самоуправления в регионах несравненно меньшее внимание уделяется культуре, науке, образова­нию , а также социальным отношениям.

Приведенные количественные показатели позволяют сделать вы­вод об увеличении темпов и объема законодательной работы субъек­тов РФ, о возрастании роли регионального и муниципального законо­дательства, перераспределении нормативного регулирования на места, ослаблении централизованного руководства и росте местнических тен­денций за прошедшее десятилетие.

Одной из объективных тенденции развития законодательства со­временной России является повышение социальной значимости и ав­торитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, рег­ламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и облада­ющего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость — непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязатель­ное условие становления правового государства. Регулирование с по­мощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и с этой точки зрения выгодно отличает­ся от актов прав о творчества исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, забо­тящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой систе­мы, все важнейшие сферы отношений урегулированы только законом. Это касается в первую очередь основ общественного и государствен­ного устройства страны, организации и деятельности органов законо­дательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально- государственной политики, правового статуса партий н других обще­ственных объединений. К числу фундаментальных отношений, регла­ментируемых только законом, следует отнести также основные прин­ципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики: налогообложение, формирование и рас­ходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо изда­вать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система, судопроизводство, уголовная ответственность и по­рядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учи­тывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы принимается несравненно больше, чем за предшествующие десятилетия, и эта тен­денция вполне оправданна. В то же время не следует бросаться в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В за­конодательной деятельности требуются разумная осмотрительность, эко­номия правовых средств. Ныне в средствах массовой информации, вы­ступлениях депутатов и иных политических деятелей, в предложениях партий, движений, других общественных объединений, отдельных граж­дан высказываются предложения о принятии законов по огромному спектру вопросов, б том числе достаточно мелких и частных. Нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопро­сам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных н корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается роль основополагающих, опорных актов в отрасли или, соответственно, институте законодательства. Законы часто являются результатом компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.

Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качество основы правовой системы государства, мало чем отличаются от подзаконных актов.

Характеризуя состояние российского законодательства на совре­менном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимо­действие национальной правовой системы и международного права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государства­ми, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализа­ции проблем современного мира, углубление единства судеб всех на­родов и человечества в целом.

Усиление такого взаимодействия является одной из конституцион­ных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции за­креплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ — составная часть ее правовой системы. Определено также правило, что если международным догово­ром РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации стало постоянное расширение сферы применения принципов и норм между­народного права. Наряду с традиционными политическими и внешне­экономическими отношениями между государствами, вопросами разо­ружения и сохранения мира на земле ныне в сферу международного права включается и ряд других проблем, составляющих в целом та­кое весьма модное ныне понятие, как глобализация. Это общие, наибо­лее важные направления развития всего человечества, объединенного комплексом экономических, политических, духовных и природно-кли­матических потребностей населения всей планеты в целом. Среди таких направлений следует назвать, в частности, интернационализа­цию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транс­национальных компаний, а также охрану природы, обеспечение эко- логиче-ской безопасности, единую ядерную политику государств, фор­мирование международного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.

Нельзя забывать и о необходимости формирования механизма меж­дународного судебного и иного контроля и защиты естественных прав и свобод личности, создания общемирового правопорядка, строящегося иа принципах гуманизма, справедливости, обеспечения свободы и про­цветания всех народов мира.

Очевидно, что такого рода общемировые проблемы, составляющие основу глобализации, должны решаться и обеспечиваться в первую очередь международным правом, а через него также и с помощью внут­ригосударственного законодательства. Все это лишний раз доказыва­ет всемерное повышение значения международного права и распрост­ранение его влияния на российскую правовую систему.

Усиление взаимодействия международного и внутригосударствен­ного права порождает много проблем; это соотношение Конституции РФ и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня «общепризнанных принципов н норм международного права», которые в соответствии со ст. 15 Конституции являются частью рос­сийской правовой системы. Не согласованы также порядок определе­ния коллизий между нормами международного договора и внутригосу­дарственного законодательства, юридические процедуры их преодоле­ния. Представляется необходимым подготовить и принять федеральный закон о порядке применения принципов и норм международного права з правовой системе РФ.

