5.5. Финансовый контроль

Финансовый контроль служит формой реализации функций фи­нансов, он призван обеспечить интересы и права как государства, так и всех других экономических субъектов. Финансовый контроль явля­ется важнейшей частью системы управления финансами.

Поскольку финансовый контроль многогранное явление, целесо­образно рассмотреть основные элементы финансового контроля и виды финансового контроля.

Элементы финансового контроля. К основным элементам финан­сового контроля относятся:

• субъект контроля;

• объект контроля;

• предмет контроля;

• правовая база;

• формы проведения контроля;

• методы осуществления контроля.

Субъект контроля (тот, кто осуществляет контроль). Субъектами контроля являются специализированные контрольные органы, ос­новной и, как правило, единственной задачей которых является именно финансовый контроль, а не осуществление контрольных функций в числе других функций.

Объект контроля (тот, в отношении кого проводится контроль). К объектам контроля относятся хозяйствующие субъекты разных ви­дов собственности.

Предмет контроля (то, что подлежит контролю). Предметом кон­троля выступает финансовая деятельность объекта контроля в раз­личных аспектах. Практически все операции, совершаемые с по­мощью денег, а в некоторых случаях и без них (бартерные сделки), являются предметом финансового контроля.

Правовая база — это законодательные и иные нормативные акты, которые устанавливают принципы и порядок осуществления финан­сового контроля.

Формы проведения контроля (т. е. способы выражения и организа­ции контрольных действий в зависимости от времени их проведения). По формам проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль (до совершения админист­ративных действий, хозяйственных и финансовых операций) прово­дится в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, финансово-плановых докумен­тов, в процессе рассмотрения договоров, смет, приказов, штатных расписаний, раздаточных ведомостей, других документов, связанных с расходованием денежных и материальных средств поступающим должностным лицам на подпись, для визирования.

Текущий финансовый контроль (в ходе совершения финансово-хо­зяйственных операций) выполняется путем рассмотрения данных первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвен­таризаций, визуального наблюдения. Позволяет при необходимости регулировать хозяйственную ситуацию, предотвращать потери и убытки.

Последующий финансовый контроль (после совершения финансо­во-хозяйственных операций). Основное его содержание — проверка по факту выполнения финансовых планов по количественным и ка­чественным показателям, соблюдения хозяйственного и финансового законодательства, сохранения собственности, законности управлен­ческих решений, правильности учета и т. д.

Методы осуществления контроля (т. е. приемы и способы осуще­ствления контроля). По методам осуществления финансовый кон­троль подразделяется на: проверки; обследования; надзор; анализ фи­нансового состояния; наблюдение (мониторинг); ревизию и др. Ос­новными методами финансового контроля являются проверки и ревизии, проводимые в соответствии с утвержденными программами.

Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование конкретного вопроса на одном или нескольких участках деятельности. Проверка носит выборочный характер. Вы­борочный способ заключается в проведении контрольного действия в отношении части финансовых и хозяйственных операций, относя­щихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Объем вы­борки и ее состав определяются таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйствен­ных операций по изучаемому вопросу.

Ревизия — это комплексная документальная и фактическая про­верка финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля за определенный период времени. Ревизия — наиболее распространен­ный и всеобъемлющий метод финансового контроля. Ревизии клас­сифицируются по определенным видам, приведенным в табл. 5.3.

Ревизия охватывает все направления финансово-хозяйственной деятельности организации. Ревизор начинает свою работу с установ­ления соответствия осуществляемой организацией деятельности ее учредительным документам.

Существуют специальные методы контроля, которые можно под­разделить на методы документального и методы фактического кон­троля.

Методы документального контроля связаны с проверкой докумен­тов. Источниками контрольных данных для документального контро­ля служат: первичные документы; регистры бухгалтерского учета; данные бухгалтерской, статистической, оперативной отчетности; плановая, нормативная и прочая документация. К приемам докумен­тального контроля относятся: формальная проверка документов (на­личие реквизитов, исправлений, подтирок, подписей); юридическая проверка соответствия документа (операции) законодательству; арифметическая проверка расчетов; логическая проверка данных; встречная проверка, предусматривает проверку документов на одну и ту же операцию у предприятий-контрагентов.

