5.5. Бюджетный дефицит и его финансирование

В 2000 г. в соответствии с федеральным законом преду­сматривалось снижение дефицита федерального бюджета до 1,08%) к ВВП. Фактически финансовый год был завершен с про­фицитом бюджета в сумме 89 млрд руб. Средства эти от пре­вышения доходов над расходами по результатам исполнения федерального бюджета за 2000 г. в соответствии с Федераль­ным законом от 25 декабря 2000 г. №145-ФЗ "О внесении изме­нений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 г." в связи с получением дополнительных до­ходов" направлены на замещение поступлений из внешних источников финансирования дефицита федерального бюдже­та и на погашение государственного долга.

На покрытие дефицита бюджета на 2000 г. в федеральном законе предусматривалось направить доходы от эмиссии го­сударственных ценных бумаг, доходы от приватизации госу­дарственного имущества, сумму превышения доходов над рас­ходами по государственным запасам драгоценных металлов и камней, кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм, остат­ки средств на счетах по учету средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2000 г.

Федеральный бюджет на 2001 г. впервые за годы реформ был утвержден без дефицита, а на 2002-2007 гг.

С 2008 года, как отмечалось выше, в соответствии с измене­ниями, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3, в федеральном бюджете на очередной финансо­вый год и плановый период может предусматриваться дефицит в размере, не превышающем размера ненефтегазового дефици­та федерального бюджета, — 4,7% ВВП прогнозируемого (ука­зываемого) в федеральном законе о бюджете(ст. 96⁷ БК РФ).

Ненефтегазовый дефицит, представляющий собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефте­газовых доходов бюджета и доходов от управления средствами Ре­зервного фонда и Фонда будущих поколений (национального бла­госостояния) и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году, финансируется за счет нефте­газового трансферта (3,7% прогнозируемого ВВП) и источников финансирования дефицита федерального бюджета, формируемых в соответствии со ст. 94 БК РФ в размере не более 1% прогнозируе­мого (указываемого) ВВП в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования нефтегазового дефицита бюджета за счет нефтегазовых дохо­дов федерального бюджета и средств Резервного фонда (ст. 96^б и 96⁹ БК РФ).

Источники финансирования дефицита федерального бюдже­та, формируемые в соответствии со ст. 94 БК РФ, подразделяются на источники внутреннего и источники внешнего финансирования.

В состав источников внутреннего финансирования дефи­цита федерального бюджета включаются:

• разница между средствами, поступившими от разме­щения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между средствами, полученными от возврата бюд­жетных кредитов за счет средств целевых иностранных креди­тов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных внутри страны бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджет­ных кредитов;

• разница между полученными и погашенными Российс­кой Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетны­ми кредитами, предоставленными федеральному бюджету дру­гими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• разница между полученными и погашенными Российс­кой Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;

• разница между полученными и погашенными Российс­кой Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финан­сового года;

• иные источники внутреннего финансирования дефици­та федерального бюджета.

В состав источников внешнего финансирования дефици­та федерального бюджета включаются:

• разница между средствами, поступившими от размеще­ния государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иност­ранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных госу­дарств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета рос­сийским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет по­гашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов меж­дународного права и иностранных юридических лиц;

• разница между полученными и погашенными Российс­кой Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций;

• иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Конкретный состав иных источников внутреннего и внеш­него финансирования дефицита федерального бюджета, а так­же состав источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов пре­дусмотрены ст. 94, 95 и 96 БК РФ.

Следует отметить, что государственные бюджеты запад­ных стран с развитой рыночной экономикой хронически дефи­цитны. Однако в условиях относительно устойчивого экономи­ческого положения бюджетный дефицит не рассматривается как катастрофически отрицательный финансовый показатель. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в целях взбад­ривания экономического роста и обеспечения полной занятос­ти рекомендовал проводить политику дефицитного финанси­рования. И в этом, безусловно, есть рациональное зерно. Сле­дует отметить, что с 1990-х гг. в развитых западных странах наблюдалось сокращение бюджетного дефицита. Так, в США в период 1983-1992 гг. дефицит федерального бюджета в сред­нем составлял 207 млрд долл.

Основные задачи политики в области финансирования де­фицита федерального бюджета РФ состоят в продолжении курса на его неинфляционное покрытие при последователь­ном сокращении объема внешних заимствований.

Необходимо увеличить долю бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения, предприятий, организаций, других инвесторов. Следует рас­ширить круг государственных ценных бумаг для населения.

Для поддержания сбалансированности внутреннего финан­сового рынка должна быть обеспечена необходимая координация выпуска федеральных, региональных и муниципальных займов.

