7.1. Социально-экономическая сущность бюджета

В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено многогранностью бюджета как социально-экономического явления.

Применительно к публичным финансам (государственным и муници­пальным финансам) под бюджетом традиционно понимают денежные фонды, формируемые для обеспечения функций и задач соответст­вующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка раскрывает содержание бюджета как социально-экономического яв­ления; показывает его роль в общественном воспроизводстве; создает понимание бюджета как источника денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти или местного само­управления и необходимых им для реализации своих функций и про­ведения экономической и финансовой политики.

Как финансовый план бюджет — это роспись государственных (му­ниципальных) расходов и предполагаемых для их покрытия доходов. Бюджет как финансовый план закрепляет юридические права и обя­занности участников бюджетных отношений, координирует и органи­зует деятельность всех участников бюджетного процесса. Координа­ция осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показа­телями других финансовых планов и инвестиционных программ. Так, в финансовых планах предприятий фиксируются размеры платежей в бюджет; средства, выделяемые по смете казенным учреждениям, пол­ностью проходят по расходной части соответствующего бюджета.

Бюджет составляется на определенный период, обычно на один год. В некоторых странах бюджетный год совпадает с календарным годом (Италия, Франция, ФРГ). Во многих странах устанавливаются различные даты начала и окончания финансового года: в США он на­чинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; в Швеции — соот­ветственно 1 июля и 30 июня; в Японии — 1 апреля и 31 марта; в Тур­ции — 1 марта и 28 февраля.

Как юридически оформленный документ бюджет имеет силу норма­тивного правового акта. Так, федеральный бюджет и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Как экономическая категория бюджет представляет собой эконо­мические (денежные) отношения, возникающие между органами го­сударственной власти (местного самоуправления) и юридическими (физическими) лицами по поводу перераспределения валового внут­реннего продукта и части национального богатства с целью образова­ния фондов денежных средств формируемых органами государствен­ной власти и местного самоуправления для удовлетворения общест­венных потребностей.

Бюджетные отношения характеризуются следующими важней­шими признаками (свойствами): это экономические отношения; они всегда носят денежный характер; характер этих отношений всегда распределительный; они связаны с образованием и использованием фондов денежных средств.

Особенности бюджетных отношений заключаются в следующем:

• обязательным субъектом бюджетных отношений выступают публичные органы государственной власти или муниципальных образований (в лице федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления);

• бюджетные отношения — это перераспределительные отноше­ния (отношений первичного распределения в бюджете нет).

Роль бюджета как финансовой базы деятельности органов власти определяется системой хозяйствования, принятой в стране; задачами, решаемыми обществом; историческими и национальными тради­циями.

В царской России под бюджетом понимался финансовый план ведения государственного хозяйства на данный период времени.

В СССР государственный бюджет являлся единым централизо­ванным фондом страны. Через государственный бюджет достигалась очень высокая степень концентрации и централизации ресурсов, ре­гулировались все важнейшие народно-хозяйственные пропорции (от­раслевые, территориальные). При этом использовалось в основном количественное влияние бюджета, широко практиковалась индиви­дуальная система изъятия части доходов у предприятий в доход бюд­жета (система «отчислений»).

В Российской Федерации бюджет перестал быть единым центра­лизованным фондом. Существенно сократились масштабы перерас­пределения через бюджет, сузилась степень централизации доходов в федеральный бюджет страны, возросло значение бюджетов субъек­тов Федерации и местных бюджетов, что породило совершенно но­вую систему взаимоотношений между федеральными, региональны­ми и местными органами власти и управления. Стали необходимы новые параметры для формирования бюджетных доходов и расхо­дов. Вместо индивидуальной системы изъятия доходов для конкрет­ных предприятий («отчислений»), как не отвечающей рыночным ос­новам хозяйствования, осуществлен переход к системе налоговых платежей. В настоящее время в Российской Федерации ведется ра­бота по реформированию бюджетного процесса, вводится бюджети­рование, ориентированное на результат, соответствующее передо­вым образцам и лучшей практике управления общественными фи­нансами.

Бюджет является важным показателем экономики общественного сектора. Роль и масштабы этого сектора обычно выражают удельным весом государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП).

В развитых странах доля совокупных расходов государства в ВВП колеблется от 32 до 58 % (очень высокая доля государства в ВВП), что объясняется значительными социальными расходами в силу неспо­собности рыночной системы брать их на себя. Например, к концу 90-х гг. XX в. в ФРГ - 46,9 %, Японии - 36,9, США - 32,8, Шве­ции — 58,5, Франции — 54,3 %. Для развивающихся стран эта доля значительно ниже^[26].

Основные показатели, характеризующие федеральный бюджет России, приведены в табл. 7.1.

Ключевое влияние на проявление роли бюджета оказывают сле­дующие обстоятельства.

