Глава3. Проблемы соотношения государственной власти и государства

понятиями, вокруг которых объединяются все остальные состав­ляющие элементы современной теории государства и части «право­вой материи».

Если отвлечься от определения того, что есть государство^[14], то се­годня можно с полной уверенностью утверждать, что государство — это организация политической власти, осуществляемой в человеческом обществе сформированными надлежащим образом органами, выбор­ными и назначенными должностными лицами, которые действуют в рамках официально установленных полномочий. Назначение госу­дарства состоит в том, чтобы вести общие дела общества, представ­лять его и организовывать, обеспечивать мир и безопасность людей, руководить общественными процессами, управлять отдельными сферами жизни с учетом реального потенциала централизованного управления и общественного самоуправления на местах. Государст­во также можно рассматривать как публичноправовой союз, т.е. как властную организацию общества, или как аппарат публичной власти. Все эти подходы характеризуют понятие и сущность государства с разных сторон и в то же время указывают на основополагающие факторы, которые вместе образуют государство как целостную органи­зацию — публичную (государственную) власть и право. Именно они, соединяясь в одну систему, требуют особой организационной формы.

Каждое современное государство обладает совокупностью при­знаков. К ним многие теоретики обычно относят территориальную организацию населения, публичную власть, государственный суве­

ренитет, аппарат государства как средство насилия, взимание нало­гов и сборов и др.^[15] Эти признаки в большей степени характеризуют само государство как продукт общественного развития, а проблема соотношения государства с государственной властью как бы ото­двигается на второй план.

Необходимо выделять и исследовать как можно большее число признаков, которые бы полнее характеризовали и современное го­сударство, и нынешнюю государственную власть в их тесном соот­ношении и взаимовлиянии. К этим признакам, в частности, мож­но отнести следующие. Государство:

• источник и носитель государственной власти;

• тесно связано с правом;

• является исходной структурой правления и порядка в обществе;

• должно произвести разделение власти;

• должно иметь постоянный аппарат принуждения, прежде все­го постоянную армию;

• должно быть легитимным;

• должно установить на своей территории единый государствен­ный язык;

• должно обладать суверенитетом;

• должно обладать своей системой безопасности, т.е. системой административного управления;

• должно быть целостным, авторитетным и справедливым; и др.

Государство не только организует и формализует общественные

отношения, но и является источником и носителем государственной власти. Последняя приводится в политическую форму, и в этом ка­честве она играет определяющую роль в реализации отношений го­сударственной власти и государства. Государство представляет со­бой исходную структуру правления и порядка в обществе. Это институт, признанный коллективно ограничивать индивидуальную волю, интересы и страсти людей и тем самым обеспечивать контроли­руемую и упорядоченную свободу перед лицом возможного зло­употребления правом правящей элиты. Оно тесно связано с такими понятиями, как механизм, структура, типы, формы, функции, учре­ждения, государственная власть и властные отношения вообще, право, комплекс правовых отношений и т.д.

Государство включает в себя и специальную систему управления — правительство, которое состоит из конкретных органов и лиц, за­нимающих официальные должности и осуществляющих государст­венную власть от имени государства. Высшие органы государствен­ной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, министерств, комитетов, парламента и др.

Ключевыми особенностями современного государства также яв­ляются централизация государственной власти, единый механизм го­сударственного управления, постоянная профессиональная армия, легитимизация государственной власти через институт представи­тельства и др. На протяжении XX в. происходило неуклонное рас­ширение инструментария политики государства в экономической, социальной и правовой сферах, что привело к дальнейшему повы­шению его роли в общественной жизни.

Современное государство есть одновременно и арена политиче­ской борьбы за государственную и иную власть, и ставка послед­ней. Государственная идея — совокупность формализованных по­литико-правовых норм, правил, требований и установок. Государст­во — это специфический нормативный центр политической систе­мы, ее рамки, предел и оправдание существования.

Важная роль государства проявляется сегодня и в том, что именно вокруг него как выразителя воли интересов всего общества группируются все остальные общественные институты. Борьба между различными социально-политическими силами, группами людей, элитами и др. разворачивается прежде всего за завоевание государ­ственной власти и рычагов государственного управления. Государст­во по своему существу призвано обеспечить целостность и единство государственных органов и структур, выполняющих разнообразные функции управления.

