<<
>>

5.8. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами

Методы распределения доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы России.

Модели распределения доходов. Для бюджетной системы дореволюци­онной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной.

Она характеризу­ется тем, что государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной плоскости, за каж­дым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы. Финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и отсутствовали правовые основы для та­кой помощи. Модель формирования территориальных бюджетов выражалась следующей формулой:

Р = Д,

где Р — размер доходов;

Д — размер собственных доходов.

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов. Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость терри­ториальных органов власти всех уровней, так как территориальные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Но, с другой — по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образо­вание, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) соб­ственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и зако­нодательно установленного механизма оказания государством фи­нансовой помощи территориям. Все это отрицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социаль­ном развитии общества.

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных республик были включены в государственный бюджет СССР, а работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов.

Эту модель можно назвать веерной. Суть ее заключалась в том, что несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов вводился механизм долевых отчислений в территориаль­ные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В со­ответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого на территории налога по утвержденным этими актами нормативам распределялась между центральным бюдже­том (союзный бюджет), региональными бюджетами (республи­канскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (го­родскими, районным, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собствен­ных доходов стали поступать регулирующие доходы. На местные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части об­щегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением на­селения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.). Это предо­пределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Та­ким образом, местные бюджеты стали формироваться по следующей модели:

Р = Дср,

где Р — размер расходов;

Дс — размер собственных доходов; Др — размер регулирующих доходов.

Преимущества этой модели в том, что: 1) достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересованность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы; 2) создается механизм оказания финансовой помощи территориям; 3) правительство стра­ны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий. Преимущества столь очевидны, что модель стала применяться позднее во многих странах, в том числе в государствах с рыночной экономикой.

Однако этот способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков: 1) низка доля собственных доходов террито­риальных бюджетов; 2) велик элемент субъективности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следовательно, существует и зависи­мость от них; 3) эта модель способствовала развитию иждивенчест­ва отдельных территорий, стремившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилий к развитию терри­ториальной экономики; 4) велики встречные и неоправданные по­токи движения финансовых ресурсов сначала с территории в выше­стоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; 5) это ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, к ущемлению тер­риториальных потребностей, к остаточному финансированию соци­альной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями.

Работы по совершенствованию механизма распределения средств между бюджетами. Большой вклад в эту работу внес Научно- исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов СССР. В результате многолетних исследований, связан­ных с укреплением местных бюджетов, которые вел Г.Б. Поляк, в 1970—-1980-е гг. были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в качестве регулирующего источни­ка платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а так­же введение долговременных, т.е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов вышестоя­щих бюджетов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных доходов актуальной стала проблема расчета величины этих норма­тивов, а следовательно, объективизации всего бюджетного плани­рования, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких нормативов необходимо было реше­ние ряда задач.

Прежде всего Г.Б. Поляк предложил разработку системы долго­временных социальных нормативов, определяющих уровень обес­печенности населения набором благ и услуг. Эти нормативы пред­лагалось рассчитывать дифференцированно для каждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченно­сти населения, достигнутых в каждом регионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содер­жание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования местных бюджетов.

С помощью социальных и финансовых нормативов должна бы­ла определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли производиться при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономиче­ским и социальным развитием в регионах, предлагалось осуществ­лять в меру выполнения планов поступления средств в региональ­ные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов.

Дру­гими словами, расходная часть местного бюджета должна была оп­ределяться на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на од­ного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превы­шать темпы роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на территории региона.

Для повышения роли и ответственности местных органов вла­сти за результаты экономического и социального развития им пред­лагалось предоставить право самим определять направления ис­пользования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересо­ванности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также для укрепления финансовой базы местной администрации и обес­печения стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резерв­ные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулирова­ния, дифференцированных нормативов отчислений от общегосу­дарственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантиро­ванный минимум доходов местных бюджетов. Тем самым гаранти­ровалась в определенной мере социальная защищенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на об­щерегиональные цели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюд­жетов Г.Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой пози­ции. Следовало отказаться от разделения доходов местных бюдже­тов на собственные и отчисления от доходов вышестоящих бюдже­тов и перейти к территориальному принципу формирования и рас­пределения государственных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно- методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название котловая, или одноканальная, и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования в экспе­риментальном порядке ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в бюджет предприятий и организаций союзного, республиканского и местного подчинения, государственные и местные налоги, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержденным Верховным Сове­том СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики неза­висимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Со­ветом союзной республики, сессиями областного, районного Совета народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин высту­пали плательщиками одновременно в союзный, республиканский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории ре­гиона, т.е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического раз­вития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами территори­ального бюджета, реальнее планировать расходы бюджета, опреде­лять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность союзных, рес­публиканских и местных органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД.

В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: кому должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Пред­лагались следующие варианты.

1. Норматив отчислений в процентах от общей суммы ТБД ус­танавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть на­правляется в вышестоящие бюджеты.

2. По установленным нормативам в процентах от общей суммы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, оставшаяся часть — в местный бюджет.

3. В каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо за­фиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в мест­ный бюджет.

Далее предлагалось, что для повышения ответственности и за­интересованности нижестоящих территорий в конечных результатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеоб­разного налога с территории.

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих тер­риторий, которым он давал максимальные возможности для выяв­ления внутрирегиональных резервов, но и для вышестоящих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантированные объе­мы средств их бюджетов.

