<<
>>

5.9. Экономические и социальные аспекты межбюджетных отношений

Изучение истории вопроса о межбюджетных отношениях имеет не столько познавательное, сколько практическое значение.

Кто не знает прошлого, тот не видит будущего. Это относится к любому явлению, в том числе к вопросу о территориальных бюджетах.

От доли территориальных бюджетов в объеме централизованных общегосударственных финансовых ресурсов зависит размер средств, выделяемых государством на развитие и содержание отраслей, обеспечивающих потребности населения в жилищно-коммунальных и социально-культурных услугах, т.е. обеспечивающих жизненно важные потребности людей.

Во всем мире на протяжении тысячелетий действовал и дейст­вует закон централизации финансов. Изучение развития территори­альных финансов и вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов свидетельствует о наличии следующих Закономерностей.

1. С повышением концентрации финансовых ресурсов в цен­тральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов.

2. Уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах.

3. Снижение параметров экономического и социального развития регионов ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.

Это позволило сформулировать следующий закон: «Чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства». В основе действия этого закона лежат следующие явления. Концентрируемые в центральном бюджете государства финансо­вые средства в основном направляются на обеспечение таких непро­изводительных расходов, как содержание армии, аппарата управле­ния, т.е. меньшей части населения. На территориальные бюджеты (бюджеты регионов, городов, сел) ложится нагрузка по содержанию социально-бытовой инфраструктуры (жилищно-коммунальное хо­зяйство, дороги, здравоохранение, образование и т.д.), т.е.

это расхо­ды, предназначенные для подавляющей части населения.

Чем больше средств направляется в центральный бюджет, тем меньше остается возможностей в государстве для финансирования инфраструктуры. Но так как социально-бытовая инфраструктура призвана создавать условия для обеспечения населения необходи­мыми первоочередными услугами, то с увеличением доли цен­трального бюджета уменьшается доля средств, направляемых на жизнеобеспечение человека.

В России доля территориальных бюджетов и средств, направ­ляемых на удовлетворение потребностей человека, всегда была мала по сравнению с европейскими странами.

Если в нашей стране доля местных бюджетов в общегосударст­венных бюджетных средствах не превышала 27%, то в западноевро­пейских странах она колебалась от 30 до 50%. Тем самым было предопределено отставание в развитии инфраструктурных отраслей. Это имело свои исторические корни.

В центральной России полезных ископаемых мало, природные условия суровы. Поэтому производительность сельскохозяйствен­ных земель низкая. Созданный валовой продукт также был невелик. Надо отметить, что при натуральном хозяйстве был слабо развит внутренний рынок. В страну надо было ввозить из-за рубежа драго­ценные металлы для чеканки российских денег, а для господ­ствующего класса — предметы роскоши. Все это было причиной слабого развития финансовой базы государства. В стране постоянно ощущался большой недостаток финансовых средств.

В то же время Российское государство почти непрерывно вело войны, сначала оборонительные, а с XVI в. в основном наступа­тельные. Расширение территорий требовало, с одной стороны, уве­личения армии как для защиты новых территорий от внешних вра­гов, так и для борьбы с сепаратизмом внутри страны, с другой — вызывало необходимость увеличения аппарата управления.

Таким образом, войны, содержание армии, чиновников и цар­ского двора вызывали постоянный рост государственных расходов. При слабой налогооблагаемой базе это приводило к значительному изъятию финансовых ресурсов, создаваемых в стране, в казну, т.е.

в центральный бюджет. На территориальные бюджеты оставалась значительно меньшая часть финансовых ресурсов. Доля местных бюджетов в 1913 г. составляла лишь примерно 15% всех средств, поступающих в бюджетную систему страны[5].

В условиях, когда средства центрального бюджета направлялись на финансирование армии, чиновничества, двора, а средства терри­ториальных бюджетов были незначительны, в нашей стране, в от­личие от других стран, это привело к тому, что не строились ника­кие большие общественные объекты (храмы, библиотеки и т.д.), не создалось развитое коммунальное хозяйство (водопровод, канализа­ция, дороги и др.). Такое положение наблюдалось на протяжении всей истории России.