5.6. Федеральный бюджет на 2008-2011 гг.

В связи с изменениями в бюджетном законодательстве, как отмечалось, с 2008 г. в стране начал действовать трехлетний бюд­жет. Первый такой бюджет в истории России был утвержден на 2008-2010 гг. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ и второй на 2009-2011 гг. Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ.

Основные характеристики федерального бюджета на 2008 г. и плановый период (табл. 5.3) были определены исходя из про­гнозируемых объемов ВВП в размерах на: 2008 г. — 35 000 млрд руб., 2009 г. — 39 690 млрд руб. и 2010 г. — 44 800 млрд руб., а также уровней инфляции, не превышающих соответственно 7,0% (декабрь 2008 г. к декабрю 2007 г.), 6,5% (декабрь 2009 г. к декабрю 2008 г.) и 6,0% (декабрь 2010 г. к декабрю 2009 г.).

Формирование доходов федерального бюджета на 2008-2010 гг. осуществлялось на основе сценарных условий со­циально-экономического развития РФ на 2008-2010 гг., основ­ных направлений налоговой и бюджетной политики на 2008—2010 гг. и оценки поступлений доходов в федеральный бюджет в 2007 г., учитывалось налоговое законодательство, дей­ствующее на момент составления проекта бюджета, а также одобренные основные направления налоговой политики, пре­дусматривающие внесение изменений и дополнений в законо­дательство Российской Федерации о налогах и сборах, всту­пающие в действие с 2008 г.

Бюджет на 2008-2010 гг., как было подчеркнуто В. В. Пу­тиным и Правительством РФ, должен был способствовать со­зданию необходимых условий для поддержания экономичес­кой стабильности в стране и позитивным образом отразиться на развитии экономики в целом и на социальной сфере, имея в виду заложенные параметры расходной части бюджета и при­оритеты.

Таблица 5.4

Акцент сделан на долгосрочную устойчивость развития экономики, ее диверсификацию и инновационный характер. С этой целью создано несколько крупных институтов разви­тия — фондов и корпораций: Инвестфонд, Фонд содействия реформирования ЖКХ, Корпорация нанотехнологий, Россий­ская венчурная компания с общей суммой капитализации, превышающей 200 млрд руб., а к концу 2010 г. сумма капита­лизации этих институтов превысит 1 трлн руб. .

Трехлетний бюджет по сравнению с предыдущими года­ми — наиболее социально ориентированный документ. В струк­туре расходов бюджета существенное место отведено финан­сированию образования, здравоохранения, пенсионного и соци­ального обеспечения населения.

В соответствии с принятыми поправками в БК РФ с нача­ла 2008 г. Стабилизационный фонд прекратил свое существо­вание в прежнем виде.

С целью создания условий для долгосрочной макроэконо­мической устойчивости экономики сформированы два фонда: Резервный и Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния) (см. табл. 5.3). Резервный фонд предназначен для минимизации рисков экономики в случае резкого сниже­ния на мировых рынках цен на нефть и природный газ. В Фонд национального благосостояния направляются все остальные нефтегазовые доходы с целью повышения качества жизни и развития экономики.

Предполагается, что новый механизм позволит суще­ственно снизить зависимость бюджетной системы от внешней конъюнктуры, сделать бюджетные расходы стабильными и предсказуемыми в долгосрочной перспективе. Достигается это за счет перевода части природных активов в финансовую фор­му и за счет частичного замещения выпадающих бюджетных доходов нефтегазовым трансфертом. Однако на потенциал последнего не следует сильно рассчитывать. Так, если его раз­меры в 2008 г. составляют 6,1% ВВП, в 2009 г. — 5,3 и в 2010 г. — 4,5%, то в дальнейшем он не должен превышать в соответствии с установленным законодательством 3,7% ВВП. Связано это с прогнозируемым падением начиная с 2011 г. нефтегазовых до­ходов федерального бюджета.

Исходя из указанных обстоятельств, в проекте федераль­ного бюджета необходимый размер Резервного фонда должен

* Российская газета. 2007. 29 сент.

быть не менее 10% (на 1 февраля соответствующего года про­гнозировался в размерах 9,7; 9,3 и 9,2% ВВП).

Фонд национального благосостояния был предусмотрен на 1 февраля 2008-2010 гг. в размерах от 481 до 504 млрд руб. (1,4;

1.2 и 1,1% ВВП).

Следует отметить, что в дальнейшем в ходе исполнения бюджета в 2008 г. были внесены существенные изменения в ут­вержденные показатели указанным выше Федеральным зако­ном. Так, в марте и июле 2008 г., были внесены изменения в сто­рону увеличения доходов бюджета 2008 г. на 2,3 трлн руб. или на 35% к утвержденным объемам (6,6 трлн руб).