Необходимо было также определить, какие — единый или диф­ференцированные — нормативы следует применять. Если установить единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся уровней экономического и социального развития у части территорий бюджет, сформированный по этому нормативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей.

1. Возможно выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, в бюджете которых будет недостаточно средств для финансового обеспечения социальных нормативов.

2. Территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выявлено в процессе планирования бюджетов средств больше, чем необходи­мо для удовлетворения социальных нормативов, должны перечис­лить эти средства в вышестоящий бюджет.

3. Для регулирования бюджетов союзных республик предлага­лось создание межреспубликанского фонда финансовой помощи. Формироваться он мог за счет отчислений от территориального до­хода каждой республики. Для всех республик устанавливался еди­ный норматив отчислений в этот фонд от ТБД. Выделение респуб­ликам средств из этого фонда определялось Верховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превы­шающие ее потребность для удовлетворения по социальным норма­тивам, перечислялись в межреспубликанский фонд.

Определение для всех республик единых нормативов отчисле­ний от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР способствовали бы установлению более здоровых экономи­ческих взаимоотношений союзных республик, так как устанавлива­лись равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспуб­ликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюд­жетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование терри­ториальных бюджетов. Этот же принцип должен был использовать­ся в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюдже­тов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т.е. средств, необходимых для содер­жания уже действующих предприятий и учреждений. Инвестици­онный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т.е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной дея­тельности в регионе.

Разработанная Г.Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершенство­вания в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской облас­тей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпато­рии и др.

Однако с распадом СССР эта работа была прекращена. В 1990-е годы некоторые элементы этой модели (объем территориальных бюджетных доходов, численность населения территории) были ис­пользованы при разработке механизма совершенствования меж­бюджетных отношений.

С переходом на данные отношения экономисты, ориентиро­ванные на безоглядное внедрение зарубежных моделей в межбюд­жетные отношения (это были люди, никогда не занимавшиеся про­блемами финансов, и тем более территориальных финансов, нико­гда не работавшие в финансовых органах и не знавшие механизма формирования местных бюджетов), стали предлагать модель «один налог — один бюджет». Это означало закрепление за каждым бюд­жетом своих налогов, отказ от регулирования территориальных бюджетов и по сути отказ от межбюджетных отношений. Выдавае­мая за новацию, это была хорошо известная горизонтальная мо­дель, от которой вынуждены были отказаться почти все государст­ва, так как она не позволяла проводить социально ориентирован­ную политику и оставляла на произвол судьбы жителей регионов, не имеющих достаточного экономического потенциала.

Именно из-за этих причин модель «один налог — один бюджет» несмотря на усиленную пропаганду не была внедрена в нашей стране в 1990-е годы и вряд ли будет внедрена в будущем.

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специали­стов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджетных отноше­ний в 1994 г. был введен новый элемент — трансферты. Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов, формирующийся за счет средств федерального бюджета. Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи, стали получать средства из этого фонда в ви­де трансферта. Объем трансферта рассчитывается по формуле, учи­тывающей налоговый потенциал региона, т.е. территориальные бюджетные доходы и численность населения региона.

Дальнейшее совершенствование методов финансовой поддерж­ки регионов шло по пути создания новых фондов.

В 2000 г. был создан Фонд регионального развития, который предназначен для аккумуляции инвестиционных ресурсов, направ­ляемых в регионы. Средства фонда выделяются для финансирова­ния федеральных программ развития регионов. Источником фор­мирования этого фонда в основном являются внебюджетные сред­ства.

В 2001 г. в федеральном бюджете создается Фонд компенсаций. Источником его формирования стал НДС в размере 15%, посту­павший ранее в бюджет субъектов РФ. Средства этого фонда в виде целевых субвенций направляются на финансирование федеральных мандатов (решений, принятых федеральными органами власти). Цель этого фонда — обеспечение равного доступа всех граждан к социальным гарантиям государства.

Средства фонда компенсации направляются в регионы для реа­лизации таких федеральных законов, как «О государственных посо­биях граждан, имеющих детей», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О соци­альной защите граждан, подвергшихся радиационному воздейст­вию» и др.

Фонд софинансирования социальных расходов создан в 2002 г. в составе федерального бюджета для частичного возмещения расхо­дов территориальных бюджетов в связи с повышением первого раз­ряда единой тарифной сетки работников бюджетных учреждений и предоставлением населению субсидий по оплате жилищно- коммунальных услуг.

Фонд реформирования региональных финансов создан в 2002 г. для финансового оздоровления, содействия реформированию бюджет­ной сферы, стимулирования экономических реформ в регионах. Источником формирования фонда являются средства займа Все­мирного банка реконструкции и развития и средства федерального бюджета.

Средства фонда в виде субсидий будут предоставляться ото­бранным на конкурсной основе регионам при условии осуществле­ния им реформ в бюджетной сфере.

<< | >>
Источник: Под ред. Г.Б. Поляка. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для слудентов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500)— 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,— 639 с. . 2008

Еще по теме 5.8. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами:

  1. 9.4 Бюджетное регулирование. Межбюджетные отношения.
  2. § 3. ПРЕДМЕТ И МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  3. 7.3. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  4. ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ Швецов Ю.Г.
  5. 25.5. Государственное регулирование распределения доходов
  6. § 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты
  7. Вопрос 23 Методы бюджетного регулирования
  8. Глава 2. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  9. 2.2. Методы бюджетного регулирования
  10. 27. Виды расходов и распределение расходов между бюджетами
  11. 27. ВИДЫ РАСХОДОВ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ
  12. Глава 2. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