Принципиальная идея о том, что именно человек, его интересы и потребности должны лежать в основе регулирующего воздействия законодательства, предопределяет тенденцию к изменению степени и объема использования различных методов правового регулирования, их трансформации. Теперь они направляются в первую очередь на обеспечение свободы личности, удовлетворение ее духовных и матери­альных потребностей. Внедрение рыночных отношений также влияет на эту тенденцию, которая представляет собой одну из существенных черт современного российского законодательства. 38-«ОС?

Наряду с нормами-запретами, властными, категорическими уста­новлениями закон предусматривает и дозволения, и стимулы, и реко­мендации, и поощрения. Эффективность законодательства вовсе не связывается напрямую с жесткой регламентацией отношений, власт­ным приказом, с усилением воздействия государства своими специ­фическими, властно-принудительными методами на хозяйственные структуры, личность, объединения людей.

Доля твердо предписывающих и четко очерченных предписаний значительно уменьшается. Вместо них в законодательстве подоба­ющее место занимают определение общих целей, рамок регулирования, управомочивающие, стимулирующие и поощрительные нормы, рекомен­дации. Центр тяжести законодательного воздействия перемещается с жесткой регламентации отношений на договорное согласование и ко­ординацию поведения людей, деятельности предприятий, фирм, органи­заций, обеспечение их свободной самодеятельности.

Ныне все большее значение приобретает общедозволительный ме­тод, обычно формулируемый так: «Дозволено все, кроме прямо запре­щенного в законе». Он применим для частноправовых отношений и относится ко всем субъектам гражданского общества. Что касается обладающих властными полномочиями государственных органов и должностных лиц, то для регулирования их деятельности использует­ся другой, так называемый разрешительный метод, согласно которому они имеют только те права, осуществляют те функции и действия, ко­торые прямо предусмотрены в законе («разрешено лишь то, что прямо установлено в законе»). По этим двум правилам, отражающим тенден­цию становления правового государства, ныне должно формироваться законодательство России.

По мере формирования рыночных отношений, расширяющих эконо­мическую свободу, все большее распространение получает диспози- тивиая форма регулирования, позволяющая сторонам правоотношений самим определять пути достижения намеченных целей, устанавливать права и обязанности с помощью договора, соглашения вместо жестко­го императива, не дающего возможности выбора вариантов. Диспози- тивный метод предполагает четкое регламентирование лишь в том случае, если стороны сами не установили свои права н обязанности. Очевидно, что он характерен в первую очередь в сфере хозяйства, там, где жесткое регулирование препятствует взаимоотношению участни­ков хозяйственного оборота, где их свободное волеизъявление объек­тивно необходимо.

Рост значения диспозитивного метода служит ярким показателем возрастания роли частного права.в нашей стране. Характерно, что в сферу частного права все больше включается регулирование, наряду с хозяйственными, также отношений, связанных с землей и другими природными ресурсами. Закрепленные договором методы частного права все шире внедряются в трудовые отношения, охрану природы. Расширяется сфера договорных йачал между супругами и другими родственниками в семейном праве. Все активнее используется адми­нистративный договор.

При всех положительных качествах возрастания значения диапо­зитивного метода имеются и некоторые отрицательные моменты этой тенденции. Как известно, платные, коммерческие отношения, основан­ные на договоре, ныне активно внедряются в сферу здравоохранения, образования, культуры. Платное обучение, медицинские и другие услу­ги — типичное явление сегодняшних дней. Между тем, как верно от­мечается в литературе, они вошли в противоречие с гарантированны­ми Конституцией правами граждан в этих важнейших для людей сфе­рах жизнедеятельности^[67].

Очевидно, что возрастание значения договорных отношений, мето­дов стимулирования, поощрения не вытесняет применение традицион­ных, используемых в первую очередь в публичном праве методов, таких как запрет, позитивный имперйтив, властное указание. Они характер­ны для таких отраслей законодательства, как административное, уго­ловное, уголовно-процессуальное и Др. Ограничение, запрет, твердая обязанность нужны в законодательстве, и задача заключается в том, чтобы найти их оптимальное соотношение с общедозволительным ре­гулированием как более тонким и гибким механизмом руководства страной, правового обеспечения преобразования российского общества.

