4.2. Бюджетноеустройство, принципы построения бюджетной системы

Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый б 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР**. Большое значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Федеральный закон РФ с 06 основах бюд­жетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных

Рис. 4.1. Структура консолидированного бюджета РФ

фондов..+»? принятый в 1993 г.[10] Этот закон определял права субъектов Федерации, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов влас­ти на получение доходов в соответствующие бюджеты и расходование бюджетных средств, определял взаимоотношения органов власти в бюд­жетном процессе. Закон устанавливал также общие принципы состав­ления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, формиро­вания и использования в не бюджетных фондов в целях финансового обес­печения прогнозируемых темпов социально-экономического развития каждого субъекта РФ и государства в целом, В бюджетную систему РФ включаются федеральный бюджет, бюджеты республик в составе Рос­сийской Федерации, краев и областей, Москвы и Санкт-Петербурга, ав­тономной области, автономных округов, сельских районов, городов, рай­онов в городах, поселков и сельских населенных пунктов.

В табл. 4.3 представлено распределение доходов консолидированно­го бюджета РФ по видам бюджетов в 2001 г

Свод бюджетов всех уровней на территории соответствующей адми- иистратшшо-территориальной единицы представляет собой ее консо­лидированный бюджет. Рассмотрим структуру консолидированного бюджета субъектов РФ2 (рис. 4.2).

К субъектам РФ относятся: республики в составе РФ (21); области, края (55); автономные округа (10); автономная область (1); города федерального значения (2)

Рас. 42, Бюджетная система субъекта РФ (на примере области)

Итак, бюджетная система России включает три звена; федеральный бюджет, территориальные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты. В 1995 г. был принят закон РФ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в РФ»[11], который ввел новое понятие — муници­пальное образование.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иная населенная территория, в пределах которых осуществляется ме­стное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муници­пальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального, терри­ториального бюджета субъекта РФ- Понятия «местные бюджеты», «бюд­жеты муниципальных образований», «бюджеты органон местного само­управления» на практике рассматривают как синонимы.

Бюджетный кодекс РФ[12], который был принят в 1998 г., расширил понятие бюджетной системы, включив в нее бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширенное толкование введено впервые. Можно сказать, что существует «иетто-бюджет», в который включены три уровня бюджетов, и «бруттобюджет», состоящий из «нет- то-бюджета» и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюд­жетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ:

* единства;

* разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы;

© самостоятельности бюджетов;

© полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов;

© сбалансированности бюджета;

© эффективности и экономности использования бюджетных средств;

© общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

© гласности;

© достоверности бюджета;

* адресности и целевого характера бюджетных средств.

Рассмотрим подробнее принципы организации бюджетной системы. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджет­ного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодатель­ства, а также порядка финансирования расходов бюджетов всех уров­ней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федераль­ного бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принцип разграгшчеиия доходов и расходов по уровням бюд­жетной системы состоит в закреплении соответствующих видов дохо­дов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расхо­дов за органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов заключается в следующем;

■ праве законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осу - ществлять бюджетный процесс;

* наличии собственных источников доходов бюджетов каждого уров­ня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодатель­ством РФ;

® законодательном закреплении регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в со­ответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

* нраве органов государственной власти и органов местного самоуп­равления самостоятельно определять направления расходования средств со отв етству то щи х б ю д ж е то в;

* недопустимости изъятия доходов, дополнительно полученных При исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по последним;

* недопустимости ком иенсации за счет бюджетов других уровней бюд­жетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, воз­никших пои исполнении законов (решений) о бюджете, за исключени­ем случаев, связанных с изменением законодательства.

Анализ бюджетной практики свидетельствует о том, что принцип са­мостоятельности реализуется далеко не в полной мере. Это относится и к региональным, и к местным бюджетам, ß табл.