В основе государства лежит стремление к достижению стабиль­ности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее все общество. Внутри государства, вокруг него и между государствами развертыва­ется большая часть общественных процессов. Государство пред­ставляет собой некую основную форму политической организации общества на строго ограниченной территории, подчиненной опре­деленному виду политического влияния и господства. Отличитель­ным признаком современного государства, как и всякого другого, является то, что оно представляет собой сообщество людей, кол­лективов, жестко привязанное к определенной территории. Важ­нейшей его особенностью является так называемый территориаль­ный признак. Значит, вопрос о государстве — это прежде всего вопрос о границах, отделяющих территории одних государств от территорий других.

Территория, важнейшие параметры которой, в свою очередь, определяются географией и местом расположения, имеет огромное значение для исторической судьбы и перспектив любого государст­ва. География и место расположения имеют множество аспектов, таких, как размеры и масштабы территории конкретного государст­ва, место его расположения, топография, климат, условия для сель­скохозяйственного производства, наличие природных ресурсов, доступ к морям и океанам. Эти аспекты определяют целый ряд па­раметров, которые указывают на потенциальные и реальные возмож­ности государства, определяющие его место в мировом сообществе стран.

Общеизвестно, что территориальные границы государства счи­таются священными и неприкосновенными. Общественная органи­зация цивилизованного мира базируется прежде всего на разделе­нии государств и народов по территориальному признаку. Причем на территории нет какой-либо иной власти, кроме власти суверенно­го государства, юрисдикция которого распространяется на эту терри­торию. Государство — это соответственно субъект права, и в качест­ве юридического лица его деятельность основывается на коллек­тивности людей, неделимости единой территории, на которой жи­вут люди. Не случайно само понятие политической власти с самого начала отождествлялось с отправлением государственной власти на определенной территории и с самой этой территорией. Церковь, например, обладает той или иной формой власти (церковной, нрав­ственной) и авторитетом, но не является государством. Католиче­ская и православная церкви по всем признакам представляют собой организованное сообщество, обладают верховной властью в делах веры, располагают своей администрацией, построенной по иерар­хическому принципу, но, в отличие от государства, не связаны с оп­ределенной территорией. Хорошо охраняемые национальные границы указывают на пределы, на которые распространяются территори­альный контроль и принудительная власть государства. В рамках национального государства внутригосударственные территориаль­ные границы устанавливают пределы государственного контроля, которым наделены те или иные органы управления.

Масштабы территориальной особенности государственной вла­сти и вытекающих из нее ответственности и автономии территори­альных или функциональных структур варьируются от государства к государству, а нередко и в рамках одного и того же государства. Причем очень важно разделение властных функций и полномочий внутри самого государства с тем, чтобы, как обосновывал В.С.

Унитарный вид является одной из самых распространенных форм государственно-территориальной организации как в совре­менном мире, так и в прежние периоды истории человечества. Все управленческие образования сверху донизу подчинены правительст­ву и являются административными подразделениями. Руководители местных органов государственной власти избираются на выборах, но их прерогатива существенно ограничена, их деятельность кон­тролируется центральным правительством. Масштабы централизо- ванности и его контроля варьируются в разных государствах.

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму государственно-политической организации. Для нее харак­терны прежде всего юрисдикционные споры, не мыслимые для фе­деративного и унитарного государства. Каждое входящее в конфеде­рацию государственное образование сохраняет свои конституцион­ные полномочия и государственную власть. Слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет бо­лее или менее добровольных взносов от нижестоящих субъектов. Конфедерация, будучи союзом суверенных государств, не распо­лагает центром, обладающим реальными государственно-власт­ными полномочиями.

В правовом отношении федерация базируется на существовании нескольких или множества территориальных субъектов и их неже­лании полностью слиться в унитарное целое. Унификация отверга­ется. Между различными субъектами федерации могут иметь место конфликты, но они, как правило, пронизаны осознанием взаимной зависимости и наличием общей воли или общих интересов, переве­шивающих все разногласия и противоречия. Федеральную конституцию можно рассматривать как документ, в котором признается существо­вание конфликтующих интересов между составляющими федерацию территориально-государственными образованиями и которое обязы­вает их искать компромисс и пути взаимного приспособления. Феде­ральная конституция является воплощением важнейшего элемента демократии — принципа плюрализма в территориальных рамках.