Финансовые противоречия между центром и территориями бы­ли постоянны.

Уже с IX в. известен финансовый конфликт между центром и регионами. Князь Игорь, собрав дань с древлян, вернулся в их зем­лю, чтобы получить дополнительную сумму. Возмущенные этим древляне восстали и убили князя.

Негативно сказалась на истории России в XVI в. политика Ивана Грозного. Разделение территории страны на земщину, куда вошли экономически слабые регионы, и опричнину, перевод разви­тия земских территорий за счет своих налогов, сосредоточение за счет богатых земель опричнины в государевой казне (центральном бюджете) большей части финансовых ресурсов государства и ис­пользование этих средств на многолетнюю Ливонскую войну при­вели к разорению страны. Это закончилось обнищанием населения и Смутным временем, сопровождавшимся бунтами, иностранной интервенцией. Лишь по счастливой случайности Русское централи­зованное государство вновь не распалось на уделы, но в экономи­ческом и социальном развитии оно было отброшено в глубь веков и еще более отстало от западноевропейских стран.

В XIX в. беспрецедентная централизация власти и финансовых ресурсов в Центре при Николае I привела к ослаблению государст­ва, поражению в Крымское войне. И наоборот, проведенные Алек­сандром II реформы, в том числе земская реформа, организация органов местного самоуправления — земств, передача им части об­щегосударственных финансовых ресурсов стали основой для уско­рения темпов развития России в конце XIX — начале XX в.

Но нежелание или неспособность Николая II, вступившего на престол в 1894 г., проводить демократические реформы, централи­зация финансовых ресурсов для проведения военных авантюр на Дальнем Востоке, подготовка к войне и втягивание России в Пер­вую мировую войну разорили страну, привели к двум революциям и практически к распаду государства.

В первые десятилетия советской власти было стремление к раз­витию социально-бытовой инфраструктуры. Помимо политических, идеологических подходов существовали и практические причины увеличения ресурсов на инфраструктуру. Для преодоления техниче­ской отсталости, создания промышленного потенциала надо было развивать индустрию, строить новые предприятия, города, создавать коммуникации, развивать образовательные учреждения, выпускаю­щие специалистов, формировать сеть медицинских учреждений и т.д.

Источником средств для развития социально-бытовой инфра­структуры стали территориальные бюджеты, доля которых в госу­дарственном бюджете возросла и в 1925 г. составила 26% всех средств, поступивших в бюджетную систему[6].

Это позволило советской власти развивать социально-бытовую инфраструктуру, резко повысив обеспеченность населения услугами ее предприятий и учреждений.

К сожалению, в последней четверти XX в. милитаризация эко­номики, централизация для этого средств в союзном бюджете сни­зили долю местных бюджетов в общегосударственных финансовых ресурсах до 16%[7]. Это привело к экономическому истощению ре­гионов, отставанию в развитии социально-бытовой инфраструкту­ры, недовольству населения, сепаратизму, распаду СССР.

В настоящее время доля территориальных бюджетов в общегосу­дарственных финансовых ресурсах не достаточна. Она ниже, чем до­ля федерального бюджета. Она также ниже, чем в экономически раз­витых странах, где доля территориальных бюджетов выше, чем доля центрального бюджета. Отсюда и причина слабого состояния нашей социальной инфраструктуры и отставания страны в обеспеченности ее населения услугами по сравнению со многими странами.

В 1998 г. был принят важный документ, регулирующий меж­бюджетные отношения в России, — «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. В основе этой Концепции лежат следующие мероприятия:

• существенное сокращение объемов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;

• ликвидация субвенций всем городам Российской Федера­ции;

• определение расходов региональных бюджетов на норматив­ной основе;

• постепенный переход к оказанию финансовой помощи ин­вестиционного характера на принципах софинансирования;

• введение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

В Концепции были сформулированы задачи создания сбаланси­рованной системы взаимных прав и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов мест­ного самоуправления.