Для законодательства России сегодняшних дней характерны так­же техническая отработанность принимаемых нормативных актов, упо­рядоченность их системы, активное использование выработанных юри­дической наукой и практикой правотворчества правил законодатель­ной техники. Нынешние нормативные акты более четкие, доступные для восприятия и компактные. Законодатель опирается на неплохо зарекомендовавшие себя на практике виды актов, в том числе и новые (стандарты, методики и др.). Более четкими и единообразными стали их структура, язык и стиль изложения, что помогает толкова­нию и применению норм, их учету и машинной обработке. Вошло в практику издание нормативных актов в новой редакции с внесением всех официальных изменений и модернизацией их содержания и фор­мы. Даются четкие определения используемых в законодательстве юридических терминов. Повышены требования к единообразию офор­мления проектов, унификации терминологии, использованию,однотип­ных формулировок и конструкций и т.д. Несмотря на это, норматив но-правовые акты все равно технически не удовлетворяют современ­ным требованиям.

Можно отметить еще одно качество законодательства России се­годняшних дней — это наметившаяся в последнее время тенденция к решительной стабилизации институтов власти: укрепление вертикали власти, реформирование Совета Федерации, создание на территории Российский Федерации семи округов, введение механизма ответствен­ности органов государственной власти субъектов РФ перед федераль­ными органами за нарушение корм федерального законодательства.

Другой основной чертой российской законодательной системы ныне является тенденция к децентрализации правового регулирования, умень­шение роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передача значительного объема правотвор­ческих полномочий на места. Четкая централизация системы, свой­ственная советскому периоду и позволяющая центральным органам непосредственно решать все важнейшие вопросы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий меж­ду федеральным центром, субъектами РФ и самостоятельными муни­ципальными образованиями.

Такая тенденция правового регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но имеет ограниченные пределы. Учи­тывая потребность создания в России сильного федеративного госу­дарства, с едиными целями, задачами, конституционной основой, хозяй­ственным комплексом, ею не стоит увлекаться, а следует проводить постепенно и в ограниченных пределах.

Ослабление централизованного регулирования ведет к разногласи­ям между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амби­ций местных чиновников, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм.

В стране отсутствует четкое, развернутое и последовательное раз­граничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной влас­ти субъектов РФ. В результате многие проблемы конституционного характера решаются путем заключения внутрифедеральных догово­ров и соглашений, что расшатывает конституционные основы взаи­моотношений Российской Федерации и ее субъектов, нарушает кон­ституционный принцип равенства субъектов между собой.

Действие в субъектах РФ нормативных правовых актов, противо­речащих Конституции, федеральным законам, а также принятие орга­нами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, — довольно типичное явление, особенно в правотворческой деятельности входящих в состав РФ республик, и оно является одним из основных недостатков правовой системы Российского государства.

Пока еще имеют место существенные пробелы в федеральном за­конодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового ре­гулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, появляются новые потребности и сферы отношений. Так, ныне возникает много неурегулированных отношений и споров по поводу жилья, земельных участков, дач, новых видов коопе­ративов, машин, гаражей и т.д. Необходимость установления деталь­ных процедур разрешения таких дел сейчас как никогда актуальна. Роль законодателя сводится к тому, чтобы сократить до минимума воз­можные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.

До сих пор нет четкого порядка разграничения сфер регулирова­ния закона и указа Президента РФ, полномочий законодательной и исполнительной властей, отсутствует определение сферы правотвор­ческой деятельности Президента РФ, вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.

В современный период из-за интенсивного и порой просто хищни­ческого использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необхо­димость четкого и детализированного правового регулирования эколо­гической безопасности планеты, охраны и защиты естественной сре­ды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере выполнения этих задач, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Потребуется целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами, о защи­те земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населе­ния от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катаст­рофами и т.д. Точно так же нужны в связи с принятием Трудового кодекса серьезное изменение и дифференциация регулирования тру­довых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в условиях рыночной экономики, порядка прохождения воинской служ­бы, в частности альтернативной, и т.д.