Методы фактического контроля связаны с изучением состояния проверяемого объекта путем осмотра в натуре.

Виды финансового контроля^[22]. В Российской Федерации с учетом мирового и отечественного опыта сформировались виды финансово­го контроля, приближенные к реалиям рыночной экономики и осо­бенностям федеративного устройства страны (рис. 5.3).

Рис. 5.3. Структура видов финансового контроля

Государственный финансовый контроль — контроль, осуществляе­мый органами государственной власти и управления.

Государственный финансовый контроль имеет глубокие истори­ческие корни. Первым специальным органом финансового контроля на Руси был Счетный приказ (создан в 1655 г.), куда воеводы (управля­ли уездами, в то время насчитывалось более 250 уездов) должны были представлять сметный список (отчет). В отчете указывались: остатки на начало финансового года; доходы, которые должны были посту­пить и фактически поступили; недоимки; произведенные за год рас­ходы и остатки к концу года. За непредставление отчетов предусмат­ривался штраф или иное наказание.

Начиная с 1719 г. финансовый контроль на всей территории Рос­сийского государства осуществляла Ревизион-коллегия. Как высшему контрольному органу страны, Ревизион-коллегии велено было «ве­дать счет» всех доходов и расходов, вершить суд над лицами, изобли­ченными при сборе доходов и производстве расходов. Ревизионное дело было чрезвычайно централизованно, поскольку финансовая от­четность всех учреждений страны стекалась для ревизии в Ревизи- он-коллегию в Москве и ее контору в Петербурге.

28 января 1811 г. было организовано Главное управление ревизии государственных счетов, приравненное к министерству. Возглавлял управление генерал-контролер. В компетенцию главка входила реви­зия доходов и расходов всех казенных средств и надзор за их движе­нием. Для контроля не представлялось никаких первичных оправда­тельных документов (контрактов, приходно-расходных счетов, торго­вых листов). Счетные отделения губернских казенных палат могли лишь убедиться в наличии распоряжения министерств на тот или иной расход. Поэтому против валовых израсходованных сумм писали: «Такое-то заготовление совершено с подряда, подряд заключен на за­конном основании, принятые цены не превышают цен справочных». Ревизия состояла в подсчитывании и сличении цифровых данных, а составление «Генерального отчета» — в переписывании сведений, представленных министерствами. Контрольные органы не имели прав на применение каких-либо мер воздействия на министерства и их учреждения. Отчеты министерств поступали в Главное управление ревизии государственных счетов с опозданием в 5—6 лет.

С 1863 по 1917 г. Государственный контролер (на правах министра) возглавлял систему органов государственного контроля: центральный аппарат; губернские контрольные палаты; местные учреждения госу­дарственного контроля (органы контроля на казенных железных до­рогах; органы контроля в коммерческих портах; иные учреждения). Все губернские и уездные казначейства, кассы специальных сборщи­ков, а также все распорядители денежных средств (т. е. министерства, их органы и учреждения) ежемесячно представляли отчетные ведомо­сти о поступивших доходах и произведенных расходов вместе со все­ми относящимися к ним оправдательными документами. Губернские контрольные палаты осуществляли: документальные последующие ревизии; предварительные ревизии; фактический контроль. При осу­ществлении документальных ревизий контрольные органы имели дело только с формальными данными, которые могли не соответство­вать действительности (можно, например, представить все надлежа­ще оформленные первичные документы на постройку здания, а фак­тически оно даже не начинало строиться, или расписку в получении провианта, который вовсе не поставлялся). Предварительные реви­зии (против предварительного финансового контроля больше всего возражений поступало от министра финансов) осуществлялись в от­ношении отдельных наиболее крупных расходов, связанных с по­стройкой и эксплуатацией казенных железных дорог, коммерческих портов, казарм, здания Московского университета и др. Фактический контроль выражался во внезапных проверках казначейств и касс спе­циальных сборщиков для удостоверения целостности казенных сумм. Контролеры имели право присутствовать наряду с чиновниками дру­гих ведомств при проверках наличия материальных ценностей на во­енных складах, в местах таможенного досмотра товаров, на виноку­ренных заводах, торгах при продаже, сдаче в аренду казенного иму­щества, при сооружении храма Христа Спасителя в Москве и др. Некоторые учреждения и их расходы не подлежали государственному контролю: Министерство императорского двора и уделов; кредитные операции Министерства финансов за границей; хозяйственное управ­ление при Св. Синоде по специальным средствам духовного ведомст­ва; Министерство иностранных дел по расходам, известным Его Им­ператорскому Величеству, и др. Кроме того, в России финансовый контроль осуществляли: временные комиссии (создавались для про­верки расходов военного ведомства и составления финансового отче­та за войну); контрольные органы министерств и ведомств; должност­ные лица; специально создаваемые комиссии (внутри учреждений, предприятий, организаций, воинских частей).

