4.4. Доходы и расходы федерального бюджета

Федеральный бюджет — центральное, стратегическое звено бюджет­ной системы РФ.

Перед рассмотрением доходов федерального бюджета целесообраз­но систематизировать доходы бюджетов по их видам. Б соответствии с Бюджетным кодексом РФ, доходы бюджетов формируются за счет нало­говых и неналоговых доходов, финансовой помощи, а также за счет без­возмездных перечислений.

К налоговым доходам относят предусмотренные налоговым законо­дательством РФ федеральные, региональные, местные налоги, а также пени и штрафы. Неналоговые доходы:

* доходы от использования имущества, находящегося в государствен- ной или муниципальной собственности;

* доходы от платных услуг, оказьшаемых бюджетными учреждения­ми, находящимися в ведении соответственно федеральных органов ис­полнительной власти, органов власти субъектов РФ и местного самоуп­равления;

в средства, полученные в результате применения мер гражданско-пра ­вовой административной и уголовной ответственности, в том числе штра­фы, конфискации, компенсации, а также в возмещение вреда, причинен­ного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образова­ниям, и иные сум^ы принудительного изъятия;

* доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов дру­гих уровней бюджетной системы РФ, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

* иные неналоговые доходы.

Финансовая помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы РФ осуществляется в форме дотаций, субвенций, субсидий, трансфер^ топ (см. 4.5).

К безвозмездным перечислениям относятся доходы, получаемые без­возмездно от физических и юридических лиц, международных органи­заций, правительств иностранных государств VI зачисляемые с соответ­ствующий бюджет.

Необходимость предварительного ознакомления с подразделением доходов по видам вызвана тем, что грамотная оценка роди налоговых поступлений в формировании доходов бюджетов возможна лишь при системном подходе, т,е. применительно не только к особенностям струк­туры доходов но соответствующим видам, по и к конкретному уровню бюджета (федеральному, региональному или местному). Наггример, 10% (здесь может быть и другая цифра) налога па прибыль в структуре дохо­дов федерального, регионального или местного бюджета ~ разные вещи. С другой стороны, мобилизация 100 тыс. руб. налога на прибыль (и здесь можно поставить другую сумму) или 100 тыс* руб. местных налогов — также совершенно иная ситуация. Кроме того, мобилизовать определен­ную сумму налоговых (или неналоговых) поступлений или обосновать в вышестоящей администрации «крайнюю» необходимость получения финансовой помощи опять-таки требуют разных усилий.

Исходя из изложенного выше, проведем анализ каждой из групп до­ходов в структуре федерального бюджета. Б табл. 4.5 представлены объем и структура доходов федерального бюджета РФ на 2002 г. Прежде всего обращает на себя внимание высокий удельный вес, %, налоговых дохо­дов в их общей сумме — 84,7 в 2000 г., 93,45 в 2001 г. и 81,21 в 2002 г* (см. табл* 4.1), Доля налоговых доходов в 2001 г. по сравнению с предыдущи­ми годами значительно возросла, так как по Федеральному закону от 27 декабря 2000 г. №150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 г.» весь объем мобилизации НДС поступает в федеральный бюджет, что суще­ственно улучшает положение центрального звена бюджетной системы РФ, однако о бюджетах субъектов РФ[16], этого сказать нельзя. Таким об­разом, от научного обоснования налоговой политики государства,[17] от-

руктуры налогов, порядка их исчисления и взимания, организации кон­троля за полной и своевременной мобилизацией налоговых поступлю ний, по сути дела, зависит более 80% объема федерального бюджета - основной государственной казны.

Характеристику структуры налоговых доходов федерального бюдже­та на 2002 г. можно дополнить, отметив, что наибольший удельный вес, %, приходится на НДС — 36,39 акцизы — 10,58, налог на прибыль орга­низаций — 9,76.

Очевидно, что проблема налоговой составляющей в доходах бюдже­тов многогранна, и одна из важнейших ее сторон — распределение нало­гов между звеньями бюджетной системы. В табл. 4.6 представлено рас­пределение ряда федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ d соответ­ствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.».

Доходы целевых бюджезпных фондов составляют всего 0,6% объема доходов федерального бюджета. Впервые в 2002 г, предусмотрен единый социальный налог (взнос), зачисляемый в федеральный бюджет, в сумме 281 230 млн руб., или 13,23% его объема.

Поскольку, как уже отмечалось, федеральный бюджет имеет опреде­ляющее значение в обеспечении стабильности финансовой системы РФ в целом и бюджетной системы в частности, меры по обеспечению его устойчивости ежегодно регламентируются законом о федеральном бюд­жете. Так, согласно ст. 52 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ в целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов средства финансовой помощи и иные целевые без­возмездные перечисления из федерального бюджета, предусмотренные к перечислению в бюджеты субъектов РФ, выделяются только субъек­там РФ, выполняющим требования бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий.

В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных дохо­дов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного зако­нодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах, Правитель­ство РФ вправе приостанавливать:

• финансирование из федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответству- ющих субъектов РФ, перечисление средств, предусмотренных разд.

