4.5. Система межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это отношения между органами го­сударственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и мест­ного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса.

Бюджетный федерштам. (или фискальный федерализм, от слова фиск — казна) — это система управлении публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочии в области формирования и расходования бюджетных средств гтри сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом[18]. Основная задача бюджетного федерализма б конкретных эконо­мических и политических условиях заключается в выборе наиболее эф­фективной модели бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово небла­гополучным регионам.

Эффективность системы межбюджетяых отношений определяется не только степенью централизации (децентрализации) бюджетной систе­мы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами переда­чи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной си­стемой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям дан­ного федеративного государства.

Россия относится к асимметричным федерациям, Б ее состав, как оп­ределено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автоном­ная область, автономные округа, города федерального значення Москва и Санкт-Петербург — всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Однако принцип равенства прав не исключает различий в степени их соответствия реально сложив- шимся историческим, социально-экономическим и политическим усло­виям для функционирования и развития субъектов РФ- Согласно Кон­ституции РФ разграничены предметы ведения н полномочия между орга­нами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации іте является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимос­тью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а следовательно, и для сохранения единства фе- деративного государства.

Экономический федерализм, или экономические федеративные от­ношения, складываются в области бюджета, инвестиций, промышлен­ности и т.д. Для определения государственно-правовой стратегии эф­фективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экс­пертами проекта ТАСИС «Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики» разработан про­ект Кодекса основных принципов федеративных экономических отно­шений в России1, Данный проект составлен на основе прежде всего Кон­ституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государ­ства, Кодекс определяет следующие принципы федеративных экономи­ческих отношений;

* единство экономического пространства России;

« конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

* разграничение компетенции между органами государственной вла­сти РФ и ее субъектов федеральным законодательством;

* согласованное формирование и осуществление единой экономичес­кой политики РФ и ее субъектами;

* субсидиарность (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ре- су рсам, соответственно территориальным условиям развития);

* равные условия экономического развития территорий;

* федеративная лояльность (приверженность федеративной идее или лояльности Федерации);

* кооперация деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

* свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и ра­бочей силы в стране;

* равноправие хозяйствующих субъектов и др.

Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на четких «правилах игры» и уважении тех основных принци­пов, которые гарантируют демократическую направленность государ­ственной политики.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы меж­бюджетных отношений, которые с большой долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

9 распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

« разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе­ние по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюд­жетной системы РФ;

* равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

9 выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

* равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюд­жетами субъектов РФ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотно­шениях с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между РФ и субъектом РФ, которые содержат нормы, нарушающие единый порядок взаимоотноше­ний между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и дру­гие положения, установленные Бюджетным кодексом РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, явля­ются недействительными и исполнению не подлежат.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разгра­ничение доходных источников, расходных обязательств и финансиро­вания, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений оста­ется распределение (расщепление) регулирующих доходов*

Одним из направлений межбюджетных отношений является переда­ча расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой.

Как отмечают В.Б. Христенко и А,М. Лавров[19], формирование россий­ской модели бюджетного федерализма прошло три качественно различ­ных этапа. В 1991 — 1993 гп происходила стихийная децентрализация межбюджетныхотношений. Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормати­вов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований. Данная система фактически воспроизводила прежние административ­но-командные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису

С 1994 г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных от­ношений, начало которой было определено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от фе­деральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев.

Более того, в 1997—1998 п\ обострился кризис межбюджстных отно­шений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой по­литикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Последняя предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму пла­тежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, оста­ется в ее распоряжении. Однако такая модель могла привести к дезин­теграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического про­странства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 362 прнни- лгается Концепция реформирования меж:6юджетиых отношений в РФ а 1999—2001 гг. Она стала первой в российской практике официальной программой реформирования меж бюджетных отношений. Реформа меж- бтпджеттгых отношений должна была обеспечить:

* повышение эффективности использования VI управления финансо­выми ресурсами бюджетной системы РФ;

* выравнивание возможностей реализации на всей территории стра­ны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федераль­ным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

* создание условий для повышения эффективности социально-эко­номического развития регионов.

