7.3. Доходы и расходы бюджета

В мировой практике основными источниками доходов бюджета являются: налоги; доходы от собственности; доходы от продажи това­ров и услуг; трансферты; прочие доходы.

Налоги, как правило, закрепляются за органом государственного управления, который: а) реализует свои полномочия по взиманию на­лога; б) имеет право принимать решение об установлении и измене­нии налоговой ставки, об использовании поступающих средств. Сбор налогов может осуществляться одним органом государственного управления, который затем полностью или частично переводит их другим органам государственного управления. Налоговые доходы со­ставляют основную долю доходов сектора государственного управ­ления.

Доходы от собственности включают различные виды доходов, получаемых органом государственного управления от предоставле­ния государственных активов в распоряжение других экономиче­ских структур. Такие доходы могут принимать форму процентов, ди­видендов, отчислений. Например, проценты подлежат получению за определенные виды государственных активов: ценные бумаги, кре­диты.

Доходы от продажи товаров и услуг. В ведомственной подчинен­ности органов государственного управления находятся предприятия, которые реализуют свою продукцию по экономически значимым це­нам. Поскольку такие предприятия являются рыночными, то их дея­тельность может приносить доход.

Сами органы государственного управления, выполняя регули­рующую функцию, осуществляют проверку компетентности или ква­лификации соответствующего лица, эффективности и безопасности функционирования определенного оборудования, тем самым оказы­вают обществу различного рода услуги, за которые взимаются адми­нистративные сборы.

Учреждения сектора государственного управления, являясь неры­ночными структурами, помимо своей основной деятельности также могут продавать товары и оказывать услуги на платной основе. Сюда относятся плата за услуги в государственных больницах и клиниках, плата за обучение в государственных учебных заведениях, плата за вход в государственные музеи, парки, учреждения культуры и т. д.

Трансферты — это предоставление товаров, работ, услуг, активов или труда без получения одновременно в обмен какой-либо стоимо­сти. К трансфертам в натуральной форме относится предоставление органам государственного управления продовольствия, медикамен­тов, одеял и палаток в рамках помощи после стихийного бедствия. В денежной форме трансферты могут предоставляться на строитель­ство или приобретение больниц, школ, музеев, театров.

Прочие доходы. В данную категорию включаются все виды дохо­дов, которые не могут быть отнесены к какой-либо другой категории. К прочим относятся доходы от продажи бывших в употреблении то­варов военного назначения; платежи, полученные за ущерб, причи­ненный государственной собственности, другие доходы.

В Российской Федерации доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся ис­точниками финансирования дефицита бюджета. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Рос­сийской Федерации, законодательством о налогах и сборах, законо­дательством об иных обязательных платежах. Доходы, поступающие в бюджетную систему Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства, распределяются в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом РФ, и пере­числяются на единые счета соответствующих бюджетов.

К доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы;

• неналоговые доходы;

• безвозмездные поступления.

'Налоги — это обязательные платежи, безвозмездно взимаемые го­сударством (федеральными и региональными органами власти), а также органами местного самоуправления с физических и юридиче­ских лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.

В Российской Федерации налоги подразделяются на федераль­ные, региональные и местные.

Федеральные налоги — основа налоговой системы. Перечень феде­ральных налогов, объекты налогообложения, виды льгот и ставок, плательщики, порядок взимания налогов и зачисления их в бюджет и государственные внебюджетные фонды устанавливаются законода­тельными органами РФ в порядке, предусмотренном соответствую­щими процедурами принятия законодательных актов Государствен­ной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ.

Региональные налоги обеспечивают региональные бюджеты (рес­публики, края, области) собственными источниками финансирова­ния своих расходов. Субъектам РФ предоставлены широкие полно­мочия в сфере установления конкретных элементов налогообло­жения.

Местные налоги являются методом мобилизации финансовых ре­сурсов местными органами управления и поступают в местные бюд­жеты и специальные фонды.

Налоги являются основным методом получения бюджетных дохо­дов. В проведении своей финансовой политики государство практи­чески никогда не связывает направления расходования средств с кон­кретными налогами. Денежные средства на отдельные государствен­ные нужды аккумулируются с помощью налогов одновременно с денежными средствами на выполнение всех других функций государ­ства посредством государственных финансов.

Неналоговые доходы включают:

• доходы от использования имущества, находящегося в государ­ственной или муниципальной собственности (арендная плата, проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в банках, плата за пользование бюджетными кредитами, часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий);

• доходы от продажи имущества, находящегося в государствен­ной или муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

• средства, полученные в результате применения мер граждан­ско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации, средства, полученные в возмещение причиненного вреда), иные суммы принудитель­ного изъятия;

• средства самообложения граждан;

• иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

• дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• субвенции из федерального бюджета, из бюджетов субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты;

• безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных го­сударств, в том числе добровольные пожертвования.

