§17.7. Юридические коллизии

Вполне объяснимо по этой причине внимание к проблеме правонарушений, за­конности и конфликтов в научном и практическом планах. Имеется немало полезных научных трудов в данной сфере, накоплен большой социальный опыт преодоления юридических противоречий. И тем не менее в юридической науке не выбран системный подход к анализу данного явления. Общественная практика не вооружена необходимым инструментарием.

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия меж­ду отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.

Российское законодательство - сложное, многоотраслевое, иерархическое образо­вание, в котором масса всевозможных разноречий, нестыковок, параллелизмов, несогла- сованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов. Будучи по сво­ему характеру территориально обширным и федеральным, оно уже в силу этого содер­жит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест.

В последние годы законодательство России существенно обновилось, увеличилось количественно, сориентировалось на рыночные отношения, но в целом все же отстает от быстротекущих общественных процессов и остается пока крайне пробельным и несо­вершенным.

В общем законодательном массиве одновременно действуют акты разного уровня и значения, разной юридической силы, ранга, социальной направленности, в частности, старые, союзные, и новые, российские; протекают процессы унификации и дифферен­циации, объединения и обособления; переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции. Это динамически напряженная и во многом изначально противоре­чивая и асимметричная система.

С другой стороны, в практической жизни постоянно возникают такие «замысло­ватые сюжеты», которые сразу подпадают под действие ряда норм и порождают неже­лательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и «претендуя» на регулирование одних и тех же отношений. Коллизия может выражаться также в виде правового тупика, когда нет предусмотренного законом выхода из создав­шейся ситуации.

Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отрасле­вой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам разрешения^[1059].

1. Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисклю­чающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полно­мочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или раз­ных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключаю­щие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом.

2. Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу зако­нов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ч. 1 и 2 ст. 115; ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Последняя из указанных статей гласит: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». В Гражданском кодексе РФ также записано: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3). Особен­ность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред. Причем об­щий объем подзаконных актов продолжает расти.

3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 говорится, что Конституция Российской Фе­дерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей тер­ритории РФ. В ч. 3 ст. 76 установлено: «Федеральные законы не могут противоречить фе­деральным конституционным законам». Конституция - основной закон любого государ­ства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это закон законов.

4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в со­ответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.

Далее в статье 76 Конституции Российской Федерации также зафиксировано: «За­коны и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоре­чить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй на­стоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, из­данным в Российской Федерации, действует федеральный закон». «В случае противоре­чия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации».

5. Коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусто­ронними договорами между федеральным центром и отдельными территориями (тако­вых соглашений на сегодня уже свыше 40), равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Разрешаются на основе положений общефедеральной Конституции (раздел 2, ст. 1, п. 4 Конституции РФ).

6. Коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом. Приоритет имеют международные нормы. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорит­ся: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем пре­дусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Особенно это касается гуманитарной сферы.

Таковы основные и наиболее общие виды юридических коллизий, возникающих или могущих возникнуть на обширном правовом поле России. Но именно основные, а далеко не все. Более конкретных, частных, текущих, отраслевых коллизий - бесчисленное множество.

В последнее время особую остроту приобрели противоречия между законами и указами (законотворчеством и «указотворчеством»). По данному вопросу идут жаркие общественные и научные дискуссии. Так сложилось, что страна управляется сегодня главным образом указами и распоряжениями Президента. По мнению Ю.А. Тихомирова, мы столкнулись с ситуацией, «когда «указанное право» явно вышло на передний край и в известной мере приостановило действие ряда конституционных положений».

В основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (наруше­ние принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих пол­номочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, амбиции и соперничество лидеров, война компроматов, лоббизм, популизм, конъюнктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых и не согласованных друг с другом актов. Ведь юридический конфликт - это «активное противостояние сторон, вызванное полярностью их интересов или разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни»^[1061].

Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые Государственной Думой законы проходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в практике стран Запада. Законы стопорятся по самым разным причинам - юридическим, политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаще всего в силу несовпадения позиций относительно сути предлагаемого закона.