В СССР стал налаживаться контроль финансово-хозяйственных операций в местах их совершения, т. е. непосредственно в организа­циях и учреждениях. Подверглась изменению и система органов кон­троля. С 1923 г. основные функции государственного финансового контроля были возложены на финансовые органы (Народный комис­сариат финансов (Наркомфин), в дальнейшем Министерство финан­сов СССР). Кроме того, финансовый контроль осуществляли: органы законодательной и исполнительной власти; комитеты народного кон­троля; кредитные органы; министерства и ведомства (в собственных рамках); должностные лица; внутренние проверочные комиссии (внутри учреждений, предприятий, организаций, воинских частей).

В Российской Федерации основы государственного финансового контроля установлены Указом Президента России «О мерах по обес­печению государственного финансового контроля в Российской Фе­дерации». Контроль в государственной финансовой сфере осуществ­ляют различные органы, задачи и полномочия которых определены во многих законодательных и нормативно-правовых актах^[23]. В настоящее время государственный финансовый контроль в Российской Федера­ции не имеет единой концепции, правовой базы, системы органов го­сударственного контроля и может быть представлен как контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных вне­бюджетных фондов; организацией денежного обращения; использо­ванием кредитных ресурсов; состоянием государственного внутрен­него и внешнего долга; государственных резервов; предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ, другими направле­ниями контроля.

Субъекты государственного финансового контроля. В государствен­ном финансовом контроле участвует большое количество субъектов различных ветвей власти, разного уровня и компетенции, контроли­рующих профильный круг вопросов и не являющихся частями цело­стного механизм финансового контроля. К субъектам государствен­ного финансового контроля относятся: Счетная палата Российской Федерации; Банк России; Минфин России (Федеральное казначейст­во, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансо­во-бюджетного надзора); Федеральная таможенная служба; контроль­но-ревизионные органы федеральных органов исполнительной вла­сти; иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных вне­бюджетных фондов.

Основные виды государственного финансового контроля следу­ющие:

• государственный аудит эффективности;

• налоговый контроль;

• бюджетный контроль;

• ведомственный финансовый контроль;

• валютный контроль;

• таможенный контроль;

• банковский надзор;

• страховой надзор;

• правовой финансовый контроль.

Государственный аудит эффективности — вид финансового кон­троля, осуществляемый специализированными контролирующими органами, не зависящими от органов государственной власти и подот­четными органам законодательной власти. Объектом государственно­го аудита является деятельность государства, связанная с управлением национальными ресурсами. В их числе — бюджет страны, разного рода правительственные фонды, государственная собственность, ин­теллектуальные ресурсы и т. д. Аудит эффективности проводит Счет­ная палата РФ.