Одним из механизмов формирования финансовой базы исполне­ния социальных обязательств является накопление и инвестирование средств. Необходимость применения такого механизма связана с про­гнозируемым ростом демографической нагрузки на трудоспособное население России в будущем. Механизм накопления и инвестирова­ния применяется при формировании источника средств для выплаты накопительной части трудовой пенсии, в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения населения, при формировании про­фессиональных пенсионных систем. Средства накопления и инвести­рования формируют новый тип финансового ресурса, характеризую­щийся, с одной стороны, гарантированным объемом средств и долго­срочным характером их инвестирования, а с другой стороны, требованием минимизации рисков, связанных с государственными гарантиями исполнения обязательств за счет этих средств.

Расходы бюджета — денежные средства, выделяемые на финансо­вое обеспечение выполнения задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы уменьшают стоимость активов сектора го­сударственного управления.

По экономическому содержанию бюджетные расходы представля­ют собой общую стоимость всех товаров и услуг, приобретаемых фе­деральным правительством, правительствами субъектов Федерации, местными органами власти, и делятся на текущие и капитальные.

Текущие бюджетные расходы обеспечивают покрытие текущих потребностей органов государственной власти и местного самоуправ­ления. К ним, в частности, относятся расходы на выплату жалованья государственным и муниципальным служащим, приобретение пред­метов снабжения и расходных материалов для текущих хозяйствен­ных целей, оплату транспортных и коммунальных услуг и т.

Капитальные бюджетные расходы связаны с вложением средств в инновационную и инвестиционную деятельность, при осуществле­нии которых создается или увеличивается имущество, находящееся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальных образований. Капитальные расходы включают затра­ты на новое строительство и развитие действующих объектов государ­ственной и муниципальной собственности (их расширение, реконст­рукцию и техническое перевооружение), инвестиционные субсидии, долгосрочные бюджетные кредиты и государственные гарантии инве­сторам.

По функциональному предназначению расходы разбиваются по функциям или социально-экономическим задачам, которые намере­ны решать единицы сектора государственного управления. Однако расходы весьма сложно увязать с функциями. Дело в том, что выбор функции не является однозначным, а отдельно взятая функция может быть связана со многими расходами.

В международной практике^[31] классификация расходов строится по рекомендациям Международного валютного фонда, согласно ко­торым деятельность правительства должна подразделяться на 10 стан­дартных функциональных групп: государственные службы общего назначения; оборона; общественный порядок и безопасность; эконо­мические вопросы; охрана окружающей среды; жилищные и комму­нальные услуги; здравоохранение; отдых, культура и религия; образо­вание; социальная защита. Такое деление позволяет отслеживать и анализировать крупные направления государственных расходов, что необходимо для анализа экономического роста и государственной по­литики, а также для международных сравнений.

В Российской Федерации расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Расходные обязательства — это обу­словленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответст­вующего бюджета^[32].

Органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния обязаны вести реестры расходных обязательств — свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, обусловливающих пуб­личные нормативные или правовые основания для расходных обяза­тельств. В реестре указываются соответствующие положения (статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необ­ходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Типы расходных обязательств следующие:

• публичные нормативные обязательства — это обязательства пе­ред физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме. Не относятся к публичным нормативным обязательст­вам выплаты лицам, замещающим государственные (муници­пальные) должности, работникам казенных учреждений, воен­нослужащим, проходящим военную службу по призыву, лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образова­тельных учреждениях;

• публичные обязательства — подлежат исполнению в установ­ленном законом, иным нормативным правовым актом размере или имеют установленный порядок его определения (расчета, индексации).

Неодинаковые типы бюджетных обязательств планируются и ис­полняются по-разному. Например, публичные нормативные обяза­тельства устанавливаются непосредственно законами, в которых оп­ределено, кто и в каком объеме имеет право на получение выплат, прежде всего социальных, из бюджета. Так, Федеральный закон от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергших­ся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» устанавливает публичное нормативное обязательство Россий­ской Федерации по предоставлению денежной компенсации в возме­щение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воз­действием, в следующих размерах: инвалидам I группы — 5000 руб.; инвалидам II группы — 2500 руб.; инвалидам III группы — 1000 руб. В рамках ежегодного бюджетного процесса можно с большей или меньшей точностью спрогнозировать количество получателей и пре­дусмотреть объем ассигнований на выполнение этих обязательств, но изменить их размер без внесения поправок в соответствующие зако­ны нельзя. Для исполнения публичных нормативных обязательств го­товится роспись, поскольку рациональнее исполнять эти обязатель­ства по факту их возникновения или предъявления, опираясь на при­мерную оценку бюджетных ассигнований, но не делая это в режиме лимитирования предельных объемов.