На современном этапе одним из важнейших принципов феде­рализма можно считать субсидиарность. Ее суть состоит в распре­делении полномочий между различными уровнями государственной власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти ос­таются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя различные идеи федерализма, суб­сидиарность является практическим воплощением принципа децен­трализации и принципа плюрализма в территориальных рамках. Из этого принципа вытекает принцип автономности, самоуправляемо­сти субъектов федерации. Субъекты федерации (например, в Рос­сии) имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Проблемы, как правило, ре­шаются на том уровне, на котором они возникают. Государственная власть осуществляется множеством органов, каждый из которых обладает своими властными правами и обязанностями. В рамках единого государства достигается оптимальное разделение властных полномочий по вертикали, призванное сдерживать и уравновеши­вать вес и влияние различных органов управления.

При характеристике соотношения государственной власти и го­сударства ученые-юристы обычно не вспоминают про государствен­ный язык. А напрасно. Важнейшим фактором и результатом форми­рования государства и сохранения его жизнеспособности является единый для государства язык. Он способствует консолидации и раз­витию государства. Его символы, мифы, традиции, культура, дух оформляются, воспроизводятся и передаются от поколения к поко­лению на едином языке. Хотя политико-правовая и языковая гра­ницы часто и в основном совпадают, но в силу множества причин существует множество исключений. Так, английский язык является национальным языком не только самой Великобритании, но и ряда так называемых англоязычных стран; немецкий язык используют в Германии, Австрии и части Швейцарии; на французском языке говорят не только во Франции, его применяет часть населения Бельгии, Швейцарии и Канады (Квебека); носителями русского языка являются не только собственно русские, но и население поч­ти всех стран СНГ, бывших советских республик.

Известны случаи, когда территориальное отчуждение и требова­ние сецессии не связаны с языковым, этническим или религиозным принципами. Существует немало примеров территориальной сецес­сии от сравнительно в гомогенных в языковом и религиозном от­ношении общин: отделение Южной Африки и Родезии от Велико­британии, стран Латинской Америки от Испании и Португалии. Если в рамках Испанской империи Центральная и Южная Америка были разделены только на 8 административных единиц, процесс дальнейшего разделения привел к увеличению их числа в 3 раза. Когда языковая и территориальная границы совпадают, язык стано­вится не только одним из важных элементов осознания территори­альной целостности, но и наиболее эффективным инструментом культуры на той или иной территории (так было в условиях СССР, а сегодня — в России).

Среди ученых не затихают споры о том, что первично: нацио­нальное государство или нация, и как они соотносятся друг с дру­гом^[17]. Так, исходя из идеи, согласно которой нация есть творец на­ционального государства, некоторые исследователи считают, что «в мире должно быть столько же государств, сколько в нем различ­ных наций. Каждая нация должна иметь свою государственность, а каждое государство должно строиться на национальной основе». Однако некоторые авторы указывает на то, что лишь в нескольких странах образование нации послужило основой государственного строительства (Италия, Германия и Греция). Отдельные же ученые отмечают, что не нации и не национальности создали государства, а наоборот, они создаются государством.

Истина лежит где-то посередине, между этими крайностями. Нации представляют собой специфическое явление или феномен, создаваемый преимущественно сверху, но который невозможно по­нять без изучения процессов, идущих снизу, т.е. без воли, потреб­ностей и интересов наций, которые были не всегда национальны­ми, а просто человеческими. Кроме того, ни один народ не может обойтись без людей, способных к профессии управления и властво­вания, он нуждается в них. Ведущие позиции в органах государст­венной власти, любого государственно-политического режима зани­мают представители особой элиты, класса, слоя людей и т.д.