Налоговый контроль — контроль со стороны государственных контролирующих органов за правильностью начисления, правильно­стью и своевременностью уплаты в бюджеты всех уровней и государ­ственные внебюджетные фонды налогов, сборов и платежей. Уполно­моченным органом по проведению налогового контроля являются

Федеральная налоговая служба (ФНС России) и ее территориальные органы (управления в субъектах Российской Федерации).

Бюджетный контроль — контроль со стороны контролирующих органов за расходованием средств федерального, региональных, мест­ных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно Бюджетному кодексу РФ органами бюджетного контроля являются: Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных орга­нов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправ­ления. Росфиннадзор проводит последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств феде­ральных внебюджетных фондов, может контролировать исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих финансовую помощь из федерального бюджета. Феде­ральное казначейство выполняет предварительный и текущий кон­троль за непревышением лимитов бюджетных обязательств, непревы­шением кассовых расходов, соответствием операций, проводимых бюджетополучателем, кодам бюджетной классификации. Контроль­ные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муни­ципальных образований осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Ведомственный финансовый контроль — контроль, осуществляе­мый министерствами, ведомствами, главными распорядителями, рас­порядителями бюджетных средств в отношении подведомственных организаций, предприятий, учреждений. Ведомственный финансо­вый контроль предусматривает осуществление предварительного, те­кущего, последующего контроля за использованием бюджетных средств, в том числе: рассмотрение и утверждение смет, лимитов бюджетных обязательств, иных плановых документов подведомствен­ных организаций; санкционирование их наиболее крупных расходов; проведение проверок и ревизий деятельности подведомственных ор­ганизаций. Ведомственный финансовый контроль выполняют специ­альные структурные подразделения министерств, ведомств. Обычно это контрольно-ревизионные департаменты, управления, отделы центрального аппарата, а также контрольные подразделения террито­риальных органов исполнительной власти.

Валютный контроль — контроль со стороны государственных кон­тролирующих органов за соблюдением валютного законодательства

Российской Федерации, использованием иностранной валюты на территории Российской Федерации и российской валюты за предела­ми ее территории. Валютный контроль осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле». Органами валютного контроля в Российской Федерации являются: Банк России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) — как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ осуществлять функции валютного контроля. Контроль за проведением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами осуществляет Банк России, а за проведением валютных операций резидентами и не­резидентами (не являющимися кредитными организациями) — Рос­финнадзор. Кроме того, Росфиннадзор обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля, взаимодействие с Бан­ком России, таможенными и налоговыми органами.

Таможенный контроль — контроль, выполняемый государствен­ными контролирующими органами, за соблюдением таможенного за­конодательства, связанного с пересечением имущества, товаров, де­нежных средств и обязательств через таможенную границу Россий­ской Федерации. В соответствии с Таможенным кодексом РФ все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному оформлению и таможенному кон­тролю. Органом, осуществляющим таможенный контроль, является Федеральная таможенная служба (ФТС России).

Банковский надзор — постоянный контроль со стороны государст­венных органов за соблюдением кредитными организациями и бан­ковскими группами банковского законодательства, нормативных ак­тов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Банковский надзор осуществляет Банк России. Главными целями банковского надзора являются поддержание стабильности банков­ской системы Российской Федерации, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России проводит проверки кредитных организа­ций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, применяет санкции в отношении нарушителей. Он может отозвать у кредитной организации лицензию на выполнение банковских операций.

Страховой надзор — осуществляется в целях соблюдения участни­ками страхового рынка страхового законодательства, предупрежде­ния и пресечения нарушений с их стороны страхового законодатель­ства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела. Страховой надзор выполняет уполномоченный госу­дарственный орган. Страховой надзор включает в себя: лицензирова­ние деятельности субъектов страхового дела; аттестацию страховых актуариев; ведение Единого государственного реестра субъектов стра­хового дела; контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок деятельности и достоверности представленной отчетности; контроль за обеспечением страховщика­ми финансовой устойчивости и платежеспособности; выдачу разре­шений на увеличение размеров уставных капиталов страховых орга­низаций за счет средств иностранных инвесторов, на открытие пред­ставительств иностранных страховых организаций.