К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нор­мативных правовых актов. До сих пор не утвержден закон о норматив­ных правовых актах РФ, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточ­ная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивают регионы к практике не всегда оправданного «опережа­ющего правотворчества» по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить также технические недоработки процесса зако­нодательства: хаотичность в формировании нормативных массивов, «погоня» за количеством законов как самоцель, неоправданная поспеш­ность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнориро­вание выработанных практикой правотворчества правил законодатель­ной техники, недостатки в планировании правоподготовительной рабо­ты и т.д.

Во многих случаях проекты готовятся наспех, без внимательного и вдумчивого изучения нормативных новелл, анализа прогнозов их эф­фективности, соответствующих экономических, финансовых, экологи­ческих и иных расчетов. Бывают случаи, когда Государственная Дума за один день принимает десятки законов. Все это снижает престиж закона, идею его общеобязательности, способствует оправданию игно­рирования и нарушения правовых норм.

Не всегда в нормативных актах даются определения специальных терминов и выражений, часто отсутствует единство терминологии. Статьи ряда законов чрезмерно громоздки и слабо структурно отрабо­таны. Нет единства в рубрикации нормативных актов, нумерации их структурных частей, неудачны язык и стиль некоторых принимаемых предписаний. Не всегда вместе с принятием нового акта аннулируют­ся старые акты и их отдельные части по тому же вопросу, вносятся в них необходимые изменения и дополнения.

Часты еще примеры внесения изменений и дополнений в недавно принятые законы, что свидетельствует о спешке при их подготовке, недо­статочной юридической и содержательной проработке проектов. Так, с 1994 г. по настоящее время включены изменения и дополнения в более чем 800 федеральных законов, причем большинство из них — это акты, принятые недавно, уже в 1990-е гг. Характерный пример неоднократного внесения изменений и дополнений — Федеральный закон от 06,12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».

Важно также отметить, что по мере работы Государственной Думы число законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законы все время возрастает. Так, если в 1991 г. было принято 12 та­кого рода законов, то уже в 1998 г. их количество возросло до 69 при почти одинаковом количестве вновь принимаемых в эти годы законов. В числе таких законодательных работ Государственной Думы за по­следние годы — законопроект о внесении изменений в действующие законы.

Идея о возрастании роли закона позволяет критически отнестись к ведомственному правотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в юридической практике. Без опо­ры на закон оно часто создает вредный психологический настрой на то, что следует в первую очередь руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными циркулярами. Господство инст­рукции свидетельствует о приоритете канцелярских начал в управле­нии, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофи­рованное значение ведомственного приказа — питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Конечно, полностью ликвидировать ведомственное правотворчество было бы неверно. Эта цель утопична, и издание ведомственных прика­зов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах впол­не оправданно. Все правила частного, конкретного содержания в зако­не, указе либо постановлении правительства практически предусмот­реть нельзя. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили сред­ством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевид­но, что установление и охрана прав и свобод личности, их объедине­ний не должно быть предметом ведомственного регулирования, где защита «ведомственного» мундира, обеспечение нужд своих предпри­ятий и учреждений стоят зачастую выше личности и ее интересов.

Серьезным недостатком является также наличие в действующей системе законодательства Российской Федерации и ее субъектов ус­таревших, фактически недействующих актов, подлежащих незамедли­тельной ревизии— отмене или корректировке их содержания, приве­дению их в соответствие с Конституцией и действующими законами. Без такой ревизии невозможно создание полноценного Свода зако­нов РФ, сводов (собраний) законодательства субъектов РФ, необхо­димость издания которых становится все более актуальной.

©Контрольные вопросы

1. Что такое законодательство?

2. Каковы основные черты российского законодательства?

3. Каковы основные недостатки действующей правовой системы Россий­ской Федерации?

Литература

1. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. М., 2000.

2. Поленика C.B. Качество захока и эффективность законодательства. М., 1993.

3. Протасов В Н. Что и как регулирует право. М., 1995.

4. Российское законодательство: проблемы, перспективы. М., 1995.

5. Систематизация законодательства Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. М., 2002.

6. Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодатель­ства: Проблемы теории и практики. М., 1993.