Перечислим основные направления реформы.

1. Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней. Для этого предполага­лось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджет­ных потребностей органов власти н управления разных уровней, соот­ветствующих их расходным полномочиям и ответственности.

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В этой части был четко обозначен пе­речень налогов и определены нрава различных органов власти ио их вве­дению. Предполагалось, что распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации будет производиться по единым ба­зовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года, и такой же порядок устанавливался для местных бюджетов,

3. Совершенствование методики формирования ФФПР на основе со­поставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Российской Федерации, скорректированных с. учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать эта- пом «построения федерализма^. В 2001 г одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы межбюджетных отношений3 направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджет­ным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финан­совых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и исполь­зования бюджетных средств.

Б настоящее время система межбюджетных отношений в РФ находит ся в развитии, этот процесс сопровождается обоснованием оптимальней модели бюджетного федерализма. Изучается и анализируется опыт орга­низации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от выбора оптимального сочетания различ­ных методов и форм бюджетного регулирования. Такое регулирование осуществляется с помохцыо горизонтального и вертикального бюджет­ного выравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнива­ния устраняются несоответствия между расходными функциями бюд­жетов всех уровней и их доходными возможностями, т.е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. Распределению доходных источников предшествует четкое разграниче­ние расходных полномочий между органами власти всех уровней. К соб­ственным налоговым источникам центрального бюджета, как правило,

относят тс виды, которые соответствуют функциям центра, связанным с перераспределением и использованием ресурсов и макроэкономическим регулированием (подоходные личные и корпоративные налоги, ИДС, ряд акцизов и таможенные пошлины). Собственными налоговыми ис­точникам региональных бюджетов прежде всего являются налоги па потребление, в том числе акцизы, а местными — налоги и а собственность. Эти формы обложения в меньшей степени, чем подоходные налоги, под­вержены циклическим колебаниям, что особенно важно для региональ­ных и местных бюджетов, несущих основную нагрузку финансирования социальных расходов.

В с л едствие гор и зо пт ал ьн о го выравн ива н ия и ро ис хо д ит те р р нто р и ал ь- ное перераспределение бюджетных с редел 11 от «богатых* регионов к «бед­ным*, которое, как правило, осуществляется через финансовую помощь. Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью позволяет обеспечивать примерло равный (нор­мативный) уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории страны.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в результате предоставления;

* дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обес­печенности субъектов РФ;

* субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых рас­ходов;

* бюджетных кредитов;

* бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, воз­никающих при исполнении бюджета субъекта РФ,

Следовательно, термин «финансовая помощь* означает не только без­возмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды, как возвратные, а в отдельных случаях возмездные (платные) виды фи­нансовой помощи. Определение ее форм приводится в Бюджетном ко­дексе РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться не только в меж бюджетных отношениях, но и выступать в общем виде как форма расходов бюджетов:

* дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету друго­го уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

* субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвоз­мездной и безвозвратной основах на осуществление определенных це­левых расходов;

в субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету друго го уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

е бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расхо­дов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам иди другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

а бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые друго­му бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Кратко остановимся на термине «трансферт*, который широко ис­пользуется в з ко и омической литературе, но не определен в Бюджетном кодексе РФ. Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лид, иногда — финансовую помощь, предос­тавляемую нижестоящим бюджетам* Б российской бюджетной практике трансфертом именуют финансовую помощь, направляему ю из Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ, хотя, по мнению ав торов, этот вид финансовой помощи является нормативно-долевой до­тацией. Зачастую при переводе иностранкой литературы по вопросам межбюджетных отношений для обозначения финансовой помощи в ши­роком смысле этого слова применяется термин «субсидия», однако это не соответствует терминологии, установленной в Бюджетном кодексе РФ.