В этом же периоде были увеличены доходы федерального бюджета на 2009 г. на сумму 2,5 трлн руб. (+35% к утвержден­ным объемам Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ), а в окончательном варианте доходы увеличены на 3462 млрд руб., что на 46,4% больше первоначального варианта (см. Феде­ральный закон от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ).

Федеральный бюджет на 2009-2011 гг., как видно из при­веденных данных в табл. 5.5 и 5.6, разработан исходя из доволь­но высокой цены на нефть, и особенно для 2009 г. — 95 долл. за баррель (оценка Минфина — 55 долл.), в связи с финансовым кризисом с 2008 г.

В последующие 2010-2011 гг., как свидетельствуют эксперт­ные оценки и согласно Международному энергетическому агент­ству, средняя цена за баррель в период до 2015 г. составит 100 долл. и к 2010 г. завершится рецессия в ведущих странах мира. После трудного кризисного 2009 г. вновь начнется приток капитала на развивающие рынки, в том числе и в Россию.

При разработке основных параметров бюджета учтены возможные перепады цен на "черное золото". По заявлению министра финансов РФ бюджет 2009 г. будет сбалансирован, даже если цена на нефть упадет до 40-50 долл. При этом пре­дусматривается задействовать при необходимости Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, объем которых к концу 2009 г. прогнозируется соответственно в 5,1 трлн руб. и

3.3 трлн руб. Разработан также механизм ускоренного приня-

Распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 г. и плановый период по разделам классификации расходов бюджета[35]

тия изменений в бюджет. Госдумой принято решение о созда­нии специальной комиссии по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований. Минфин обязался ежеквартально представлять отчет о финансировании расходов федерального бюджета по поддержке финасового рынка и развитию эконо­мики страны.

Правительству РФ предоставлено право по результатам исполнения федерального бюджета в 2008 г. направить в 2009 г. в установленном им порядке средства федерального бюджета в размере 175 млрд руб. на реализацию мер по поддержке фи­нансового рынка.

Приоритетами бюджетной политики на 2009-2011 гг. яв­ляются национальная экономика и социальная политика.

Впервые на нужды экономики предусмотрено в 2009 г. ас­сигновать на 1,06 трлн руб. больше, что в 1,5 раза выше, чем предусматривалось в 2008 г. (в первоначальном варианте). Кста­ти, впервые выделено средств на экономику в 61,4 раза больше, чем на такие традиционно затратные разделы, как нацио­нальная безопасность и правоохранительная деятельность.

Из общего объема расходов на экономику 40% направляет­ся по статье "Инфраструктура" (транспорт и дорожное хозяй­ство). К 2011 г. финансирование национальной экономики по сравнению с 2008 г. вырастет на 95%. На реализацию государ­ственной программы развития сельского хозяйства и регули­рования рынков сельхозпродуктов, сырья и продовольствия в 2009 г. направляется 120 млрд руб.

Существенные средства предусмотрены на субсидирование воздушных перевозок для жителей Дальнего Востока и Край­него Севера.

В целом в бюджете на 2009-2011 гг. предусмотрено посте­пенное сокращение расходов, в % к ВВП: соответственно в 2009 г. — на 17,5%, 2010 г. — на 17,4% и 2011 г. — на 16,7%.

В наибольшей степени при этом предусмотрено сокраще­ние расходов на общегосударственные вопросы: с 2,4% к ВВП в 2008 г. до 1,7% к ВВП в 2011 г. Поставлена задача существен­но повысить эффективность государственных расходов, выя­вить и использовать резервы, обратив особое внимание на по­тенциал энергосбережения в государственном секторе.

Главная ставка в социальной политике сделана на улуч­шение качества жизни населения.

В 2009-2011 гг. на решение социальных задач так или ина­че направляется более 85% расходов федерального бюджета. Несмотря на то что российская экономика испытывает, как от­мечалось, начиная с 2008 г. последствия глобального финансо­вого кризиса, все провозглашаемые в Послании Президента РФ и ранее социальные обязательства сохранены.

Существенно повышается уровень пенсионного обеспече­ния. Средний размер трудовой пенсии в 2009 г. достиг 5859 руб. Увеличен с 4135 руб. до 4989 руб. среднемесячный прожиточ­ный минимум, служащий ориентиром для расчета социаль­ной помощи населению. Индексируются практически все виды социальных пособий. Возрастет в 2009 г. с 276 тыс. руб. до 299,7 тыс. руб. размер материнского капитала. Увеличены по­собия по безработице на 1,5 тыс. руб. — его максимум предус­мотрен в размере 4900 руб.