Во-первых, у государства есть активы и обязательства, вытекаю­щие из законов или устанавливаемые в договорах. Исторически у го­сударства сложился особый финансовый актив, недоступный частно­му бизнесу, — способность взимать налоги и тем самым обеспечивать свой суверенитет за счет налогов. Многие нефинансовые активы, та­кие как оборонные объекты, общественные сооружения, националь­ные парки и леса, тоже находятся у государства не ради прибыли, а для общественной пользы. Главное обязательство государства — за­щищать нацию и обеспечивать общее благополучие — не имеет ана­лога в частном секторе. Постепенно государство стало само произво­дить социально-ориентированные услуги в сфере образования, здра­воохранения, культуры и т. д., т. е. стало участником частных (гражданских отношений). Эти отношения устанавливаются догово­ром двух сторон. Таким образом, часть активов и обязательств госу­дарства имеет публичную (общественную) природу возникновения и устанавливается законом, другая часть возникает из гражданско-пра­вовых отношений и устанавливается договором.

Во-вторых, в рыночной экономике неизбежно возникает конку­ренция за потребителя (услуги, товары). Но добросовестная конку­ренция возможна лишь тогда, когда для всех участников экономиче­ских отношений созданы равные конкурентные возможности. По­скольку государство перестало быть монополистом в производстве социально-ориентированных услуг, то рынку и потребителям этих ус­луг важно знать, во сколько реально обходится производство той или иной услуги, как они соотносятся со стоимостью аналогичной услуги, произведенной в других секторах экономики.

В-третьих, немаловажную роль играет политический фактор. В рыночной экономике с демократической формой правления про­исходит конкуренция не только за потребителя произведенных услуг, но и за голоса избирателей. Политикам необходима инфор­мация, отражающая будущие финансовые последствия проводимой текущей финансовой политики. Например, общий объем продол­жающихся финансовых обязательств, на которые должны быть ас­сигнованы средства в предстоящем периоде. Однако в части соци­альных и других обязательств важно видеть не столько их общий объем, сколько то, какие именно законы их порождают, с тем чтобы иметь возможность своевременно и осознанно пересмотреть такие законы.

В-четвертых, многие государства являются участниками между­народных финансовых рынков. Выступая заемщиком, государство должно убедить кредиторов в том, что в состоянии отдать долг. Кре­диторов мало интересует текущий (кассовый) профицит или дефицит бюджета. Для них важно соотношение всех активов и обязательств за­емщика, т. е. его способность не сейчас, а в будущем рассчитаться по долгам. Инвестор, в условиях отсутствия необходимой информации, закладывает риск в стоимость ценных бумаг, тем самым увеличивает бремя обслуживания долга для заемщика.

В-пятых, мировая практика достаточно четко определила основ­ные принципы формирования финансовой отчетности сектора госу­дарственного управления. Для отчетности об операциях правительст­ва на основе метода начислений существует два вида стандартов: «Ру­ководство по статистике государственных финансов», разработанное Международным валютным фондом, и Международные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе, разработанные Международной федерацией бухгалтеров. Применение этих стандар­тов дает возможность формировать полную информацию о секторе государственного управления.

С учетом вышеперечисленных обстоятельств представление о сущности бюджета и его роли в рыночной экономике дают следующие важнейшие концепции и теоретические положения, описанные в классической и современной отечественной и зарубежной литературе.

Концепция двойного бюджета предполагает, что раздельно форми­руются текущие расходы (текущий бюджет) и капитальные расходы (капитальный бюджет). Деление расходов в зависимости от их эконо­мического содержания на текущие расходы и капитальные расходы является важным обстоятельством в устройстве государственного бюджета. Текущими называются расходы на государственное потреб­ление, а капитальными — расходы на приобретение вновь произве­денных активов. Текущие расходы покрываются за счет налогов, а ка­питальные — за счет заемных средств.

Существование двойного бюджета (текущего и капитального) имеет свои преимущества, поскольку двойной бюджет:

• учитывает неодинаковую экономическую природу текущих и капитальных расходов;

• вызывает необходимость увязывать инвестиции с ключевыми целями правительства;

• развивает конкуренцию между инвестиционными проектами, предлагаемыми разными государственными структурами;

• создает возможность использования средств капитального бюд­жета для финансирования инновационных проектов, преду­сматривающих оказание обществу новых услуг или улучшение качества прежних услуг;

• помогает экономике страны в случае замедления ее роста и сни­жения частных инвестиций путем использования средств капи­тального бюджета.

Однако в двойном бюджете может возникнуть дублирование рас­ходов; потребуется применение методов двойного бюджетирования или раздельного планирования; любое разделение бюджета повышает риски для его сбалансированности; у различных лиц возникают сти­мулы к завышению затрат, максимальному увеличению «своей» части расходов бюджета.