На практике при исполнении бюджетов ранее использовали такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в тече­ние бюджетного года вышестоящие органы власти принимали какие- либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижение ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на текущий год, то они должны были «под­крепляться» передачей доходов или путем предоставления бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (до­тация) и целевую (адресную) финансовую помощь (субвенция и субси­дия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подле­жат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого при­менения, а также при их неиспользовании в установленные сроки. Условия предоставления финансовой помощи регулировались в бюд- жстной практике РФ еще до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, Так, летом 1998 г* между Правительством РФ и органами исполнитель­ной власти были подписаны соглашения об оздоровлении государствен­ных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерально­го бюджета. Основные их требования — приоритетная выплата заработ­

ной платы, повышение долм «живых* денег в доходах бюджегов, реструк­туризация бюджетных обязательств, сокращение перекрестного субсиди­рования и др. Однако большинство регионов восприняло соглашения как формальные требования и изменений к лучшему не произошло.

Бюджетный кодекс РФ вводит новое условие получения финансовой помощи для выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспечен­ности на основе подписания соглашения об исполнении бюджета субъек­та РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма уже получила реализацию. Так, в ст. 40 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2001 год* установлено, что в 2001 г. продолжается перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства. В пере­чень высокодотационных субъектов РФ были включены республики — Алтай, Дагестан, Ингушетия, Тыва, Чечня, автономные округа — Агинс­кий Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Таймырский (Долгано- Ненецкий), Усгь-Ордынскмй Бурятский, Чукотский, Эвенкийский, Ев­рейская автономная область[20].

Следующее правило, которое определено Бюджетным кодексом РФ, можно назвать принципом приоритетности обеспечения минимальных государственных социальных стандартов. Он имеет прямое отношение тс формированию расходов бюджетов, но одновременно касается и меж- бюджегных отношений, так как даже общая финансовая помощь (дота­ция) имеет определенные направления. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования рас­ходов, связанных с обеспечением минимальных государственных соци­альных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспечен­ности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при испол­нении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с до­стижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинанси­ровании других при безусловном исполнении долговых обязательств. Рассмотрим распределение финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, по объемам и формам (без ссуд и кредитов) (табл. 4.8),

Анализ данных табл. 4,8 показывает, что примерно половина расхо­дов федерального бюджета в части финансовой помощи бюджетам дру­гих уровней направляется регионам через Федеральный фонд финалсо- вой поддержки субъектов РФ. В Федеральном законе 147,5 млрд руб* (60%), предоставляется через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ,

В составе раздела «Финансовая помощь бюджетам других уровнем» образован Фонд компенсаций общим объемом 40.8 млрд руб, Нго средст­ва направляются в виде субвенций и субсидий консолидированным бюд­жетам субъектов РФ на реализацию следующих федеральных законов: «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации*, бюджетам, отнесены к компетенции органов государственной влас­ти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены общие принципы бюджетного регулирования, включая воп­росы межбюджетных отношений, а на уровне субъектов РФ — конкрет­ные формы их реализации с учетом региональных условий.

Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стра­тегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях (федеральные власти форми­руют и дают субъектам РФ свои рекомендации по формированию меж- бюджетных отношений регионального уровня. Они могут быть оформ­лены в виде типовых моделей построения межбюджетгшх отношений на региональном уровне, отвечающих государственной стратегии раз­вития межбюджетных стющений.

В 2000 г. в Минфине России были разработаны «Временные методи­ческие рекомендаций субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений»[22]. Они содержат подробный анализ современного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в субъектах РФ, принципы организации и основные подходы к их регулированию. Рекомендуемая методика вертикального разграничения расходов и до­ходов и горизонтального перераспределения средств позволяет органам власти субъектов РФ выбрать конкретный способ распределения фи­нансовой помощи в соответствии с особенностями и приоритетами эко­номической политики региона,

Основные черты рекомендуемой методики распределения финансо­вой помощи между .местными бюджетами заключаются в следующем.