Данные, приведенные в табл, 4.4, позволяют сделать вывод о том, что, имея в структуре доходов в 2000 г 30%, а в 2001 г. — около 50% поступ­лений в виде финансовой помощи из федерального бюджета, говорить о

реальной финансовой состоятельности субъекта РФ нельзя.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов означает, что все они под­лежат отражению в бюджетах и бюджетах государственных внебюджет-; пых фондов в обязательном порядке и полном объеме. Все государствен-: ные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет средств из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, акку-і мули р о ванных в бюджетной сисгеме РФ. Налоговые кредиты, отсроч­ки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей пол­ностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов и бюд­жетов государственных внебюджетных фондов за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предос­тавляемых в пределах текущего финансового года. 15

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, согласно которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмот­рении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюд­жетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств долж­ны исходить из необходимости достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема средств или наилучше го итога с при­менением определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (со­вокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюд­жета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кре­дитов, а также п случае централизации средств нз бюджетов других уров­ней бюджетной системы. Принцип гласности означает:

© обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюд­жетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информа­ции о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государствен- ной власти и местного самоуправления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой инфор­мации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюд­жетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Здесь следует отметить, что для эффективности бюджетного процес­са существенным фактором является обеспечение прозрачности в бюд­жетно-налоговой сфере, что с точки зрения авторов существенно шире понятия гласности. Принцип прозрачности, который не декларируется Бюджетным кодексом РФ, но которому в зарубежных публикациях уде­ляется большое внимание, означает откры тсгь и гласность в отноше­нии структуры и функций государственного аппарата, целей фискаль­ной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реали­зация этою принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандар­там информации о государственных операциях. Его соблюдение в бюд- жетной сфере позволило бы реально оценивать текущее и перспектив­ное финансовое положение государства, жестче обосновывать экономи­ческую политику, обеспечивать более детальный контроль за действия­ми правительства, оперативно сравнивать финансовые операции, пре­дусмотренные бюджетами, с фактическими. Временный комитет совета управляющих: Международного валютного фонда в апреле 1998 г. при­нял «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в на­логово-бюджетной сфере: декларация принципов».[13] Этот документ заду­ман как своего рода пособие странам — членам МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, усилить тем самым контроль за фискальной политикой и повысить доверие к пей. Все это является непременным условием эффективного государственно­го управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и практических рекомендаций, при­знавая при этом, что на их реализацию существенно повлияют отличия бюджетных институтов, правовой системы, административного потен­циала разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Авторы считают, что студентам будет интересно и полезно познакомиться с четырьмя основными положениями, продекларированными я данном докумен­те, которые и составляют суть понятия «прозрачности»:

* четкость роли и функций — отражает важное значение четкого разграни­чения деятельности органов государственного управления между бюджетно-на­логовой, денежно-кредитной сферой и государственными предприятиями, а также между государственными и частными секторами;

* общественная доступность информации — необходимостью как наличия полной бюджетно-налоговой информации, так и обязательной ее публикации органами государственного управления із четко установленные сроки;

* открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетнос­ти — относится к традиционным нормам, касающимся охвата, доступности и достоверности бюджетно-налоговой информации. Особое внимание уделяется разработке и согласованию международных статистических и бухгалтерских стандартов для отчетности органов государственного управления:

* независимые гарантии достоверпос?пи — традиционные средства обеспе­чения таких гарантий с помощью внешнего аудита и статистической самостоя­тельности; органы государственного управления призываются к открытости для проведения независимой проверки.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей терри­тории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета. Прии- цип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что их выделяют и распоряжение конкретных получателей с обозначе­нием направления их на финансирование конкретных целей и программ.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных только прин­ципы единства, самостоятельности, разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы можно отнес I и собствен]ю к принци­пам ее построения. Именно они определяют бюджетную систему как единое целое, а остальные принципы при всей их важности — задачи, условия и требования к ее функционированию.

Обобщая содержание принципов построения бюджетной системы РФ, получивших отражение в Бюджетном кодексе РФ, можно сказать, что важность и обязательность их реализации определяется необходимос­тью выполнения возложенных на государство экономических и соци­альных функций и прогнозирования темпов развития каждого субъекта РФ, а следовательно, и России в целом.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Назовите уровни бюджетной системы РФ.

2. Охарактеризуйте структуру консолидированного бюджета РФ.

3. Какова структура консолидированного бюджета субъекта РФ?

4. Назовите принципы построения бюджетной системы РФ, дайте краткую характеристику каждого из лих.

5. Как реализуется на практике принцип самостоятельности бюджета каж­дого уровня?

6. Перечислите основные положения, составляющие суть понятия ^прозрач­ность в бюджеттю-палоговой сферея-.

7. Назовите задачи, решение которых может быть обеспечено при соблюде­нии принципа прозрачности.

4,3.