При любом режиме имеются относительно компактные и более или менее организованные группы лидеров, из среды которых вы­двигаются руководители государства, политических партий и дви­жений. В совокупности они составляют так называемый слой или класс управляющих. Однако экономические, политические и иные факторы, особенно сам тип политической системы, оказывают большее влияние на роль элит, слоев, классов и т.д. в различных государственно-политических режимах. Так, правящая или полити­ческая элита по-разному осуществляет властные функции при де­мократических, авторитарных и тоталитарных режимах. Что касает­ся демократической формы правления, то она отличается от других форм не отсутствием элит, а наличием множества групп людей, конкурирующих друг с другом за голоса избирателей. Любая госу­дарственная власть не может не испытывать потребности в легити­мизации, сущность которой состоит в обосновании и оправдании права властвования существующего в стране государственного прав­ления. Эта проблема тесно связана с другим вопросом — об источ­никах и пределах государственной власти.

Устойчивость и жизнеспособность любой формы государствен­ного правления зависят от готовности ее субъектов действовать в соответствии с определенными законами и иными нормативными правовыми актами, уважения к власти и закону со стороны если не всех, то во всяком случае большинства граждан, признания ими за­конности или легитимности этой системы, нежели от страха при­менения к ним тех или иных санкций, мер правового воздействия. Обеспечение легитимности, или легитимизация, — это форма обос­нования, которая призвана интегрировать разрозненные институты, отношения, процессы, подсистемы и т.д., тем самым придавая смысл всему общественному правопорядку.

Легитимизация — это признание большинством общества пра­вомерности власти, действующей в конкретный промежуток време­ни. Даже самые тиранические режимы прошлого и наших дней претендуют на легитимность своей власти и считают нужным вся­чески подчеркивать ее. Такую легитимность невозможно обеспечить одними только насильственными средствами. Так, Российская им­перия основывалась не только на силе и страхе применения прину­дительных санкций, но и на согласии, доброй воле и уважении ее подданных. Но позднее эти средства были потеряны, и презумпции законности российского режима и справедливости его законов был брошен вызов. Октябрьский переворот 1917 г. разрушил его.

Многие великие державы, казавшиеся вечными и незыблемы­ми, распадались и становились достоянием истории именно вслед­ствие потери большинством граждан веры в их способность обеспе­чить им безопасность, благополучие и справедливость. Показателен в этом отношении пример Советского Союза, распавшегося не­смотря на кажущуюся монолитность, фундаментальность и веч­ность, в буквальном смысле слова в одночасье именно потому, что большинство народа перестало верить в его легитимность и жиз­ненность. И почему это произошло, сегодня очевидно.

Законная государственная власть — это та, которую весь народ, во всяком случае большинство, признает такой властью. Принуж­дение силой, будь то физической, экономической или иной, нельзя называть государственной властью. О государственной власти мож­но говорить лишь в том случае, когда подчиняющийся ей человек верит в то, что, подчиняясь велениям власти, он поступает пра­вильно, справедливо и на законных основаниях. Таким образом, государственная власть предполагает не только физическое прину­ждение, но и веру в законность принуждения, безопасность, благо­получие и справедливость.

В истории легитимность государственной власти нередко дости­галась — и этот способ отнюдь не стал достоянием истории — путем ее персонификации. Личность носителя власти в глазах граждан, лю­дей становится воплощением государственной власти и даже самой государственной властью. Человек отождествляется с этой властью, он сам по себе как бы приобретает ее атрибуты.

Ярко выраженная персонализация государственной власти ха­рактерна для России. Это способствует тому, что установки, симпа­тии и антипатии россиян ориентированы скорее на личности кон­кретных лидеров, нежели на их поведение. Лицо и судьбы российской истории на различных ее этапах определяли Иван Гроз­ный, Петр I, Екатерина II, Николай II, В.И. Ленин, И.В. Сталин, Б.Н. Ельцин и другие личности. По сравнению с Европой в России разделение власти над людьми и власти над вещами, государствен­ной власти и собственности, государственной, или политической, сферы и экономической, социальной и иных сфер произошло зна­чительно позже и в весьма несовершенной форме. Современная

Россия пока не сформировала свою национальную идею во всемир­но-историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости.

