12.3. Система органов государственного финансового контроля и их функции

Для проведения финансового контроля со стороны пред­ставительных органов созданы специальные структуры: коми­теты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная палата РФ.

В настоящее время, например, комитеты Государствен­ной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и соответ­ствующие подкомитеты проводят экспертно-аналитическую работу по всем финансовым вопросам. Так, подкомитет по бюд­жету дает заключение по проекту федерального бюджета. Другие подкомитеты занимаются оценкой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и финансовой деятельности.

Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ[81], деятельность которой определяется Федеральным за­коном от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Это независимый от Пра­вительства РФ, постоянно действующий орган государствен­ного финансового контроля, наделенный широкими полномо­чиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Сфера полномочий Счетной палаты — контроль за феде­ральной собственностью и федеральными денежными сред­ствами. Контролю подлежат все юридические лица — госу­дарственные органы и учреждения, включая государственные внебюджетные фонды и ЦБР; органы местного самоуправле­ния, коммерческие банки, страховые фирмы и другие коммер­ческие фонды и негосударственные некоммерческие органи­зации — в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета и внебюд­жетных фондов, использованием федеральной собственнос­ти, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предо-ставленных федеральными органами.

Перед должностными лицами Счетной палаты поставлены следующие задачи: организация контроля за исполнением фе­дерального бюджета и внебюджетных фондов; подготовка пред­ложений по устранению обнаруженных нарушений и улучше­нию бюджетного процесса; оценка эффективности и целесооб­разности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования фе­деральной собственности; определение степени обоснованнос­ти статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов; финансовая экспертиза, т. е. оценка финансовых по­следствий принятия федеральных законов для бюджета; конт­роль за поступлением и движением бюджетных средств на сче­тах банков; регулярное представление Совету Федерации и Го­сударственной Думе информации о ходе исполнения федераль­ного бюджета; контроль за поступлением в федеральный бюд­жет денежных средств от приватизации государственной соб­ственности, продажи и управления ею.

Счетная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также де­ятельность Банка России по обслуживанию государственного долга; эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предостав­ление Россией средств в форме займов и на безвозмездной осно­ве иностранным государствам и международным организациям.

Основные формы контроля, проводимого Счетной пала­той, — тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причи­ненного государству ущерба и привлечению виновных к от­ветственности, в том числе уголовной, должностных лиц, ви­новных в нарушении законодательства и бесхозяйственнос­ти, Счетная палата направляет представление руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотрено в указанный в нем срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансо­вой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб, или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представ­лений Счетной палаты она имеет право давать предписания, обязательные для исполнения.

Деятельность Счетной палаты по закону является глас­ной: результаты должны освещаться в средствах массовой ин­формации.

Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; на­значения и освобождения от должности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка.

Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непо-средственно Президенту, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций — конт­роль за деятельностью органов контроля и надзора при феде­ральных органах исполнительной власти, подразделений Ад­министрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граж­дан и юридических лиц.

Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и пред­приятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специа­листов и представителей правоохранительных органов и вно­сить на рассмотрение Президента предложения по результа­там проверок. Оно вправе направлять предписания об устра­нении финансовых нарушений, которые должны быть рас­смотрены соответствующими должностными лицами в тече­ние 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществ­ляют финансовый контроль непосредственно в пределах сво­их полномочий, а также направляют и контролируют деятель­ность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.

На основании Конституции РФ и закона о Правительстве РФ Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Оно контроли­рует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств; направляет деятельность подведомственных им специальных органов финансового контроля.

Важнейшее место в системе финансового контроля со сто­роны исполнительных органов занимает Министерство фи­нансов РФ (Минфин России), которое не только разрабаты­вает финансовую политику страны, но и непосредственно кон­тролирует ее осуществление. Все структурные подразделе­ния Минфина России в той или иной форме контролируют фи­нансовые отношения. Прежде всего Минфин России осуще­ствляет финансовый контроль в процессе разработки феде­рального бюджета; контролирует поступление и расходова­ние бюджетных средств и средств федеральных внебюджет­ных фондов; участвует в проведении валютного контроля; кон­тролирует направление и использование государственных ин­вестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.