Особо заслуживает внимания статья расходов на реше­ние жилищной проблемы. Объем Федеральной целевой про­граммы "Жилище" составит на 2009 г. 75,5 млрд руб. Эти сред­ства предусмотрены на обеспечение жильем молодых семей, модернизацию коммунального хозяйства, переселение граж­дан из аварийного жилья.

Существенно увеличены расходы бюджета почти по всем бюджетным разделам. При этом наибольшее увеличение пре­дусмотрено в 2009 г. по сравнению с 2008 г. по разделу "Здра­воохранение и спорт" — на 65%. Почти на 34% больше ассигно­ваний выделено в сферу образования.

Если говорить обобщенно о структуре расходов в бюджете на 2009—2011 гг., то наибольший рост ассигнований, как видно, предусмотрен на национальную экономику и социальные нуж­ды. Это свидетельствует о приоритетах трехлетки — нацио­нальная экономика и социальная политика.

В то же время следует отметить, что, как и в 2008 г., после утверждения федерального бюджета на 2009-2011 гг., уже в декабре 2009 г. начался в связи с усиленным финансовым кри­зисом процесс его пересмотра и уточнений.

В середине декабря Минэкономразвития РФ предложи­ло на рассмотрение Правительства РФ уточненный прогноз по социально-экономическому развитию страны (табл. 5.7). Про­гноз пересмотрен в связи с падением цен на нефть[36] . В прогно­зе стоимость нефти принята в размере 50 долл. за баррель. Но

и при такой цене представлены два варианта: оптимистичный (базовый) и пессимистичный (инерционный).

По оптимистичному сценарию при 50 долл. за баррель при­рост ВВП в 2009 г. составит 2,4%, спад в промышленности — 3,2%, прирост инвестиций — 1,4% (при условии выполнения инвести­ционных планов в энергетике). Но если антикризисные меры не сработают, а бизнес свернет свои программы, то ВВП снизится на 0,5%, промышленное производство — на 4,7%, инвестиции — на 9,5%. Среднегодовой курс рубля по отношению к доллару заложен на одном уровне — 30,8-31,8 руб. за доллар, инфляция — 11%.

В оптимистичном варианте экономика начнет рост с середи­ны 2009 г., в пессимистичном — спад продлится три квартала. При этом в обоих сценариях прогнозируется, что экспорт будет пре­вышать импорт, т. е. сальдо торгового баланса сохранится поло­жительным, хотя объемы экспорта и импорта сократятся. 184

Международные резервы уменьшатся на 110—140 млрд долл. и к концу года все же будут составлять более 300 млрд долл.[37]. Чистый отток капитала может составить 90 млрд долл. (по прогнозам Минэкономразвития РФ).

По сообщению Минэкономразвития РФ рассчитан прогноз и при среднегодовой цене нефти 32 долл. за баррель. Этот су­перпессимистичный вариант не внесен на рассмотрение Пра­вительством РФ и является рабочим[38].

Правительством РФ при подведении итогов 2008 г. подчер­кнуто, что 2009 г. будет самым трудным и сложным за после­дние девять лет. По заявлению вице-премьера, министра фи­нансов А. Кудрина в 2009 г. бюджет не получит необходимого объема доходов на поддержание расходов в сумме 1,5—2,5 трлн руб. (по предварительным данным). Дефицит бюджета и реали­зация антикризисных мер с учетом поддержки субъектов РФ будут покрываться из резервного фонда. При этом подчеркну­то, что у России есть запас прочности и при более негативных кризисных последствиях. Все бюджетные ассигнования на фе­деральном уровне, как минимум, будут обеспечены[39] .

На заседании Президиума Правительства РФ 19.01.2009 г. было принято решение уточнить прогноз социально-экономи­ческого развития страны на 2009 г. исходя из цены на нефть в размере 41 долл. за баррель вместо заложенных в бюджете 95 долл., валютного курса 35,1 руб. за доллар (вместо 24,7 руб.) и инфляции 13% (вместо 8,5%;)[40].

Минэкономразвития РФ подготовлены предложения, в ко­торых снижены ВВП — 2,2%, промышленного производства — 7,4%, инвестиций — 14%. Инфляция при этом предусматрива­ется 13-14%*****.

И, наконец, как уже отмечалось, федеральный бюджет на 2009 г. утвержден, хотя и с увеличением расходов на 7,4% про­тив утвержденных объемов Федеральным законом от 24.11.08 г. № 204-ФЗ, но при резком сокращении доходной части — на 38,6%, с дефицитом — 7,4% к ВВП.