Но существует и третье вето (предварительное) - это когда Правительство в сво­ем заключении накладывает табу на тот или иной проект закона из-за отсутствия средств для его реализации. А поскольку практически любой закон требует определен­ных затрат для своего осуществления, то при желании исполнительная власть всегда может остановить любой неугодный закон. Однако главное - это все же коллизии между законами и указами.

Экс-председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев в своей книге «Вся власть - закону» (М., 2002) пишет о негодной практике подмены законов указами, о параллелизме между этими актами, подчеркивает, что «россиянам, в том числе высокопоставленным, не­обходимо пересмотреть свое отношение к закону и преодолеть правовой нигилизм» (С. 53). Действительно, власть закона должна быть превыше всего.

Законы, как известно, вправе отклонить не только Президент, но и Совет Федера­ции.

Согласно Конституции Российской Федерации, указы являются подзаконными ак­тами. Однако на практике, как уже отмечалось, они все чаще возвышаются над законом. И требуется величайшая осторожность, чтобы это «опережающее указотворчество» не нарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальный правосозидательный про­цесс, не дестабилизировало общую правовую ситуацию. «Бодание» законов и указов осо­бенно заметно по социальным вопросам - зарплате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим выплатам.

Глубинная коллизия состоит уже в том, что бывший Президент в России фактиче­ски «законодательствовал», хотя юридически такой прерогативой не располагал. Он из­давал акты, являющиеся по своей природе законами, и принимались они нередко по тем позициям, которые относились к компетенции Государственной Думы. Законодательный орган становился как бы излишним.

Конечно, законодатель очень часто запаздывают с принятием тех или иных зако­нов, в то время как обстоятельства требуют оперативного реагирования. Поэтому вопрос этот в действительности непростой. Тем не менее, в целом указанную практику оправ­дать нельзя. Недостаточная мобильность - свойство всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных функций.

К тому же многие основополагающие (базовые) законопроекты, особенно эконо­мического характера, разрабатываются не самой Думой, а Правительством, и от него в конечном счете зависит своевременность их принятия. Но при всех сложностях и трудно­стях Думой за все время своего существования принято свыше 3 тысяч законов.

Но юридическая война идет не только между законами и указами, но и между актами, издаваемыми повсеместно всей президентской вертикалью, и актами, исходя­щими от представительных органов власти. Серьезные трения и конфликты связаны также с определением статуса и компетенции различных должностных лиц (коллизии полномочий), немотивированными смещениями и перемещениями ключевых фигур в управленческом аппарате. Многие руководители узнают о своем снятии с занимаемых постов из печати.

Примером противоречий статусов и полномочий может служить деятельность президентской администрации и ее подразделений. Данная структура была создана са­мим Президентом и действует она на основании подписанного им же Положения. Зако­нодательной основы не имеет. В печати, литературе, депутатском корпусе не раз обра­щалось внимание на то, что администрация главы государства из сугубо вспомогатель­ной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий над- правительственный орган с властными полномочиями.

Фактически она взяла на себя значительную часть функций Президента и стала играть самостоятельную роль. Государственная Дума по этому поводу вынуждена была обратиться в Конституционный Суд.

Определенные противоречия возникают и в связи с различными концепциями правопонимания, которые имеют место в современной российской юридической науке. Эти коллизии носят не только теоретический, но и практический характер, непосредст­венно отражаются на состоянии законности и правопорядка в стране, эффективности механизма правового регулирования. Б.С. Эбзеев - судья Конституционного Суда РФ - отмечает, что, «с одной стороны, в судебной и иной правоприменительной практике ши­рокое признание получил некритичный позитивизм, поддерживаемый и многими юри­стами-теоретиками; с другой - предпринимаются активные усилия по преодолению по­зитивизма с позиции «общих принципов» и ценностей естественно-правовой доктрины. И в этом, и в другом случаях доминирует ценносто-иерархический подход, который не­избежно отличается однородностью и способен оправдать произвол и беззаконие под предлогом соблюдения законности и законов. В действительности он является формой своеволия или отказа от законности под флагом борьбы за естественные права»^[1062].