По результатам контроля Минфин России вправе требо­вать устранения выявленных нарушений; ограничивать и при­останавливать финансирование из федерального бюджета предприятий и организаций при наличии у них фактов неза­конного расходования средств, а также непредставления ими соответствующей отчетности; взыскивать государственные средства, используемые не по назначению, с наложением пре­дусмотренных штрафов.

Большую роль в проведении финансового контроля игра­ет осуществляемое Минфином России методическое руковод­ство организацией бухгалтерского учета в стране, а также про­ведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторс­кой деятельности.

Следует отметить, что контрольные полномочия Минфи­на России распространяются на финансовые средства только федерального уровня. Бюджетное законодательство РФ пре­дусматривает финансовую самостоятельность субъектов Фе­дерации и органов местного самоуправления.

Для усиления контроля и надзора в финансово-бюджет­ной сфере, а также валютного контроля в 2004 г. в ведении Мин­фина России образована Федеральная служба финансово- бюджетного надзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее органы на местах осуществляют контроль за бюджетными средствами на государственных предприятиях и в коммерчес­ких структурах, получающих средства из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; проверяют финансовую де­ятельность предприятий, находящихся в муниципальной соб­ственности, а также исполнение смет и соблюдение финансо­вой дисциплины местными администрациями. Кроме того, органы надзора проводят проверки по мотивированным обра­щениям правоохранительных органов.

Органы Казначейства[82] призваны осуществлять государ­ственную бюджетную политику; управлять процессом исполне­ния федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий конт­роль за поступлением, целевым и экономным использованием го­сударственных средств. На Казначейство возложен контроль за: • доходной и расходной частью федерального бюджета в процессе его исполнения;

• состоянием государственных финансов в целом и пред­ставлением высшим органам законодательной и исполнитель­ной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы;

• совместно с Банком России — за состоянием государствен­ного внутреннего и внешнего долга РФ;

• государственными внебюджетными фондами и финан­совыми отношениями между ними и федеральным бюджетом.

Органы Казначейства имеют право производить проверки различных денежных документов, отчетов и смет в государ­ственных органах, банках, на предприятиях всех форм собствен­ности, использующих средства федерального бюджета и вне­бюджетных фондов; приостанавливать операции по их сче­там в банках. Они имеют право выдавать предписания о взыс­кании в бесспорном порядке государственных средств, исполь­зуемых не по назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка России, а также налагать штрафы на коммерческие банки в случае не­своевременного зачисления ими поступающих от хозяйству­ющих субъектов средств на счета федерального бюджета и внебюджетных фондов в размере действующей в данном бан­ке процентной ставки по краткосрочным кредитам, увеличен­ной на 10 пунктов.

Для усиления контроля за эффективностью государствен­ных инвестиций в 1993 г. была создана специальная государ­ственная структура — Российская финансовая корпорация, одной из основных задач которой является проведение кон- курс-ного отбора и экспертизы инвестиционных проектов, осуществляемых за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов, и организация контроля за эффектив­ным использованием инвестируемых средств.

Следует отметить, что в настоящее время проводится ра­бота по разграничению компетенции и сфер деятельности раз­личных органов контроля за финансами со стороны государства, чему будет способствовать принятие федерального закона о финансовом контроле, находящегося в стадии разработки.

Помимо рассмотренных выше органов финансового конт­роля "широкого профиля", в России существует ряд специа­лизированных органов финансового контроля, сферой дея­тельности которых является конкретная область финансов, в частности налогообложение или страхование.

В связи с повышением роли налогов в доходах государ­ства при переходе к рыночной экономике стало необходимым повышение роли налоговой службы. В 1999 г. было образовано Министерство Российской Федерации по налогам и сборам[83], которое в настоящем аспекте обеспечивает контроль за со­блюдением налогового законодательства, правильностью ис­числения, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей.

Система органов Государственной налоговой службы, включает Федеральную налоговую службу, а также государ­ственные налоговые инспекции в субъектах РФ и органах ме­стного самоуправления. Основное оперативное звено — город­ские и районные налоговые инспекции, поскольку именно они осуществляют непосредственный налоговый контроль и ве­дут учет налогоплательщиков. В свою очередь, Федеральная налоговая служба контролирует деятельность нижестоящих налоговых органов, координирует взаимодействие органов на­логовой службы с другими контролирующими и правоохра­нительными органами.

