9.5. Государство как кредитор. Бюджетные кредиты

В качестве заемщиков при предоставлении бюджетных кредитов могут выступать:

• бюджеты других уровней бюджетной системы РФ;

• унитарные предприятия;

• юридические лица, не являющиеся унитарными предпри­ятиями.

В середине 1990-х годов федеральный бюджет РФ являлся ис­ключительно активным кредитором внутри страны. Средства на возвратной основе в значительных суммах предоставлялись как предприятиям, так и субъектам РФ, в том числе и на поддержку предприятий, функционирующих на их территории.

Предполагалось, что такая форма финансирования, во-первых, будет стимулировать наиболее эффективное и рациональное исполь­зование полученных ресурсов, во-вторых, позволит пополнить дохо­ды бюджета за счет получения процентов, в-третьих, позволит сни­зить расходы бюджета, поскольку заемщики будут стремиться мини­мизировать свои затраты и тем самым привлекать минимальные суммы бюджетного финансирования, а в-четвертых, по истечении определенного времени полученные кредиты будут возвращены.

Необходимость бюджетного кредитования объяснялась также и тем, что коммерческие банки в основном кредитовали государст­во. Среди коммерческих предприятий получить дорогой банков­ский кредит удавалось только высокодоходным торговым органи­зациям.

С начала XXI в. Россия отказывается от широкого использова­ния бюджетных кредитов. С одной стороны, это объясняется тем, что на практике система бюджетного кредитования себя не оправ­дала. Кредиты своевременно не возвращались, а проценты по ним не уплачивались. С другой стороны, коммерческие банки стали все более активно кредитовать предприятия, ставки по кредитам стали снижаться и необходимость в бюджетных кредитах отпала.

По этим причинам условия бюджетного кредитования начинают ужесточаться, а его объемы и сферы использования свертываться. Вводится требование, по которому бюджетные кредиты юридиче­скими лицами, не являющимся государственными или муници­пальными предприятиями, могут быть получены только при усло­вии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обяза­тельства по возврату кредита. Способами обеспечения могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового со­стояния заемщиком. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления определяют­ся при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

В настоящее время получателями кредитов, предоставляемых из федерального бюджета, являются в основном бюджеты других уровней, а политика бюджетного кредитования, проводимая РФ, концентрируется на двух базовых направлениях:

• кредиты выделяются преимущественно на покрытие кассо­вых разрывов;

• предпринимаются существенные шаги по упорядочению просроченной задолженности и ее минимизации.

Внешние государственные кредиты. В соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 122) «Государственными кредитами, предоставляемы­ми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и меж­дународным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кре­дитором». Такие государственные кредиты формируют внешние активы РФ.

Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.

Внешние государственные кредиты и задолженность, по ним пе­ред Россией обычно делится на три группы:

1) задолженность иностранных государств (кроме стран СНГ);

2) задолженность стран СНГ;

3) задолженность иностранных коммерческих банков и фирм (перед СССР или РФ).

В 1990-х годах тяжелое финансовое положение не позволяло РФ выступать на мировом рынке в качестве активного кредитора. Од­нако в 1970-х — первой половине 1980-х годов СССР играл важную роль на мировой арене в качестве одного из ведущих государств- кредиторов. О размахе такой деятельности, в частности, говорит объем задолженности иностранных заемщиков, не погашенной до сих пор. На 1 января 2005 г. по кредитам, предоставленным Прави­тельством бывшего СССР и Правительством РФ, России остались должны почти полсотни государств. Среди наиболее крупных должников — Индия, Куба, Судан, Сирия, Ирак, Афганистан. Сре­ди должников есть Бенин, Бурунди, Гвинея-Бисау, Иордания, Ма­дагаскар, Марокко, Непал, Республика Сейшельские острова и многие другие. Всего долг иностранных государств по кредитам СССР и РФ составляет в долларовом эквиваленте на 1 января 2005 г. более 83 млрд долл.

Для облегчения взимания долгов ведущие страны-кредиторы объединились в Парижский клуб. Клуб был образован в 1956 г., когда представители ряда западноевропейских стран-кредиторов собрались для обсуждения вопроса об урегулировании балансов платежей по их расчетам с Аргентиной. После того как в начале 80-х годов разразился кризис задолженности развивающихся стран, регулярные заседания Парижского клуба стали основной формой согласования кредиторами всех финансовых вопросов, связанных с пересмотром условий погашения официальной задолженности раз­вивающихся стран. Вступление России в члены Парижского клуба (клуба кредиторов) означало новый этап построения ее взаимоот­ношений с должниками (меморандум о вступлении России был подписан 22 сентября 1997 г.).

При расчетах с должниками РФ использует различные формы погашения долга. В частности, большое распространение получила поставка товаров в счет погашения государственных кредитов, пре­доставленных СССР и РФ. По товарам, ввозимым в Россию, в этих целях установлены налоговые льготы.

Несмотря на финансовые проблемы РФ продолжала предостав­лять кредиты другим государствам.

Субфедеральный государственный кредит. Как и Российская Фе­дерация, субъекты РФ могут вступать в кредитные отношения в качестве заемщиков, кредиторов и гарантов. В количественном от­ношении преобладает заемная деятельность.

Займы субъектов РФ. Согласно БК РФ (ст. 90) государственные заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выра­женные в валюте обязательств.

Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует го­сударственный долг субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме (ст. 99 БК):

• кредитных соглашений и договоров;

• государственных займов субъектов РФ, осуществляемых пу­тем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

• договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюд­жетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий субъ­екта РФ;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заклю­ченных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением перечисленных выше.