Другие ученые также обращают внимание на то, что в последние годы «коллизия правопонимания» стала трансформироваться в коллизию правосознания общества, в правовые установки и действия граждан, должностных лиц, политических деятелей. «Неписаное право», надзаконные «демократические ценности», «общие принципы» от­крывают широкий простор для свободного усмотрения, как властей, так и всех иных уча­стников общественных отношений, субъектов рынка, криминальных элементов, полити­ческих элит и т.д.»^[1063]. Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем прак­тические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания.

Современное правовое развитие в мире объективно обусловило формирование коллизионного права. Десятилетия и столетия юридические противоречия разрешались в рамках традиционных отраслей права. Их инструментарий был нацелен на своеобраз­ное «правовое ожидание» происходящих нарушений законности. Накопление и развитие коллизий, их обострение и перерастание в острые юридические конфликты не удавалось перевести в русло механизма их легального преодоления. Ныне на рубеже XXI века речь идет об управляемом процессе предотвращения и устранения юридических коллизий.

Увеличение объема правового регулирования и нормативно-правового массива, по­явление и деятельность множества субъектов права также ведут к расширению «поля» юридических коллизий. Потребность в нормах, действующих по «отклонениям», в проце­дурах регулирования коллизионных ситуаций, в специальном анализе т.н. спорных право­отношений становятся все более насущными. Этим и объясняются мотивы выделения ав­тором суперотрасли коллизионного права.

Новой комплексной отрасли права еще предстоит пройти период формирования и самоорганизации, структуризации. Но уже сейчас очевидны ее главные перспективные подотрасли и институты, создающие комплексный правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий. Традиционные отрасли права получают мощную основу для регулирования коллизий. В коллизионном праве органично сближаются и развиваются нормы национального и международного права. Их согласованное приме­нение объяснимо появлением своего рода общего предмета регулирования, фокусирую­щего наиболее значимые социальные интересы.

Надо учитывать и динамику общественных отношений в XXI веке. Дело не только в том, что конец XX века оставляет большое конфликтное наследство, с которым никак не удается расстаться. Можно предвидеть общие коллизионные тенденции правового раз­вития в национальном, региональном и мировом масштабах, неизбежно порождающие коллизионные процессы и конфликтные ситуации. Во внутригосударственной сфере бу­дут возникать юридические противоречия в рамках правовой системы. Особенно это ка­сается соотношения конституции и закона, закона и подзаконных актов. Для России ак­туальны строгие рамки федерального коллизионного права. Конфликты будут возни­кать и в механизме публичности власти. Различия в правопонимании и правосознании разных слоев населения и групп еще долго будут сказываться отрицательным образом.

В международной сфере неизбежны коллизии между государствами, между го­сударствами и наднациональными структурами и международными организациями. Влияние и давление иностранного права может обострять отношения в процессе срав­нительного правоведения - применительно к отраслям и нормам национальных зако­нодательств.

Следует иметь в виду и корни тех противоречий, которые трудно искоренить из- за их объективности. Экономические кризисы, политические взрывы, государственные перевороты, экологические и техногенные катастрофы еще долго будут тревожить чело­вечество. И их нужно предвидеть, не допускать и смягчать жесткие проявления с помо­щью правовых механизмов.

Поэтому в самом коллизионном праве должны происходить такие внутренние процессы, которые будут сдерживать появление и обострение коллизий и конфликтов. Обеспечение верховенства конституции и закона, соблюдение юридических приорите­тов, неотвратимость ответственности за нарушения законности, широкое использова­ние процедур достижения договоренности и социального согласия, формирование вы­сокой правовой культуры - таковы главные ориентиры и регуляторы в коллизионном праве будущего.

Развитие коллизионного права предполагает высокий уровень юридической ква­лификации депутатов, государственных деятелей, политических лидеров, служащих гос­органов, работников хозяйствующих структур. Нормы и процедуры нужно оживлять и одухотворять законными интересами и действиями по предотвращению и преодолению юридических коллизий. Тогда будущее России и мира будет более надежным.