Совершенно иной характер носят публичные обязательства, ко­гда, например, существуют определенные нормативными правовыми актами полномочия и функции органа власти, учреждения, но неиз­вестен их объем, который может быть принят в виде государственных контрактов или трудовых соглашений. Для таких обязательств уста­навливаются лимиты бюджетных обязательств (а не роспись, как в предыдущем примере), т. е. вводятся ограничения для принятия и ис­полнения бюджетных обязательств в классическом виде: «роспись — смета — лимиты — принятие обязательств (заключение контрак­тов) — санкционирование их оплаты».

Расходные обязательства подразделяются на действующие и при­нимаемые, что позволяет в условиях использования многолетнего бюджета не подвергать дополнительному пересмотру ту часть расход­ных обязательств, которую определяет действующая норматив­но-правовая база, а основное внимание сосредоточить на вновь при­нимаемых обязательствах, оценке их ожидаемой эффективности. Ка­ждая утвержденная федеральная целевая программа рассматривается как действующее обязательство. Поэтому нет необходимости ежегод­но возвращаться к обсуждению того, сколько денег нужно на реализа­цию программы, какие мероприятия под нее попадают. Действующее обязательство должно исполняться при жесткой системе мониторин­га за достигаемыми результатами. Если программа не достигает объ­явленных результатов, Правительство РФ имеет право отказаться от этого обязательства или сократить его объем путем отмены или изме­нения постановления, утвердившего программу. «Конкуренция» за бюджетные ресурсы, в том числе на новые программы и объекты, должна быть ограничена сферой новых (принимаемых) обязательств.

Расходование бюджетных средств осуществляется в форме бюд­жетных ассигнований, под которыми понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

• оплату контрактов на поставку товаров, выполнение работ, ока­зание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• социальное обеспечение населения;

• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреж­дениями;

• предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуаль­ным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;

• предоставление межбюджетных трансфертов;

• предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечисле­ний субъектам международного права;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, при­чиненного гражданину или юридическому лицу в результате не­законных действий (бездействия) органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Бюджетная классификация. Формирование доходов и расходов бюджетов всех уровней базируется на единой методологической ос­нове, в качестве которой выступает бюджетная классификация — ме­тодологический документ, имеющий правовую силу, включающий группировки доходов, расходов и источников финансирования дефи­цитов бюджетов бюджетной системы РФ. До 1996 г. бюджетная клас­сификация была подзаконным актом и утверждалась приказами Минфина России. Учитывая, что в большинстве стран бюджетная классификация принимается в законодательном порядке, в 1996 г. был принят отдельный Федеральный закон «О бюджетной классифи­кации РФ», а с 1 января 2008 г. следует руководствоваться Бюджет­ным кодексом РФ-

Бюджетная классификация Российской Федерации включает: классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюдже­тов; классификацию источников финансирования дефицитов бюдже­тов; классификацию операций сектора государственного управления. Состав бюджетной классификации приведен на рис. 7.2.

Бюджетная классификация постоянно совершенствуется под влиянием следующих факторов:

• в бюджетной сфере появляются новые виды доходов и расхо­дов, которые не были отражены в прежней бюджетной класси­фикации;

• возникает потребность в детализации и корректировке ранее существовавших расходов и доходов, их более тесной увязки с новыми рыночными условиями хозяйствования;

• появляется необходимость провести унификацию бюджетных расходов и доходов в соответствии с общими принципами по­строения бюджетной системы РФ;

Рис. 7.2. Состав бюджетной классификации

• требуется обеспечить достаточную степень открытости бюджет­ных расходов для осуществления гражданского контроля;

• расширяется самостоятельность и повышается ответственность участников бюджетного процесса;

• бюджетная классификация приближается к нормам междуна­родных стандартов финансовой отчетности по операциям сек­тора государственного управления.

Значение бюджетной классификации состоит в том, что с ее по­мощью составляются и исполняются бюджеты всех уровней, ведется бюджетный учет и формируется бюджетная отчетность, в процессе финансового контроля определяется целевой характер использования бюджетных средств, обеспечивается взаимосвязь и сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.