Не требуется больших усилий, чтобы доказать, что харизматич- ность в различных ее новых формах и модификациях сохраняет ак­туальность и в современном мире. Более того, харизматические ли­деры и харизма как фактор, определяющий симпатии и антипатии избирателей и соответственно их выбор, стали важнейшими эле­ментами политической и правовой культуры в эпоху глобализации, информационного развития и информационных средств массовой информации. Что касается тоталитарного типа политической и пра­вовой культуры, то харизма в формах поклонения вождю — фюреру также является его неотъемлемой составной частью. По-видимому, во многом феноменом персонификации носителей государственной власти объясняется широко наблюдающийся на всем постсоветском пространстве факт массовой поддержки избирателями бывших пер­вых секретарей республик и областей, т.е. тех, кто, по сути, являлся носителем государственной власти, давно потерявшей свою леги­тимность. Получается странная ситуация, когда нелегитимная госу­дарственная власть пытается сохранить свою легитимность, плавно перетекая в новые структуры, при этом просто переименовываясь или облекаясь в новые формулы, лозунги, программы.

Для того чтобы обосновать законность своей власти или подчи­нить людей своей воле, императоры, цари, лидеры, главы госу­дарств и др. во все времена использовали самые ухищренные сред­ства. Среди них основное место занимал запрет на информацию, которая каким-то образом способна подорвать ту или иную форму государственного правления. Именно этой цели с самого начала служила цензура, призванная скрыть от людей неугодные власт­вующему режиму факты и сведения, закрыть доступ к «потаенным» идеям и концепциям. Этим объясняется то, что одни лидеры изго­няют из своих государств литературу, театр, вторые запрещают сво­им гражданам выезд за границу, третьи не позволяют народу читать то, что он желает, размышлять, постоянно развлекая его посредст­вом парадов, зрелищ, празднеств или же предавая его азарту игр. Если граждане не поддерживают это, то против них выдвигаются «преданные перья» журналистов, всегда готовых оправдывать ложь, угнетение, клеветать на друзей, чернить защитников свободы и т.д.

Государство считается легитимным, если служит благу всех гра­ждан. Главное требование, предъявляемое к властям, — это гаран­тия справедливости правления. Принцип справедливости служит оправданию государственной власти независимо от того, как трак­туется само это понятие. Как нельзя лучше подходят слова «благо народа — высший закон». Однако остается без ответа вопрос о том, что есть благо, интерес, воля народа. Именно по критерию справед­ливости и несправедливости и соответственно легитимности и неле­гитимности должно проводиться разграничение между различными формами государственного правления.

Большой интерес для теории государства и права представляют типы легитимизации. Известно, что лидеры государств, президен­ты и др. могут претендовать на легитимность своего правления, а управляемые — принять его законность на следующих основаниях.

Это авторитет «вечно вчерашнего», нравов, «традиционная власть в том виде и как ее осуществляли ранее». Легитимность основыва­ется на убеждении в святости традиций и необходимости подчине­ния тем, кто управляет, осуществляет власть согласно традициям. Это как универсальный и примитивный вариант государственной власти. Однако современные государства черпают свою легитимность из своих традиций. Так, многие аспекты политической системы Ве­ликобритании, например, монархия, принимаются ее гражданами в силу ее традиционности.

Это исключительные личные качества лидеров, руководителей, например, героизм, принципиальность, смелость, решительность, объединяемые понятием харизмы. Это и «господство «легальности» в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетенции, обоснованной рационально созданными правилами, т.е. ориентации на подчинение при выполнении установленных за­конов и иных правил. Законность государственной власти опреде­ляется по признакам ее соответствия принципам рациональной ор­ганизации управления и эффективности права. То, что делается на законных основаниях, рассматривается как легитимное. Отсюда можно вывести следующие типы государственной власти — тради­ционную, харизматическую и правовую.

В большинстве современных подходов к легитимности цен­тральное место занимает идея суверенитета. И это понятно, по­скольку она затрагивает такие ключевые вопросы, как источник и природу государственной власти. Трудно установить источник су­веренитета государства, но, тем не менее, это реальный феномен. Проблема суверенитета затрагивает не только иерархию властных структур в рамках государства, но и место самого государства в си­стеме мирового сообщества. Когда говорят о суверенитете государства, то подразумевается, что все другие коллективы (общины, семьи, ас­социации, провинции, товарищества и т.д.) занимают подчиненное по отношению к нему положение.