1. Методика формализует процесс межбгодкетного регулирования, т.е, опирается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов, при этом расчет трансфертов, причитающихся конкретным муниципальным образованиям* проводится по формуле, параметры которой определяют­ся политикой межбюджетного регулирования, проводимой конкретным субъектом РФ,

2. Общий объем финансовой помощи, которую предстоит передать из регионального бюджета на местный уровень, определяется исходя из предположения о том, что сумма расходов регионального бюджета, вклю­чая финансовую помощь местным бюджетам, и расходов местных бюд­жетов не может превышать прогноза доходов консолидированного бюд­жета субъекта РФ.

3. Переданные на местный уровень расходные полномочия и норма­тивы расходов, которые в законодательном порядке установлены выше­стоящими уровнями власти («федеральные и региональные мандаты^), финансируются из бюджета субъекта РФ целевым образом, т,е. средства на их исполнение передаются в местные бюджеты в форме субвенций,

4. Б целях выравнивания доходные возможности муниципальных об­разований рекомендуется: оценивать не по фактическим поступлениям налогов тта их территориях за прошлые годы, а в зависимости от размера налогооблагаемых ресурсов, т.е. с помощью показателя налогового по­тенциала, учитывающего уровень и структуру экономического развития территории.

5. Расходные потребности муниципальных образований определяют­ся исходя из численности потребителей бюджетных услуг с учетом мест­ных особенностей, приводящих к возникновению различий в спросе на бюджетные услуги и стоимости предоставления бюджетных услуг в раз­ных муниципальных образованиях.

6. Все виды нецелевой финансовой помощи распределяются между местными бюджетами по единой методике. Вопрос о том, через какие каналы передаются эти средства в местные бюджеты — в виде денежных трансфертов или через механизм трансфертозамещающих отчислений от регулирующих налогов, решается после того, как определен общий объем финансовой помощи, выделяемой каждому муниципальному об­разованию.

Формализация процесса распределения финансовой помощи между местными бюджетами состоит из нескольких этапов.

1, Разграничение доходов консолидированного бюджета территории между региональным и местным уровнями. Разграничение финансовых ресурсов между региональным и местными уровнями бюджетной систе­мы должно исходить из общего объема расходов консолидированного бюджета субъекта РФ* В качестве точки отсчета рекомендуется исполь­зовать фактическое соотношение между расходами бюджета субъекта РФ и суммарными расходами местных бюджетов, сложившееся в базо-

9 - 6006

вом году Б случае внесения изменений в фактически сложившуюся в ба­зовом году пропорцию, необходимо соответствующим образом скоррек­тировать доли расходов бюджета субъекта РФ и местных бюджетов в кон­солидированном бюджете региона. Для обеспечения стабильности меж- бюджетных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления соотношение между расходами, финан­сируемыми из бюджета субъекта РФ, и местных бюджетов, рекомендует­ся закреплять на несколько лет (например, на срок не менее трех лет).

2. Определение общего объема средств, передаваемых из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Общий объем средств, которые бу­дут переданы из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, определяет­ся как разность между определенным на первом этапе совокупным объе­мом обеспеченных доходами расходов местных бюджетов в планируе­мом году и совокупным объемом доходов местных бюджетов из собственных (местных и закрепленных) источников. Расчет объема фи­нансовой помощи местным бюджетам исходит из баланса текущих до­ходов и расходов как бюджета субъекта РФ, так и местных бюджетов. Дефицит допускается только б отношении капитальных расходов в пре­делах ограничений, налагаемых Бюджетным кодексом РФ.