Раздельное формирование текущего и капитального бюджета практикуется рядом развивающихся стран из-за оказываемой им крупномасштабной помощи доноров и международных кредиторов.

Концепция единого (глобального) бюджета исходит из того, что те­кущие и капитальные расходы планируются, рассматриваются и ут­верждаются вместе в рамках единого бюджета. Единый бюджет счита­ется соответствующим передовым принципам управления общест­венными финансами, практикуется в развитых странах мира (в том числе в США, Германии, Франции, Швеции, Великобритании и др.). В основе такого подхода лежат следующие ключевые элементы: ис­пользование принципа полных затрат на реализацию инвестицион­ных проектов; учет расходов на текущее обслуживание инвестицион­ных проектов в их стоимости.

Концепция управления ресурсами основана на том, что бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспе­чивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных про­ектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным обра­зом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Концепция управления результатами требует, чтобы бюджет фор­мировался исходя из целей и планируемых результатов государствен­ной политики. Бюджетные расходы имеют четкую привязку к функ­циям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответствен­ность министерств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках сред­несрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигно­ваний на выполнение определенных функций и программ, а детали­зация направлений их использования осуществляет министерство; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персо­нала, оборудования, помещений и т. д.); приоритет отдается внутрен­нему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внеш­ний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельно­сти министерств ведется по достигнутым результатам.

Концепция многолетнего бюджета. Для реализации концепции управления результатами бюджет должен быть многолетним. Прин­цип многолетнего бюджетного планирования применяется в Канаде, Нидерландах, Франции, Австралии, Великобритании, Новой Зелан­дии и других развитых странах. Как правило, многолетний бюджет:

• подготавливается правительством;

• вносится единым документом на рассмотрение (одобрение) ор­ганами законодательной власти, парламентами;

• имеет ведомственный разрез;

• формируется на три года.

Многолетний бюджет обеспечивает преемственность и пред­сказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, на­логовой и денежно-кредитной политики, способствует устойчиво­сти бюджетной системы, позволяет ведомствам планировать свою деятельность на среднесрочный период, заключать долгосрочные контракты, повышает результативность использования бюджетных средств.

При формировании и утверждении многолетнего бюджета ис­пользуется метод «скользящей трехлетки», в рамках которого первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года. Ранее утвер­жденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и стано­вятся основой нового проекта бюджета. При этом утверждение зако­ном проектировок на 2-й и 3-й годы не означает запрета на их кор­ректировку в следующем бюджетном цикле. Для этого министерства наделены достаточно широкими бюджетными полномочиями. В ча­стности, если по тем или иным причинам нет возможности использо­вать ассигнования первого года «трехлетки», то образующиеся остат­ки заранее прогнозируются. В этом случае министерство в рамках трехлетнего бюджета может «обменять ассигнования», т. е. использо­вать в первом году часть ассигнований, предусмотренных ему на вто­рой и третий годы, и сдвинуть на более поздние сроки использование соответствующей части ассигнований первого года. Очевидно, что при формировании бюджета на последующие три года эти изменения должны быть учтены.

Первый год трехлетнего бюджета утверждается традиционно, т. е. как утверждается закон о бюджете на соответствующий финансо­вый год со всеми текстовыми статьями. Второй и третий годы утвер­ждаются отдельным приложением к закону о бюджете на первый год, и есть только одна текстуальная ссылка на эти приложения. Когда за­вершается первый год «бюджетной трехлетки», по нему формируется отчет. Далее первым годом становится второй год «трехлетки» и до­бавляется еще один.

Концепция принятых и новых бюджетных обязательств. Закон о бюджете, являясь юридическим документом, в большей степени на­правлен на ограничение возможности принятия новых обязательств. Во многих странах возможность в процессе рассмотрения закона о бюджете устанавливать ограничения на принятие новых обязательств реализована через такие бюджетные процедуры, как бюджет приня­тых обязательств и бюджет новых обязательств. Это позволяет органу власти сосредоточить свое внимание на новых государственных про­граммах, порождающих бюджетные обязательства, и не тратить время на обсуждение ранее санкционированных обязательств.

Программное бюджетирование (программный бюджет). Одним из первых опытов практической реализации программно-целевого мето­да планирования стал план ГОЭЛРО, разработанный в России еще в 1920 г. специально созданной Государственной комиссией по элек­трификации России. План ГОЭЛРО содержал элементы, присущие современному пониманию программно-целевого подхода.

С середины 50-х годов XX в. этот метод стал применяться в США для планирования развития сложных систем различной природы.

В СССР программно-целевой метод использовался при решении проблем развития систем вооружения и военной техники, проведе­нии НИОКР.

В основе программно-целевого метода планирования лежат три основных понятия: цель, программа и ресурсы.

Под целью понимается либо состояние, в котором сложная систе­ма должна оказаться в процессе управляемого развития, либо набор требований, которым в этом случае она должна удовлетворять.