Суверенитет — это юрисдикция государства, распространяемая на всю свою территорию и на всех граждан, людей, проживающих на этой территории. Суверенитет государства обладает правом уста­навливать связи с другими государствами, защищать и реализовы- вать свои интересы. Таким образом, суверенное государство пред­ставляет собой территориальное образование, которое контролирует население, а также организации и группы, ассоциируемые с терри­торией. Государственный суверенитет включает в себя такие осно­вополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ и невмешательство во внутренние дела. Если какое-то иностранное государство или внешняя сила безнаказанно нарушает границы государства или за­ставляет его руководителей принять решение, не отвечающее на­циональным интересам его народа, то можно говорить о нарушении его суверенитета. А это явный признак слабости государства и его неспособности обеспечить собственный суверенитет и свои госу­дарственные интересы.

Следует различать внутренний и внешний суверенитет. Внут­ренний суверенитет — это право и полномочия повелевать всеми гражданами, живущими на национальной территории, т.е. как граж­данами данного государства, так и не гражданами. Внешний суве­ренитет призван обеспечить территориальную целостность и не­вмешательство во внутренние дела страны со стороны внешней среды (государств). Представляет интерес то, что до появления совре­менного демократического государства власть центра неодинаково контролировала все население и все находящиеся в его подчинении территории. То, что внешне казалось единым государственным пространством, на самом деле представляло собой множество про­винций, княжеств, областей и т.д. Чем дальше они отделялись от центра, тем слабее оказывалась сила центра. Зачастую на окраинах государства обширные территории в правовом отношении пользо­вались значительной долей самостоятельности.

Исходным элементом международного права является принцип суверенного равенства. Суверенитет представляет собой междуна­родную правовую концепцию, используемую для определения глав­ного субъекта верховной государственной власти в международном сообществе. Верховной государственной властью, или суверените­том, обладает только государство. Оно является единственным или главным носителем прав и обязанностей в системе международного права, единственным законным механизмом применения легитим­ного воздействия. Только государства имеют право формулировать и реализовывать международную политику. Все другие организа­ции, группы или отдельно взятые лица таким правом не обладают.

Концепция суверенного равенства всех государств независимо от их размеров, веса и влияния была выдвинута еще на II Гаагской мирной конференции в 1907 г. Причем она касается вопросов обес­печения безопасности и целостности государства перед лицом всех внешних угроз. Этот принцип предполагает другой, не менее важ­ный, принцип невмешательства одного государства, каким бы мо­гущественным оно ни было, во внутренние дела другого государст­ва, независимо от форм правления, их внутренней политики и т.д. Речь идет о взаимных обязательствах государств друг перед другом.

Можно выделить три принципа, определяющих эти обязательства: 1) независимость; 2) равенство; 3) единогласие. Независимость озна­чает, что каждое государство вправе разрабатывать и осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику самостоятельно, не получая на то разрешения у какой бы то ни было посторонней стороны. Ра­венство предусматривает, что все государства в соответствии с нор­мами международного права равны между собой. Ни одно государ­ство, независимо от его мощи, веса и влияния, не может претендовать на превосходство над другими государствами, какими бы малыми они ни были. Единогласие означает, что любое государ­ство связано нормами международного права лишь в том случае, если оно изъявило свое согласие с этими нормами. Но, получив со­гласие с ними, от каждого государства ожидают их соблюдения. Та­ким образом, международное право предусматривает координацию поведения государств, а не подчинение воли одних государств воле других государств.

Суверенитет государства не означает, что оно вправе и способно делать все, что хочет, и может действовать изолированно от других членов мирового сообщества. Суверенитет и взаимосвязанность го­сударств не являются противоречивыми категориями. Суверенитет государства означает лишь то, что оно само решает, как справить­ся со своими внутренними и внешними проблемами, включая по­иск союзников и помощь извне, тем самым ограничивая собствен­ную свободу.

Власть и влияние государства представляют собой базовые харак­теристики любого общества. С этим явлением мы встречаемся почти во всех сферах жизни людей. Речь может идти, например, о власти родителей над детьми в семье, руководителя предприятия — над работниками, президента ассоциации — над ее членами, мэра горо­да — над его жителями, священника — над прихожанами церкви.