3. Финансирование переданных па местный уровень государственных полномочий с помощью субвенций. Для исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, объемы и нор­мативы расходов по которым в законодательном порядке устанавлива­ются вышестоящим уровнем власти («федеральные и региональные ман­даты*), органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают передачу в местные бюджеты соответствующего объема средств путем предоставления целевых субвенций. Объем такого финансирования оп­ределяется исходя из нормативов, установленных федеральным и реги­ональным законодательством. Финансирование расходов по переданным полномочиям осуществляется целевым образом и не включается в сум­му средств, распределяемых между местными бюджетами посредством межбюджетгют регулирования. Целевое финансирование федеральных и региональных мандатов позволяет региональным властям контроли­ровать использование бюджетных средств. Одновременно целевое фи­нансирование д соответствии с законодательством РФ ограничивает ответственность местных органов власти за испод некие переданных пол­номочий объемом фактически переданных средств.

4. Выбор целей политики межбюджетного регулирования, проводимой субъектом РФ. После выделения средств на исполнение переданных полномочий в отдельный бюджетный фонд, органы государственной

власти субъекта РФ должны сформулировать цели, на достижение кото­рых будет направлена передача финансовых средств из регионального в местные бюджеты посредством межбюджетного регулирования, и опре­делить приоритеты их достижения. Основными целями межбюджетного регулирования могут являться;

* выравнивание бюджетной обеспеченности;

* стимулирование деятельности местных органов власти, направлен­ной на повышение мобилизации доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ или распределение части финансовой помощи в зависимо­сти от иных критериев, измеряющих вклад муниципальных образова­ний в достижение важных для субъекта РФ целей социально-экономи­ческой политики;

* проведение активной экономической политики через передачу средств в рамках целевых программ.

Например, 40% финансовых средств, передаваемых на местный уро­вень, могут быть предназначены для выравнивания подушевых бюджет­ных расходов, 30% — для стимулирования и 30% — для распределения финансовых средств в рамках целевых программ. Данные подходы были рекомендованы Минфином России для использования при подготовке бюджетов субъектов РФ на 2001—2002 гг. Многие регионы уже приме­няют эти рекомендации при формировании межбюджетных отношений.

Существенным шагом в развитии бюджетного федерализма и меж- бюджетных отношений является Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О программе развития бюджетного федерализ­ма в Российской Федерации на период до 2005 года»,

Целыо Программы является формирование и развитие системы бюд­жетного устройства, позволяющей органам власти субъектов РФ и орга­нам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово- бюджетную политику в рамках законодательно установленного разгра­ничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Эта система призвана обеспечивать:

* экономическую эффективность — создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления прово­дить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благо­приятный инвестиционный и предпринимательский климат, содейство­вать росту доходов населения и экономическому развитию соответству­ющих территорий;

* бюджетную ответственность — управление общественными фи­нансами от имени и в интересах населения при максимально эффектив­ном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих тер-

9* риторий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрач­ности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансирован­ности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно ус­тановленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

• социальную справедливость — выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услу­гам и социальным гарантиям;

• политическую консолидацию — достижение общественного согла- сия по вопросам распределения между властями разных уровней нало­гово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного вы­полнения органами власти субъектов РФ и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

• территориальную интеграцию — обеспечение единства налогово­бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспро­порций регионального развития, упрочение территориальной целостно­сти страны.

Для достижения этих целей необходимо прежде всего обеспечить ре­ализацию прав и обязанностей органов власти субъектов РФ и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, фор­мированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномо­чий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятель­ность субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Определите понятие 4бюджетный федерализму перечислите его принципы.

2. Поясните принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотноше­ниях с федеральным бюджетом.

3. Какие этапы формирования российской модели бюджетного федерализ­ма Вы могли бы выделить?

4. Какие формы финансовой помощи применяются только в межбюджетных отношениях, а какие выступают в общем виде как форма расходов бюджетов?

5. Какие фонды созданы в составе расходов федерального бюджета в 2002 г. для финансовой помощи бюджетам субъектов РФ? Назовите направления рас­ходования средств этих фондов.

6. С какой целью создается Фонд финансовой поддержки регионов?

7. Перечислите этапы формализации процесса распределения финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ,