<<
>>

7.2. Реформирование бюджетного процесса

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств, что выразилось в следующем:

1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюд­жетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнова­ний, выделяемых главными распорядителями, распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е.

администраторам бюджетных средств;

2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой форма­лизации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и от­сутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых на­правлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государ­ственной политики;

3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результа­тов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и ис­полнении бюджета;

5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и мето­дологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обосно­ванности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6) отсутствии системы оценки финансового результата деятель­ности органов власти разных уровней и закрепления за определен­ными органами государственной власти и органами местного само­управления активов и обязательств соответственно Российской Фе­дерации, субъекта Российской Федерации или муниципального об­разования;

7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной поли­тики и их реализации;

8) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процес­се между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивает возможности и стимулы повышения эф­фективности управления общественными финансами и переориен­тации деятельности администраторов бюджетных средств с освое­ния выделенных им ассигнований на достижение конечных значи­мых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

Главной задачей реформирования бюджетного процесса являет­ся создание условий и предпосылок для максимально эффективно­го управления общественными финансами в соответствии с при­оритетами государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затра­тами) на управление результатами путем повышения ответственно­сти и расширения самостоятельности участников бюджетного про­цесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких сред­несрочных ориентиров.

Исходя из необходимости перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться на основании целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам дея­тельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяются самостоятельность и ответственность ад­министраторов бюджетных средств; устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и про­грамм, детализация направлений использования которых осуществ­ляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений деле­гируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последую­щий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по дос­тигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предос­тавления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами со­циально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме­нения объема и структуры ассигнований и повышением предска­зуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осущест­вить по следующим направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планиро­вания;

4) совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение

бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функ­ций федеральных органов исполнительной власти в рамках админи­стративной реформы, а также введение интегрированного с бюд­жетной классификацией Плана счетов бюджетного учета, основан­ного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение на­дежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступ­ных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включе­ние в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирова­ния и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требования­ми и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориен­тированного на результаты.

Бюджеты действующих и принимаемых расходных обязательств. В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «ре­естр расходных обязательств», «действующие расходные обязатель­ства» и «принимаемые расходные обязательства».

«Расходные обязательства» — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юри­дическим лицам, органам государственной власти, органам местно­го самоуправления средства соответствующего бюджета.

«Реестр расходных обязательств» — свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их отдельных положений, который должны вести органы исполни­тельной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделя­ются на действующие и принимаемые, что позволяет:

• существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготов­ки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государст­венной политики;

• поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза­тельств возможно лишь после выделения бюджетных ассиг­нований на выполнение действующих обязательств либо за­благовременного их сокращения или отмены;

• удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюд­жетных средств);

• ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом перио­де расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Рос­сийской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

1) трансферты населению, установленные нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Фе­дерации, муниципальных образований);

2) обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

3) обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных це­левых программ Российской Федерации (субъекта Российской Фе­дерации, муниципального образования), а также адресной инвести­ционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

4) погашение и (или) обслуживание государственного (муници­пального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

5) обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

6) средства, подлежащие перечислению в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации либо сложившимися прин­ципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом перио­де расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Рос­сийской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договора­ми и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемы­ми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

1) увеличение действующих или введение новых видов транс­фертов населению;

2) увеличение заработной платы, денежного довольствия;

3) досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

7 Финансы. Денежное обращение. Кредит

4) предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательст­ва Российской Федерации);

5) увеличение по сравнению с ранее предусмотренными плана­ми ассигнований на реализацию действующих или новых бюджет­ных программ;

6) новые бюджетные инвестиции;

7) предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обя­зательств, порядок и методика определения их объемов устанавлива­ются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза­тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу­дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обяза­тельства может и должно осуществляться только в случае и преде­лах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчет­ным объемом действующих обязательств, которое может образо­ваться за счет:

• сокращения части действующих обязательств (путем внесе­ния изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

• применения консервативных (например, ниже уровня ин­фляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источни­ков покрытия дефицита соответствующего бюджета при консерва­тивном сценарии социально-экономического прогноза на соответ­ствующий год, условия (внешние параметры) формирования кото­рого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанно­го условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Следовательно, объем бюджета принимаемых обязательств оп­ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль­но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обяза­тельств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

1) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

• приводящие к сокращению действующих обязательств по­следующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной систе­мы, сокращение штата работников и т.д.);

• не включаемые в состав действующих обязательств после­дующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, по­собиям и т.д.);

2) мероприятия, включаемые из плана очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увели­чению объема действующих обязательств последующих лет (увели­чение размера трансфертов населению, заработной платы государ­ственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, уста­навливающих новые расходные обязательства, и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными меро­приятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспече­ния сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Один из ключевых элементов реформы бюджетного процесса — распределение основной части средств бюджета принимаемых обя­зательств только между действующими и (или) вновь принимаемы­ми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь прини­маемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимул представлять свои рас­ходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтап­ному формированию системы мониторинга эффективности их дея­тельности, что будет способствовать общему повышению результа­тивности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутст­вует прозрачная методология определения и корректировки (пере­счета) объема действующих обязательств при том, что даже по об­щим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодных мер по опти­мизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обосно­ваниях среднесрочного финансового плана и бюджета.

<< | >>
Источник: Под ред. Г.Б. Поляка. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для слудентов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500)— 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,— 639 с. . 2008

Еще по теме 7.2. Реформирование бюджетного процесса:

  1. Бюджетный процесс
  2. § 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса
  3. § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
  4. Вопрос 1 Цели и задачи реформирования бюджетного процесса. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат
  5. 4.1. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ И ЕЕ РОЛЬ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
  6. 10.5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. Бюджетный процесс и его реформирование
  8. Понятие и стадии бюджетного процесса
  9. 32. Понятие бюджетного процесса. Его стадии
  10. 32. ПОНЯТИЕ И СТАДИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
  11. § 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса
  12. 14.1. Сущность бюджетного процесса и основные направления его реформирования
  13. § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
  14. ГЛАВА 26. Участники бюджетного процесса и их полномочия
  15. Совершенствование бюджетного процесса
  16. 33.1. Реформирование бюджетного процесса
  17. 2.2. Реформирование бюджетной сферы в Российской Федерации
  18. 5.2. Реформирование бюджетного процесса
  19. Реформирование бюджетного процесса