маисовая помощь бюджетам других уровней** функциональной класси­фикации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюдже­та, установленных к перечислению в бюджеты субъектов РФ. а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; может быть принято решение и не о полном приостановлении этого финансирова­ния, а о сокращении его размеров;

* перечисление доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

* централизованную поставку продукции из государственных ресурсов.

Обоснованное формирование доходов федерального бюджета, их

полная и своевременная мобилизация, обеспечение надлежащего конт­роля являются гарантией финансирования расходов в предусмотренных законом о федеральном бюджете объемах.

Определяющая характеристика параметров любого бюджета - структура его расходов. Предоставление бюджетных средств может осу­ществляться в следующих формах;

* ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

* средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физически­ми и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

* трансфертов населению;

* ассигнований на осуществление отдельных государственных пол­номочий, передаваемых на другие уровни власти;

* ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной влас­ти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

* бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, платежей и других обязательств);

* субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

* инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создава­емых юридических лиц;

* бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фон­дам;

* кредитов и заимствований внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

* кредитов иностранным государствам;

* средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе госу­дарственных или муниципальных гарантий.

Расходы бюджетов определяются направлениям гг и пределами, уста­новленным федеральным законом, законами и иными нормативно-пра­вовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований о бюдже­те на очередной финансовый год (табл. 4.7). Расходы бюджета класси­фицируются, как уже указывалось выше, по ряду признаков, важнейшим из которых является характер выполняемых государством функций — экономической, социальной, оборонной И /ф.

Состав расходов, финансируемых исключительно из федерального бюдже­та, регламентирован от 84 Бюджетного кодекса РФ, К ним относятся:

* обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утвержде­нии федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

* функционирование федеральной судебной системы;

* осуществление международной деятельности в обще федеральных интере­сах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международно­го культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных ор­ганон исполнительной власти, взносы РФ в международные организации, дру­гие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при ут­верждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год);

* национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуще­ствление конверсии оборонных отраслей промышленности;

■ фундаментальные исследования и содействие научно-техническому про­грессу;

* государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

* государственная поддержка атомной энергетики;

* ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

■ исследование и использование космического пространства;

* содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

* формирование федеральной собственности;

* обслуживание и погашение государственного долга РФ;

* компенсация государственным внебюджетным фондам рас ходе в на вып­лату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежа­щих финансированию в соответствии с законодательством РФ за счет средств федерального бюджета;

* пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоцен­ных камней, государственного материального резерва;

* проведение выборов и референдумов РФ;

* федеральная инвестиционная программа;

* обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюд­жетных доходов бюджетов других уровней;

* обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, пе­редаваемых на другие уровни власти;

в финансовая поддержка субъектов РФ;

* официальный статистический учет;

* прочие расходы, предусматриваемые в федеральном бюджете на соответ­ствующий финансовый год.

Б Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год^ обосновываются следующие пер­воочередные задач и бюджетной политики на 2002 г. в области расходов, большинство из которых прямо относится к федеральному бюджету

1. Следует установить жесткие сметы расходов для всех государствен­ных органов и бюджетных учреждений. Необходимо пересмотреть ста­тус государственных унитарных предприятий. Большинство из них дол­жно получить статус акционерных обществ со 100%-ньш государствен­ным участием. Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо взять гюд контроль обязательства, принимаемые от их име­ни бюджетными учреждениями, фиксировать их на лицевых счетах в органах федерального казначейства.

2. Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы.

3* Расходная часть федерального бюджета должна стать инструмен­том достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональ­ности бюджетных расход он, внедрять индикаторы результативности зат­рат государственных средств.

4. Предстоит продолжить оптимизацию сети высших и профессио­нальных учебных заведений в соответствии с потребностями страны. Нуждаются в уточнении источники финансирования этих организаций,

5. Правительству РФ предстоит разработать концепцию реформи­рования системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот адресными формами соци­альной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Осо­бые условия груда отдельных категорий работников должны отражать­ся в форме денежных выплат.

6. Осуществление государственных закупок (заказов) должно про­исходить прозрачно, на конкурсной основе,

7. Осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере.

8. Повышение оплаты труда государственных служащих в размерах, необходимых для обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, при прочих равных условиях, должно происхо­дить в том числе за счет сокращения общей численности занятых в госу­дарственном секторе.

9. Следует определить механизм перехода к новой модели пенсион­ной системы, включающей накопительную составляющую, выработать план необходимых мероприятий по ее осуществлению и принять соот­ветствующие законы.

■10, Хотя перечень осуществляемых федеральных целевых программ был существенно сокращен, это сокращение произошло в основном за счет объединения ранее действовавших программ при сохранен ни преж­них объемов их ресурсного обеспечения. В 2002 г. особое внимание при подготовке программ должно быть уделено реформе государственной службы, реформе судебной системы к ее развитию.