Наиболее правильное выражение понятие власти находит в юри­дической сфере. Лишь власть, осуществляемая государством, его ор­ганами и должностными лицами, является политической властью. Она отличается совершенством ее внутренней организации и степе­нью подчинения себе управляемых. Государство — главный и един­ственный носитель государственной власти. Специфическая особен­ность государственной власти состоит в том, что она осуществляется единой системой специальных центральных, или высших, и мест­ных, или нижестоящих, органов, взаимосвязанных по вертикали и горизонтали.

Путь к власти лежит в способности ее субъектов контролиро­вать поведение других людей и управлять общественными процес­сами. Под властью подразумевается способность ее субъекта (отдель­ной личности, группы людей, организации, партии, государства) навязать свою волю другим людям, распоряжаться и управлять их действиями насильственными и ненасильственными средствами и ме­тодами. Речь идет о способности того или иного субъекта навязать свое мнение, свою силу другим людям, группам, классам, обществу.

Однако власть нельзя свести к государству, физической силе или насилию. Однако нельзя не учитывать того, что власть, не опи­рающаяся на силу, не способная добиться реализации своих реше­ний, в том числе силой или угрозой применения насилия, может оказаться просто пожеланием. Власть представляет собой форму выражения силы. Одна из главнейших задач государства — это раз­решение противоречия между необходимостью порядка и разнооб­разием интересов в обществе, сопряженных с конфликтами. Госу­дарство и власть призваны внести порядок и разумную организацию в социально-политический процесс, обуздать энергию человече­ских страстей.

И государство, и власть тесно связаны с насилием. Государство, даже самое демократическое, представляет собой во многих отно­шениях механизм принуждения, насилия над людьми. Но это наси­лие особого рода. Еще Т. Гоббс (продолжая теорию Н. Макиавелли) усматривал главный признак государства в «монополии на принужде­ние и насилие». Д. Локк считал государственной властью право созда­вать законы, предусматривающие смертную казнь и соответственно все менее строгие меры наказания для регулирования и сохранения собственности, и применить силу общества от нападения извне — и все это только ради общественного блага^[18]. Этот тезис стал общим и для современной, цивилитарной теории государства и права.

Это верно, ибо государство, особенно современное, цивилитар- ное, в котором сочетаются множество разнообразных конфликтую­щих, не совместимых друг с другом интересов, устремлений, уста­новок и т.д., не в состоянии обеспечить выполнение своей главной функции по реализации общей воли своих граждан одними только уговорами или же полагаясь на их сознательную и добрую волю. Власть является своего рода данью, отдаваемой природе человека, средством, призванным бороться с неправомерными действиями. В современном, цивилитарном государстве сила, насилие и прину­ждение облекаются в форму писаных или неписаных законов, раз­ного рода запретов и предписаний, которые в главной своей части строго определены и при необходимости исполняются с использо­ванием силы. Сущность государственной власти как раз и состоит в том, что она фиксируется в рамках закона.

Кроме того, при анализе власти неизбежно возникает вопрос о ее соотношении с политическим влиянием и авторитетом. Авто­ритет и власть всегда тесно взаимосвязаны, и нередко встречаются трудности при их разграничении. Известно даже, что иногда поня­тие авторитета используется некоторыми теоретиками государства для обозначения как власти, так и авторитета. На различных этапах исторического развития авторитет, по-видимому, служил одним из немаловажных источников власти. Это могли быть та или иная фор­ма харизмы, авторитет полководца, ученого-мага, жреца, священно­служителя, хорошего специалиста в своей области.

Таким образом, с юридических позиций задача власти состоит в реализации целей управления, власть призвана осуществлять отно­шения господства и подчинения между правителями и управляе­мыми. Государство невозможно представить себе без властвования, господства и подчинения. Более того, феномен власти всегда при­сущ обществу. Но вместе с тем власть имеет множество источников и представляет собой сложное явление, различающееся по своим масштабам и направленности. Различаются, в частности, следующие формы проявления и функционирования власти: насилие и принуж­дение, наказание и поощрение, контроль и управление, соперниче­ство и сотрудничество. Она может носить как негативный, так и по­зитивный характер.