Органы Государственной налоговой службы имеют право в соответствии с налоговым законодательством проверять лю­бые денежные документы у юридических и физических лиц, включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц без гражданства; получать от них необходимые справки и сведения (за исключением составляющих коммерческую тай­ну); контролировать соблюдение хозяйствующими субъекта­ми налогового законодательства и правильность исчисления налогов; обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения; применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответству­ющих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет.

Для осуществления финансового контроля в сфере страхо­вания была образована служба государственного надзора за стра­ховой деятельностью. Основные задачи и функции этой службы были определены Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 упраз­днена Федеральная служба по надзору за страховой деятель­ностью (Росстрахнадзор) и ее функции переданы Минфину России, в составе которого был образован департамент стра­хового надзора. Помимо департамента в Минфине России стра­ховой надзор осуществляли по республикам — региональные инспекции и по группам областей — кустовые инспекции.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 образова­на вновь Федеральная служба страхового надзора с подчине­нием Минфину России (Росстрахнадзор), в состав которой вхо­дят региональные и кустовые инспекции.

Федеральная служба страхового надзора Минфина России кроме лицензирования страховой деятельности и регулирова­ния единого страхового рынка осуществляет контроль за обо­снованностью страховых тарифов и обеспечением платежес­пособности страховщиков. С этой целью устанавливаются пра­вила формирования и размещения страховых резервов, мето­дика расчета соотношений между активами и обязательства­ми страховой фирмы, а также порядок учета страховых опера­ций и формы отчетности по страховой деятельности, включая соблюдение установленных Минфином России нормативов. В случае неоднократного выявления нарушений законодатель­ства и нормативных документов Минфин России имеет право ограничивать действие лицензий страховых фирм либо обра­титься в арбитражный суд с иском об их ликвидации.

Перестройка банковской системы и возникновение ком­мерческих банков в значительной мере изменили функции банков в области финансового контроля. По действующему за­конодательству коммерческие банки обеспечивают контроль за соблюдением их клиентами — физическими и юридически­ми лицами установленного государством порядка ведения рас­четно-кассовых операций и валютного законодательства. Кро­ме того, коммерческие банки по своей инициативе анализиру­ют финансовую деятельность хозяйствующих субъектов для оценки их кредитоспособности при предоставлении ссуды и осуществляют контроль в форме наблюдения (мониторинга) за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием для определения вероятности возврата ссуды с начисленны­ми процентами в установленные сроки.

Особая роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Центральному банку России. Как орган госу­дарственного управления, наделенный властными полномо­чиями, он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране. ЦБР осуществляет надзор за деятель­ностью коммерческих банков. С этой целью создано специ­альное подразделение — Департамент банковского надзо­ра, который проверяет соблюдение коммерческими банками банковского законодательства и установленных ЦБР норма­тивов банковской деятельности. При установлении фактов нарушений или при предоставлении банками неполной или недостоверной информации ЦБР в зависимости от вида на­рушения вправе прибегнуть к определенным методам воз­действия: штраф в размере от 0,1 до 1% от минимальной ве­личины уставного капитала; выполнение требований ЦБР по финансовому оздоровлению, реорганизации, замене руковод­ства коммерческого банка; применение более жестких нор­мативов; запрет на проведение отдельных операций и на от­крытие филиалов на срок до одного года; назначение ЦБР вре­менной администрации банка на срок до полутора лет и, на­конец, как крайняя мера — отзыв лицензии и ликвидация банка.

Ведомственный финансовый контроль осуществляется структурными подразделениями министерств, ведомств и дру­гих органов государственного управления за финансово-хозяй­ственной деятельностью подведомственных им предприятий, учреждений, организаций. Ревизии и проверки назначаются руководителем государственного органа и проводятся комп- лекс-но — один раз в год в коммерческих организациях и один раз в два года — в остальных учреждениях и организациях. Де­ятельность контрольно-ревизионных служб министерств и ве­домств находится, в свою очередь, под контролем Министер­ства финансов РФ и финансовых органов субъектов Федера­ции. Сфера ведомственного финансового контроля — сохран­ность и использование материальных и финансовых ресурсов; пресечение фактов расточительства, бесхозяйственности, при­писок; состояние бухгалтерского учета и отчетности.