Правовой финансовый контроль (финансовый контроль правоохрани­тельных органов) — проводится правоохранительными органами: Прокуратурой РФ, Федеральной службой безопасности (ФСБ Рос­сии), органами внутренних дел. Так, Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, госу­дарственными комитетами, службами и иными федеральными орга­нами исполнительной власти, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Фе­деральная служба безопасности осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона «О Федеральной службе безопасно­сти». Органы внутренних дел (МВД России, управления, отделы внут­ренних дел в регионах и на местах) при организации проверок и реви­зий, их оформлении и реализации результатов руководствуются Уго­ловно-процессуальным кодексом РФ, другими законодательными актами Российской Федерации.

Негосударственный финансовый контроль. Субъектами негосудар­ственного финансового контроля являются собственники (акционе­ры, учредители, участники) и независимые контролеры (аудиторы). Можно выделить два вида негосударственного финансового конт­роля:

• корпоративный финансовый контроль;

• независимый внешний финансовый контроль.

Корпоративный финансовый контроль — контроль, выполняемый в

рамках крупных объединений (корпораций, холдингов и т. п.) в отно­шении дочерних и зависимых организаций, входящих в структуру данных объединений. Подразделения, осуществляющие корпоратив­ный финансовый контроль, проводят проверки и ревизии дочерних и зависимых предприятий, входящих в структуру объединений, выяв­ляют недостатки в их деятельности, содействуют проведению внеш­них аудиторских проверок, вырабатывают рекомендации для высше­го руководства объединений, руководства дочерних и зависимых ор­ганизаций.

Независимый внешний финансовый контроль (аудит^[24]) — независи­мая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующе­го субъекта в целях выражения мнения о достоверности такой отчет­ности. Проводится аудит аудиторскими организациями, аудиторами в соответствии с действующим законодательством и нормативными ак­тами, регулирующими аудиторскую деятельность.

Внутренний контроль — контроль, выполняемый в рамках отдель­ных организаций органами управления организации и внутренней контрольной службой организации, непосредственно подчиненной руководителю организации. Цели и задачи данного контроля форму­лируют органы управления хозяйствующего субъекта. Главное его на­значение — непрерывное наблюдение за эффективностью финансо­вой, производственной, снабженческо-сбытовой деятельности, вы­явление внутрихозяйственных резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, по­рождающих хищения и бесхозяйственность.

Выделяют следующие виды внутреннего контроля:

• внутренний аудит;

• управленческий финансовый контроль.

Внутренний аудит — контрольная деятельность, проводимая внутри организации ее специализированным подразделением (служ­бой, департаментом, отделом, управлением внутреннего аудита). Функции службы внутреннего аудита включают мониторинг адекват­ности и эффективности деятельности иных служб внутреннего кон­троля. Одна из задач службы внутреннего аудита — взаимодействие с внешними аудиторами при проведении аудиторской проверки орга­низации. При этом органы управления организацией обязаны создать условия для беспрепятственного общения внутренних и внешних аудиторов. Служба внутреннего аудита может самостоятельно подго­тавливать предложения и рекомендации по улучшению работы от­дельных подразделений и организации в целом, обращаться с ними к высшим органам управления, информировать о недостатках внешних аудиторов.

Управленческий финансовый контроль — выполняют органы управ­ления организацией: высшее руководство, дирекция, менеджмент. В ходе управленческого контроля достигнутые результаты деятельно­сти сравниваются с данными за прошлые периоды, с показателями других организаций, среднеотраслевыми показателями; определяется влияние разнообразных факторов на результаты хозяйственной дея­тельности; выявляются недостатки и ошибки деятельности. Большая роль отводится изучению использования резервов повышения эф­фективности производства, рационализации, экономному использо­ванию ресурсов, внедрению передового опыта научной организации труда, новых технологий, предупреждению излишних затрат.