Таким образом, государство обладает публичной властью, т.е. пре­рогативами отдавать приказы и принуждать повиноваться этим при­казам, что обеспечивается, в частности, монополией на легитимное насилие. Вместе с тем механизм государственной власти, будучи некоторой целостностью, включает в себя ряд подсистем — право­вую, административно-управленческую, военную и др., в которых как по горизонтали, так и по вертикали устанавливаются опреде­ленные, характерные для каждой из них, отношения. Конституции, кодексы, законы и иные нормативные правовые акты, решения и т.д. являются средствами реализации власти. В то же время власть под­чиняется праву, призванному четко определить властные прерога­тивы и функции государства. Особенность государства состоит в том, что оно обеспечивает реализацию норм права, отличаю­щихся от социальных и иных норм, на которые государство не мо­жет серьезно влиять.

В современном мире государство и государственный аппарат отделены от работающих в них чиновников и служащих, прави­тельство как таковое — от его членов в том смысле, что государст­во и правительство, государственный аппарат не являются собст­венностью тех, кто обеспечивает их деятельность. Министры, должностные лица государства являются наемными работниками для выполнения определенных ролей и функций.

Более того, развитие управления привело к тому, что возникло современное бюрократическое государство. Его монополия над средствами насилия усиливается с помощью средств сбора налогов, реализации внешней политики, фиксирования и осуществления за­кона, контролирования своих граждан. При всех негативных момен­тах, связанных с бюрократией, она превратилась в неотъемлемый элемент всех политических систем. М. Вебер рассматривал бюро­кратию как систему административного управления, характеризую­щуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответ­ственности; безличность, т.е. выполнение функций в соответствии с четко фиксированными юридическими и иными правилами; по­стоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии служеб­ного места и продвижения по службе; профессионализм. Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность современной бюрократии.

Появление и оформление бюрократии были предопределены самими закономерностями становления современного государства. Более того, образование и становление современного государства на Западе ученые часто связывают с формированием бюрократиче­ского аппарата. И сегодня зависимость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости. Именно с помо­щью бюрократического аппарата были преодолены негативные по­следствия классового подхода и передачи государственной власти по наследству (хотя в ряде государств эта наследственность сохра­нилась, например, в Северной Корее, Азербайджане).

Один из атрибутов бюрократического аппарата — класс чинов­ников, оплачиваемый из государственного бюджета. Содержание огромной армии таких чиновников, обремененных своими функ­циями, что, в свою очередь, снимает вопрос об их социальном про­исхождении, возможно только в условиях современной рыночной экономики.

Современный аппарат управления, который невозможно пред­ставить без четких, разработанных норм и правил, строгой профес­сионализации работников, что тесно ассоциируется с бюрократией. Его способность состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые на­ходятся в зависимости от результатов избирательной борьбы и рас­становки сил в парламентах, государственный аппарат не зависит от этих колебаний и перестановок на вершине механизма госу­дарства. Будучи инструментом осуществления властных функций, армия чиновников и служащих продолжает делать свое дело неза­висимо от правительственных кризисов, роспуска парламентов, досрочных выборов и т.д. В отличие от глав правительств, минист­ров и администраторов высшего звена, которые, как правило, при­ходят и уходят, основная масса чиновников представляет собой стабильный набор лиц, составляющих костяк системы государст­венно-административного управления.

Чиновники стали влиятельной силой, подчас не зависимой от подлежащих периодической смене правительств и выборных орга­нов власти. Чиновник, занимающий тот или иной пост в структуре государственного аппарата, является экспертом определенного про­филя, в то время как его выборный руководитель, как правило, на­ходится в положении постороннего. Более того, в процессе выпол­нения им своих обязанностей чиновник накапливает большой объем информации, что усиливает его влияние и позиции. Этому способствуют так называемые кодексы бюрократии, согласно кото­рым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности.

Формально рядовые граждане вправе оспаривать действия бю­рократии. В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных ор­ганов получить соответствующую информацию. В результате бюро­кратизм пронизывает все органы государства, и он отвоевывает у них одну позицию за другой. В современном обществе принципы предста­вительной демократии зачастую вступают в противоречие с принципа­ми административной эффективности, с их упором на обеспечение рационального принятия решений и эффективной их реализации. Факторы специализации, профессионализма и компетенции приоб­ретают все более растущую значимость^[19].