Программой называется упорядоченный комплекс мероприятий, направленных на достижение целей управления. Выполнение меро­приятий, предусмотренных программой, связано с затратами различ­ных ресурсов: материальных, финансовых, людских.

Сущность программно-целевого метода состоит в обосновании и выборе по заданному критерию совокупности проблем и системы це­лей развития того или иного объекта или сферы хозяйствования; раз­работке комплекса мероприятий, необходимых для достижения этих целей; рациональном увязывании целей развития с временем их дос­тижения и потребными для этого ресурсами.

Финансовые ресурсы увязываются с целями развития и временем их достижения путем разработки многолетнего «скользящего» плана расходов. Каждый год плана корректируется на основе ожидаемого плана текущего года. Показатели при этом передвигаются (скользят) по многолетней шкале на год (следующий за отчетным) вперед. Пла­новые показатели первого предстоящего года являются директивны­ми (обязательными для включения в бюджет соответствующего года), а последующих лет — ориентировочными.

Программно-целевое бюджетное планирование в Российской Федерации применяется в основном на федеральном уровне и осуще­ствляется в форме федеральных целевых программ. Порядок разра­ботки и реализации федеральных целевых программ определяет Пра­вительство РФ.

Федеральная целевая программа увязывает по ресурсам, исполните­лям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономиче­ских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспе­чивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного разви­тия Российской Федерации. Каждая федеральная целевая программа содержит сведения о распределении объемов и источников финанси­рования по годам. Федеральная целевая программа может включать несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется, исходя из масштабности и сложности решаемых про­блем, а также необходимости рациональной организации их реали­зации.

Применение федеральных целевых программ может стать базой к формированию программного бюджета. Программный бюджет отли­чается от традиционного тем, что все или почти все расходы включе­ны в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства. Бюд­жетные средства выделяются не на основании ведомственных заявок и смет, а только в соответствии с целями программ.

Признанными лидерами в применении программного бюджета являются США, Великобритания, Канада, Австралия, Франция, Бра­зилия, ЮАР, Южная Корея. Вместе с тем во многих странах результа­ты «встраивания» программного бюджета в систему управления общественными финансами оказались далеко не однозначными. Зна­чительную трудность представляют разработка программной класси­фикации; формулировка показателей, достижение которых будет вос­приниматься как конкретный результат программы; выработка стан­дартной методологии составления целевых программ; описание языком целевых программ всей совокупности расходов, которые осу­ществляются бюджетом; стремление ведомств максимизировать воз­можные программные расходы и др.

Бюджетирование_у ориентированное на результат (БОР) — метод бюджетного планирования, обеспечивающий взаимосвязь между рас­пределением бюджетных ресурсов и конечными результатами их ис­пользования в соответствии с приоритетами государственной поли­тики^[27].

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом, так как в его основе лежит установ­ление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения.

В отличие от целевых программ БОР не требует создания специ­альных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линей­ных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответст­вующие ресурсы. Руководители министерств имеют возможность гибко использовать выделенные средства сообразно целям своей про­граммы.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает отличный от привычного (сметного финансового планирования) спо­соб определения потребностей в денежных средствах. Если традици­онно основой определения потребностей служат различные физиче­ские параметры (численность персонала, квадратные метры и т. п.), то в бюджетировании, ориентированном на результат, основой явля­ются расходные обязательства, объем которых зависит от эффектив­ности уже произведенных расходов.

Цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравни­ваются с результатами, достигнутыми в конце года, и если деклариро­ванные цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа в дополнительных ассигнованиях или сокращения выде­ляемых средств. При этом уровень расходных обязательств может ме­няться от года к году в зависимости от оценки эффективности расхо­дов в конце периода.

При бюджетировании, ориентированном на результат, государ­ство осуществляет расходы только в тех сферах, в которых от них получает максимальную отдачу, а министерства и ведомства не мо­гут получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.

В Российской Федерации элементы метода бюджетирования, ориентированного на результат, стали внедряться с 2004 г. На феде­ральном уровне БОР реализуется посредством внедрения в бюджет­ный процесс определенных правил и процедур.

К инструментам БОР относятся: доклады о результатах и основ­ных направлениях деятельности; реестр расходных обязательств; це­левые программы (ведомственные, федеральные, региональные, му­ниципальные, долгосрочные); обоснование бюджетных ассигнова­ний; трехлетний бюджет или среднесрочный финансовый план (в случае принятия однолетнего бюджета); государственное (муници­пальное) задание; стандарты (регламенты) государственных услуг и функций; мониторинг финансового менеджмента.

Указанные инструменты призваны изменить схему организации бюджетного процесса таким образом, чтобы планирование, исполне­ние и контроль бюджетных средств осуществлялись из необходимо­сти достижения целей, задач и показателей результата деятельности органов власти всех уровней.