Субъекты Федерации получили право заимствовать средства в соответствии с Законом 1993 г. № 4807-1 из иных бюджетов, у ком­мерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели.

Бюджетный кодекс РФ ввел следующие ограничения.

1. Предельный объем государственного долга субъекта Федера­ции не должен превышать (точно так же как и муниципального долга) объем доходов соответствующего бюджета без учета финан­совой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (ст. 107).

2. Предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (анало­гичные ограничения установлены и для муниципалитетов) (ст. 111).

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требо­вания, регулирующие предельные объемы расходов на обслужива­ние и погашение государственного долга (ст. 111 БК) и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долго­вых обязательств, Бюджетный кодекс (ст. 112) допускает примене­ние следующих мер:

• назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ;

• передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ;

• принятие других мер, предусмотренных бюджетным законо­дательством.

В настоящее время внутренний рынок субфедеральных займов активно развивается. По состоянию на начало 2006 г. в обращении находятся облигации займов субъектов РФ и муниципальных зай- мов на сумму около 130 млрд руб., причем почти 50% регионально­го рынка составляют обязательства Москвы, т.е. около 50 млрд руб.

Наряду с субъектами РФ размещают займы и муниципалитеты. В частности, в Московской области в обращении находятся займы Клинского, Ногинского и Одинцовского районов.

По состоянию на 1 января 2006 г. внешние долги субъектов РФ составляют около 1 млрд долл. При этом ценные бумаги в ино­странной валюте отсутствует, а задолженность складывается за счет полученных банковских кредитов.

Субъекты РФ как кредиторы. Субъекты РФ, как и сама РФ, имеют право предоставлять бюджетные кредиты и государственные гарантии и на практике активно этим правом пользуются. Законы о бюджетах большинства субъектов РФ обычно предусматривают пре­доставление кредитов предприятиям, находящимся на их террито­риях, а также муниципальным образованиям.

Например, законом Воронежской области об областном бюдже­те на 2995 г., № 93-03 предусмотрено предоставление бюджетных кредитов:

• предприятиям и организациям, осуществляющим реализацию высокоэффективных проектов, размещаемых на конкурсной основе в рамках «Программы экономического и социального развития Воронежской области на 2002—2006 годы»;

• сельскохозяйственным товаропроизводителям и организаци­ям агропромышленного комплекса всех форм собственности на сезонное кредитование для закупки отечественного сель­скохозяйственного сырья для промышленной переработки, горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, средств защиты растений и других материальных ресурсов;

• предприятиям и организациям, осуществляющим выполне­ние областного заказа;

• предприятиям, осуществляющим оказание помощи сельско­хозяйственным товаропроизводителям области в приобрете­нии нефтепродуктов на проведение весенне-полевых и убо­рочных работ.

Плата за пользование бюджетными кредитами законом о бюд­жете Воронежской области на 2005 г. установлена в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, дей­ствующей на день заключения договора о предоставлении бюджет­ного кредита.

Законом о бюджете Красноярского края на 2006 г. (закон Крас­ноярского края от 6 декабря 2005 г. № 16-4147) предусмотрено вы­деление бюджетных кредитов на приобретение горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным товаропроизводителям края в сумме до 200 ООО тыс. руб. с уплатой процентов за пользование в размере одной пятой ставки рефинансирования Центрального бан­ка, действующей на дату предоставления кредита. Уполномоченным органом по предоставлению кредитов является агентство сельского хозяйства администрации края.

Законом о бюджете Санкт-Петербурга на 2006 г. (закон от 28 ноября 2005 г. № 608-84) бюджетные кредиты предоставляется:

• государственным унитарным предприятиям, имущество ко­торых находится в собственности Санкт-Петербурга, на по­полнение временного недостатка собственных оборотных средств, выполнение своих уставных целей и предметов дея­тельности на срок до конца 2006 г. в пределах лимита в сумме 1285 млн руб. За пользование бюджетными кредитами взимается плата в размере трех четвертых действующей ставки рефинансирования Центрального банка;

• местным бюджетам на осуществление расходов, связанных с финансированием мероприятий по решению вопросов мест­ного значения в случае поступления в местные бюджеты собственных доходов в объемах меньших расходных потреб­ностей, учтенных при расчете объемов фондов финансовой поддержки. Лимит предоставления кредитов установлен в размере 25 млн руб. Плата за пользование средствами — од­на десятая действующей ставки рефинансирования Цен­трального банка.

Законом о бюджете Московской области на 2006 г. предусмот­рено предоставление бюджетных кредитов на:

• обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей материальными ресурсами для проведения сезонных работ в сумме, не превышающей 120 млн руб., с уплатой процентов в размере 1% годовых;

• создание резервного фонда зерна для обеспечения государст­венных нужд Московской области в соответствии в област­ной целевой программой «Зерно» в сумме до 122 млн руб. с уплатой 1% годовых;

• реализацию мероприятий, направленных на развитие инфра­структуры в Московской области в пределах 500 млн руб. с уплатой 1% годовых;

• строительство социально значимых объектов для формиро­вания государственной собственности Московской области в сумме до 898,6 млрд руб. с уплатой 1% годовых;

• реализацию мероприятий по поддержке малого предприни­мательства в сумме до 8 млн руб. с уплатой процентов в размере одной второй ставки рефинансирования Банка Рос­сии и другие мероприятия.