Согласно Концепции реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать:

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны;

• выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гаран­тий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

Реализовать поставленные в Концепции задачи предполагается с помощью следующих мер:

• разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

• разграничения налоговых источников между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации;

• выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счет средств Фонда финансовой поддержки;

• консолидации расходов федерального бюджета, предназна­ченных для финансирования капитальных вложений в субъ­ектах РФ, в Федеральном фонде регионального развития.

Концепцией намечается осуществить постепенный переход на нормативную основу определения бюджетных потребностей при ока­зании помощи на текущие расходы из федерального бюджета. При этом нормативы должны базироваться на минимальных государст­венных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных воз­можностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно- климатических и социально-экономических особенностей.

По мнению Правительства РФ, утвердившего Концепцию, она должна обеспечить переход к формированию новой системы меж­бюджетных отношений, основанной на сбалансированном разгра­ничении доходных и расходных бюджетных полномочий по разным уровням управления.

Историография темы

В числе наиболее крупных работ по вопросам государственного бюджета СССР следует назвать:

Г.Г. Соловьев. Государственные бюджеты, 1928.

В. П. Дьяченко. Советские финансы в первой фазе развития социа­листического государства, 1947.

К.Н. Плотников. Бюджет социалистического государства, 1948.

Очерки истории бюджета советского государства, 1954.

B. В. Лавров. Бюджет страны социализма, 1950.

H.H. Ровинский. Государственный бюджет СССР, 1951.

A.B. Бачурин. Экономическое содержание бюджета при социализме, 1957.

C. А. Ситарян. Чистый доход и бюджет, 1967.

A.Г. Зверев. Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода, 1967.

Я.Г. Либерман. Государственный бюджет и социалистическое вос­производство, 1968.

Д.А. Алахвердян. Финансово-кредитная система СССР, 1982.

Г.К. Шеховцев. Бюджет социалистического государства, 1983.

B. М. Родионова. Государственный бюджет и его роль в сбалансиро­ванном развитии экономики, 1985.

C. Е. Прокофьев. Состояние и перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов России, 2003.

A. B. Улюкаев. Проблемы государственной бюджетной политики, 2004.

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии:

С.А. Котляровский. Бюджет и местные финансы, 1926.

B. М. Твердохлебов. Местные финансы, 1928.

C. М. Лепский. Местный бюджет и местные нужды, 1929.

H.A. Ширкевич. Местные бюджеты СССР, 1965, Местные бюджеты, 1991.

Г.Б. Поляк. Бюджет Москвы, 1968, Бюджет города, 1978, Финансы местных Советов, 1991, Территориальные финансы, 2003.

Б.И. Филимонов. Укрепление доходной базы местных бюджетов, 1973.

Я. Б. Хесин. Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов, 1976.

М.В. Васильева. Местные бюджеты в современных условиях, 1987.

С.П. Солянникова. Бюджеты территорий, 1993.

С.П. Сазонов. Региональный бюджет: проблемы и решения, 2000.

В. Б. Христенко. Межбюджетные отношения и управление регио­нальными финансами, 2002.

Т.В. Грицюк. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения, 2004.

<< | >>
Источник: Под ред. Г.Б. Поляка. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для слудентов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500)— 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,— 639 с. . 2008

Еще по теме 5.9. Экономические и социальные аспекты межбюджетных отношений:

  1. 9.4 Бюджетное регулирование. Межбюджетные отношения.
  2. 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
  3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ Притупов В.Г.
  4. 3.2. Экономический базис социальной политики занятости: основные этапы и проблемы ее оптимизации в развитых странах
  5. § 5. Государственное регулирование межбюджетных отношений
  6. 4.5. Система межбюджетных отношений
  7. 6.4. Система межбюджетных отношений
  8. Безработица и ее виды. Экономические и социальные издержки безработицы. Закон Оукена
  9. Реформа межбюджетных отношений: основные результаты реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 Г.
  10. Бюджетное устройство. Межбюджетные отношения
  11. 8.1 Структура и задачи органов государственного управления межбюджетных отношений