Реализация перечисленных задач внесла существенные коррективы в структуру расходов федерального бюджета на 2002 г, (табл. 4,7) и сред­несрочную перспективу

Преимущественные направления расходов: социальная политика — 22,1% к общему объему расходов; обслуживание государственного и муниципального долга — 14,64%; национальная оборона — 14,59%; фи­нансовая помощь бюджетам других уровней — 13,63%; правоохранитель­ная деятельность и обеспечение безопасности государства - 8,93%. Су­щественно возрастают расходы на оплату труда работников бюджетной сферы, увеличился размер средств, направляемых на оплату всех видов коммунальных услуг, существенно сокращено число федералыгых целе­вых программ и вместе с тем возрос объем ассигнований, направляемых на их реализацию. Увеличились расходы на проведение фундаменталь­ных исследований и содействие научно-техническому прогрессу

Государственные капитальные вложения сосредоточатся в основном на объектах непроизводственного назначения, имеющих некоммерчес­кий характер и не располагающих собственными источниками накопле­ний, что позволит профинансировать федеральные целевые программы, связанные с ликвидацией последствий аварий и катастроф, отдельные объекты здравоохранения, науки, культуры, образования, а также жи­лищно-коммунальное строительство. Расходы на образование по феде­ральному бюджету па 2002 г. определены с учетом обеспечения консти­туционных гарантий прав граждан на образование и будут способство­вать реализации важнейшей задачи государственной политики в этой области — сохранению необходимой в условиях рыночных отношений сети образовательных учреждений и кадрового потенциала системы об­разования* При этом учитывается, что в 2002 г. предстоит серьезная ра­бота по оптимизации сети профессиональных учебных заведений в со­ответствии с потребностями страны, что является одним из направле­ний плана действий Правительства РФ по реформированию системы образования.

Государственные расходы федерального бюджета на здравоохране­ние в 2002 г. ориентированы на реализацию приоритетных направле­ний реформирования и совершенствования отрасли, приносящих мак­симальный социальный эффект и определенных Концепций развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации на адаптацию выделяемых средств гарантированным объемом медицинс­ких услуг, повышение реальной доступности и качества медицинской помощи для всех слоев населения.

Условия, а которых формируются показатели развития рынка госу­дарственного внутреннего долга РФ в 2002 г., связаны прежде всего с фактическим преодолением последствий финансового кризиса августа 1998 г. и восстановлением организованного рынка государственных цен­ных бумаг.

Отдельный сложный вопрос — финансовая помощь бюджетам дру­гих уровней. Организация межбюджетных отношений, в том числе обо­снование объем ОН] форм и методы финансовой помощи субъекта РФ — один из концептуальных элементов бюджетной реформы,

Завершая анализ структуры доходов и расходов федерального бюд­жета, следует подчеркнуть особую значимость задачи федерального бюд­жета, успешное решение которой имеет стратеги чес кое значение и во многом зависит от его параметров, ™ обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. В деятельности Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики по-прежнему акту­альны следующие меры, направленные на достижение сбалансирован­ности бюджетов всех уровней и повышение эффективности функцио­нирования бюджетной системы:

* приведение обязательств государства в соответствие с его ресурса­ми путем отмены или приостановления нефилансируемых или частич­но финансируемых обязательств федерального бюджета;

* оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресур­сов федерального бюджета на решение ключевых социально-экономи­ческих задач;

* внесение изменений в порядок финансирования расходов за счет средств федерального бюджета, устанавливающих необходимость реги­страции операций в процессе исполнения бюджета в главной книге каз­начейства;

* обеспечение бездефицитности бюджета;

* урегулирование кредиторской задолженности государства;

* постепенный отказ от практики предоставления государственных гарантий по иностранным связанным кредитам;

* четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;

* максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федераль­ного бюджета;

* установление контроля за обязательствами бюджетных учрежде­ний, финансируемых по смете, по которым государство как собственник несет субсидиарную ответственность;

* обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также процедур закупки товаров и услуг для государственных нужд;

* завершение перевода всех получателей средств федерального бюд­жета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодота- 8 - 6006

шгонных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы феде­рального казначейства.

Итак, сбалансированная бюджетная политика, реализуемая в пара­метрах федерального бюджета, является базой для новых финансовых взаимоотношений, нового социального контракта между государством и обществом при условии неукоснительного выполнения взаимных обя­зательств. Б свою очередь реальное исполнение федерального бюджета во многом определяет финансовый и бюджетный «климат* страны, эф­фективность проводимых реформ, темпы развития экономики и соци­альной сферы.

© Вопросы и задания для самоконтроля

1 Какова роль федерального бюджета в обеспечении стабильности финансо­вой системы РФ в целом и бюджетной в частности?

2, В каких формах может осуществляться предоставление бюджетных средств?

3, Охарактеризуйте содержание бюджетной политики государства.

4, Назовите приоритеты бюджетной политики, получившие отражение в па­раметрах расходов федерального бюджета на 2002 п

5, Перечислите и проведите краткий анализ основных мер, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, которые предполагает реализовать Прави­тельство РФв 2002 г. и среднесрочной перспективе.

4.5,